Знаки
Административная ответственность в экологическом праве. Административные экологические правонарушения. Список использованных источников и литературы

Административная ответственность в экологическом праве. Административные экологические правонарушения. Список использованных источников и литературы

С учетом сказанного экологическое правонарушение можно определить как противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права.

С учетом степени общественной опасности экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Первые - менее общественно опасные деяния по сравнению со вторыми и являются дисциплинарными, материальными, административными и гражданскими правонарушениями. В соответствии с видами экологических правонарушений наступает дисциплинарная, материальная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность.

В соответствии с общей теорией права экологическое правонарушение по своей структуре состоит из объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон.

Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов, регулируемые и охраняемые нормами права. Эти отношения по своему содержанию касаются собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды от вредных воздействий, защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

В комментарии к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в качестве объекта экологического правонарушения называется окружающая природная среда 1 . Такое суждение представляется неубедительным. При отсутствии в экологическом законодательстве требований, касающихся регулирования определенных общественных отношений по поводу того или иного природного объекта, юридическая ответственность не может применяться за их нарушение. Природа, или окружающая среда, выступает в качестве предмета экологического правонарушения.

Субъектами экологического правонарушения могут быть юридические, должностные и физические лица, в том числе иностранные юридические лица и граждане, совершившие правонарушения, связанные с природопользованием или охраной окружающей среды на территории России или территории, находящейся подееюрисдикцией.

Состав субъектов варьируется в зависимости от вида экологического правонарушения. Так, субъектами дисциплинарной ответственности являются должностные лица и работники предприятий, уголовной - должностные лица и граждане, административной - юридические лица, должностные лица и граждане.

В соответствии с действующим законодательством административная и уголовная ответственность физических лиц за экологические правонарушения наступает с 16-летнего возраста. В порядке гражданского судопроизводства граждане несут ограниченную ответственность с 14 до 18 лет, полную - с 18 лет. С этого возраста лицо становится полностью дееспособным. Трудовое законодательство не устанавливает возрастных ограничений относительно применения дисциплинарной и материальной ответственности лиц, виновных в совершении экологических правонарушений в трудовой сфере.

Дляобъективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов:

а) противоправность поведения;

б) причинение или реальная угроза причинения экологического вреда, либо нарушение иных законных прав и интересов субъектов экологического права;

в) причинная связь между противоправным поведением и нанесенным экологическим вредом или реальной угрозой причинения такого вреда, либо нарушением иных законных прав и интересов субъектов экологического права.

Субъективная сторона экологического правонарушения характеризуется виной правонарушителя (за исключением случаев ответственности владельца источника повышенной опасности). Под виной понимается психическое отношение правонарушителя к своему противоправному поведению, которое может проявляться в действии или бездействии. Закон предусматривает две формы вины: умысел (прямой или косвенный) и неосторожность. Умышленным является экологическое правонарушение, при котором нарушитель предвидит наступление общественно вредных последствий своего поведения и желает или сознательно допускает их (например, предприниматель сбрасывает токсичные отходы своего производства на опушке леса, т.е. не в установленном для этого месте). Неосторожность бывает двух видов: самонадеянность и небрежность. Самонадеянность имеет место тогда, когда лицо, нарушающее экологическое требование, предвидит общественно вредные последствия своей деятельности, но легкомысленно рассчитывает на возможность избежать их. Небрежность проявляется в том, что лицо не предвидит наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Гражданский кодекс РФ вводит понятие грубой неосторожности. Правда, речь идет о грубой неосторожности самого потерпевшего, содействовавшей возникновению или увеличению вреда, что учитывается при определении размера возмещения вреда правонарушителем (ст. 1083).

В то же время в природоохранительной практике, как уже отмечалось, может иметь место безвиновная (абсолютная) ответственность - за вред, причиненный источником повышенной опасности. Возмещение такого вреда регламентируется ст. 1079 ГК РФ.

Одни экологические правонарушения могут быть совершены при любой форме вины (например, правонарушения, последствиями которых является загрязнение атмосферного воздуха или вод), другие - только при умышленной форме вины (незаконная охота или рыбная ловля), третьи - по неосторожности (например, небрежное обращение с огнем в лесу и нарушение правил пожарной безопасности в лесах).

Административная ответственность за экологические правонарушения

Это вид юридической ответственности, наиболее часто имеющий место в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Административная ответственность выражается в применении компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение экологического правонарушения. Регулируется КоАП РСФСР и экологическим законодательством. Так, в ст. 84 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» не только формулируются составы административных правонарушений, но и определяются субъекты административной ответственности, а также размеры административных штрафов, которые могут быть наложены на правонарушителей.

Обсуждается вопрос о концентрации правового регулирования административной ответственности в КоАП РСФСР, как это сделано в отношении уголовной ответственности в Уголовном кодексе. Однако применительно к административной ответственности существующая практика представляется предпочтительной по ряду причин. Первая связана с наличием существенных пробелов в экологическом законодательстве. Пока не оформлены в виде правовых многие экологические требования - как материальные, так и процессуальные. Их нормативное закрепление в активно развиваемом законодательстве будет требовать постоянного внесения изменений и дополнений в КоАП РСФСР. Пользование таким кодексом будет затруднено. Вторая причина касается удобства для субъектов экологического права, которым адресованы законы в области природопользования и охраны окружающей среды. Из текста одного акта они могут узнать об экологических требованиях, которые должны соблюдать, и об административной ответственности, которую будут нести в случае их нарушения. Если будет принято решение о регулировании административной ответственности исключительно Кодексом об административных правонарушениях, то с учетом пробелов в экологическом законодательстве и перспектив его развития составы административных правонарушений должны, очевидно, быть сформулированы в более общем виде - например, нарушение требований экологической экспертизы, нарушение требований экологической сертификации, нарушение правил обращения с отходами производства и потребления и т.п.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» субъектами административной ответственности являются не только должностные лица и граждане, но и юридические лица, что является новацией данного Закона. Применяется административная ответственность только при наличии вины правонарушителя.

В ст.24 КоАП РСФСР установлены следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину, например права охоты; исправительные работы, административный арест.

По своим объективным признакам административное правонарушение внешне схоже с преступлением. Поэтому Кодекс об административных правонарушениях в качестве одного из предварительных условий возложения административной ответственности предусматривает отсутствие в совершенном нарушении признаков состава преступления. Основные признаки, которые дают возможность разграничить экологическое преступление и административный проступок, приводятся, как правило, в УК РФ. Это - повторность совершения экологического правонарушения, наличие умысла и др.

Составы экологических правонарушений, за которые может наступить административная ответственность, определены в ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды», в ст. 125 ЗК РСФСР, некоторых иных актах законодательства об окружающей среде. В КоАП РСФСР эти виды правонарушений содержатся в двух главах: административные правонарушения, посягающие на социалистическую собственность (гл. 6) и административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (гл. 7). В соответствии с Кодексом административная ответственность применяется за:

нарушение права государственной собственности на недра (ст. 46); на воды (ст. 47); на леса (ст. 48); на животный мир (ст. 48 1);
самовольную добычу янтаря (ст. 46 1);
бесхозяйственное использование земель (ст. 50);
порчу сельскохозяйственных и других земель (ст. 51);
несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению (ст. 52);
самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства (ст. 53);
уничтожение межевых знаков (ст. 54);
нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов(ст.55);
нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 56);
незаконную выдачу лицензии (разрешения), а равно произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) на осуществление деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 56 1);
нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 56 2);
нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 56 3);
нарушение правил охраны водных ресурсов (ст. 57);
нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 57 1);
невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями (ст. 58);
нарушение правил водопользования (ст. 59);
повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации (ст. 60);
незаконное использование земель государственного лесного фонда (ст. 61);
нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывозки древесины, заготовки живицы (ст.62);
незаконную порубку и повреждение деревьев и кустарников, уничтожение и повреждение лесных культур и молодняка (ст.63);
уничтожение или повреждение подроста в лесах (ст. 64);
осуществление лесных пользований не в соответствии с целями или требованиями, предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете (ст. 65);
нарушение правил восстановления и улучшения лесов, использования ресурсов спелой древесины (ст. 66);
повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда (ст. 67);
самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод (ст. 68);
сбор дикорастущих плодов, орехов и ягод с нарушением установленных сроков (ст. 69);
ввод в эксплуатацию производственных объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие на леса (ст.70);
повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами и отбросами (ст. 71);
засорение лесов бытовыми отходами и отбросами (ст. 72);
уничтожение или повреждение лесоосушительных канав, дренажных систем и дорог на землях государственного лесного фонда (ст. 73);
уничтожение полезной для леса фауны (ст. 75);
нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 76);
выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух (ст. 77);
ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха (ст. 78);
нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу (ст. 79);
выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах (ст. 80);
эксплуатацию автомототранспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах (ст. 81);
несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов (ст. 82);
нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, повлекшее или могущее повлечь загрязнение атмосферного воздуха (ст. 83);
невыполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха (ст. 84);
нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру (ст. 84 1);
нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно самовольное переселение, акклиматизация и скрещивание животных (ст. 84 2);
нарушение порядка осуществления пользования животным миром, а также незаконный ввоз животных или растений, признанных наносящими ущерб сохранению видов животных, занесенных в Красную книгу (ст. 84 3);
уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения животных или совершение иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания таких животных (ст. 84 4);
невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации (ст. 84 5);
незаконную передачу минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации (ст. 84 6);
нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром (ст. 85);
нарушение правил китобойного промысла (ст. 86).

В КоАП РСФСР определяются также органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать соответствующие дела (гл.15), и подведомственность таких дел (гл.16). Дела об экологических правонарушениях рассматриваются преимущественно судами (судьями), органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами РФ.

Так, согласно ст. 202 КоАП РСФСР судьи рассматривают дела об экологических правонарушениях, предусмотренных ст. 46 1 , 49, 49 1 , 56 1 -56 3 , 57 1 , 84 5 , 84 6 Кодекса.

Органы государственного горного надзора в соответствии со ст. 211 КоАП РСФСР рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 46, 55, 56 (за нарушения, совершенные в процессе разработки полезных ископаемых), ст. 56 2 .

Органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 77-83 (нарушения санитарно-гигиенических правил и норм по охране атмосферного воздуха) и ст. 84 (невыполнение предписаний органов, осуществляющих государственный санитарный надзор).

Вопросы подведомственности дел об экологических правонарушениях решен в КоАП недостаточно последовательно, без полного учета места специально уполномоченных органов в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды. Так, Госкомэкология РФ, на которую возложено осуществление государственного экологического контроля, в соответствии со ст. 219 2 Кодекса вправе рассматривать лишь дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 56 1 , 56 2 , 57 1 и 84 5 , т.е. связанные с охраной минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации.

Решение о наложении штрафа (как и любое другое решение об административном взыскании) может быть обжаловано в суд или арбитражный суд.

Закон «Об охране окружающей природной среды» подчеркивает: привлечение к ответственности в виде штрафа, независимоот его суммы, не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения причиненного вреда. Это объясняется тем, что штраф хотя и носит материальный характер, является мерой наказания, а не возмещением вреда; суммы штрафа идут не потерпевшему на возмещение вреда, а направляются в соответствии с Законом на специальные счета внебюджетных экологических фондов.

43. В УК РФ прямо сказано, что его задачей наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка является охрана окружающей среды.

Состояние здоровья человека в значительной степени зависит от чистоты воды, воздуха, качества продуктов, которыми он питается, и соответственно от чистоты почвы. Информации о том, сколько человек в России умирает в связи с воздействием на здоровье неблагоприятных факторов окружающей среды, встречать не приходилось. Однако известно, что продолжительность жизни мужчин в России в последние 25 лет сократилась с 71 года до 57 лет, в том числе в связи с деградацией природы.

Все составы преступлений, сформулированные в действующем Уголовном кодексе, с точки зрения выполняемых ими функций, относящихся к природопользованию и охране окружающей среды, можно подразделить на три категории: специальные экологические составы, смежные, дополнительные.

Специальные экологические составы сформулированы в отдельной главе «Экологические преступления» (гл. 26). Она помещается в разд. IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка» и содержит следующие составы:

нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246);
нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247);
нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248);
нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249);
загрязнение вод (ст. 250);
загрязнение атмосферы (ст. 251);

Загрязнение морской среды (ст. 252);

нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253);
порча земли (ст. 254);
нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255);
незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256);
нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257);
незаконная охота (ст. 258);
уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (ст.259);
незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260);
уничтожение или повреждение лесов (ст. 261);
нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

К специальным экологическим составам относится ряд составов, сформулированных в статьях, содержащихся в других главах Кодекса:

нарушение правил безопасностина объектах атомной энергетики (ст. 215);
сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237);
жестокое обращение с животными (ст. 245);
экоцид (ст. 358).

Эти составы по своему содержанию, несомненно, являются экологическими. С учетом объекта экологических преступлений можно выделить два вида преступлений, посягающих на:

а) экологический правопорядок в целом. Объектом таких посягательств являются общественные отношения по поводу окружающей среды как интегрированного объекта правового регулирования использования и охраны. Важно подчеркнуть, что в прежнем УК РСФСР вовсе не предусматривались составы, отражающие посягательство на природу в целом. По новому УК РФ к данному виду преступлений относятся составы, сформулированные в ст. 247- 249,259, 262, 215, 237, 358;

б) порядок использования и охраны отдельных природных ресурсов. Это - преступления, предусмотренные ст. 245, 250-258, 260--261 УК РФ.

Смежными составами преступлений в области природопользования и охраны окружающей среды следует считать те из них, которые выполняют экологические функции лишь при определенных обстоятельствах объективного порядка: отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140); регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); терроризм (ст. 205); нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216); нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217); нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющихся веществ и пиротехнических изделий (ст. 218); нарушение правил пожарной безопасности (ст. 219); незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст. 220); хищение либо вымогательство радиоактивных материалов (ст. 221); незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта (ст. 234); нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236); нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст. 269); планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны (ст. 353); производство или распространение оружия массового поражения (ст. 355); применение запрещенных средств и методов ведения войны (ст. 356). Эти составы приобретают экологическое значение лишь тогда, когда в результате совершаемых противоправных действий нарушаются правила природопользования и причиняется вред окружающей среде.

Некоторые составы, не являясь по своей природе экологическими, при определенных обстоятельствах также могут быть использованы в целях охраны окружающей среды. Кдополнительным следует отнести ряд преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). Предусмотренные этими статьями преступления могут применяться напрямую к тем должностным лицам, которые своими действиями или бездействием способствовали причинению вреда окружающей среде.

За совершение экологических преступлений УК РФ предусматривает следующие виды наказаний:

штраф. Наказание в виде штрафа предусмотрено почти за все экологические преступления. Его размер зависит от характера совершенного преступления. Минимальный размер штрафа - 200 минимальных размеров оплаты труда, максимальный - до 700 минимальных размеров оплаты труда;
лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Такое наказание предусмотрено за многие экологические преступления. Иногда установлен и срок действия данного наказания;
обязательные работы. Они заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется органами местного самоуправления. Этот вид наказания предусмотрен, в частности, за уничтожение или повреждение лесов (до 240 часов);
исправительные работы. Отбываются по месту работы осужденного, при этом из его заработка производятся удержания в доход государства в размере, установленном приговором суда, в пределах от 5 до 20%. Такое наказание установлено, к примеру, за нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (до 1 года); за загрязнение атмосферы (до 2 лет); за порчу земли (до 2 лет); за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (до 2 лет);
ограничение свободы. Оно заключается в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения судом приговора восемнадцатилетнего возраста, в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления за ним надзора. Такое наказание предусмотрено за порчу земли (до 3 лет); уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (до 3 лет);
арест. Он заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества. Предусматривается за загрязнение вод (до 3 месяцев); за загрязнение морской среды (до 4 месяцев);
лишение свободы на определенный срок. Данный вид наказания предусматривается за многие преступления, в том числе за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (до 5 лет); за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (от 3 до 8 лет); за нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (от 2 до 5 лет); за загрязнение вод (до 5 лет); за загрязнение атмосферы (до 3 лет); за порчу земли (до 3 лет); за уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (до 3 лет); за уничтожение или повреждение лесов (до 8 лет). Наиболее строгая уголовная ответственность предусмотрена за экоцид, т.е. массовое уничтожение растительного и животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Данное преступление наказывается лишением свободы на срок от 12 до 20 лет.

Субъективная сторона составов экологических преступлений выражается, как правило, в форме косвенного умысла, когда лицо осознает нарушение им соответствующих правил, предвидит возможность наступления негативных для состояния окружающей среды или здоровья человека последствий и сознательно допускает их наступление либо относится к этому безразлично. В ряде статей, связанных главным образом с загрязнением окружающей среды, нарушением правил обращения с опасными веществами и отходами, вина выражается в форме неосторожности.

Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность. Так, уголовные дела о самых массовых и опасных нарушениях- загрязнениях водного и воздушного бассейнов составляют 0,96% от общего числа экологических преступлений, загрязнении земли - 0,75%. Само количество таких дел уменьшилось за 1996 г. соответственно на 22 и 32,8%. Применяются в основном нормы об ответственности за преступления и иные правонарушения, связанные с незаконным захватом природных ресурсов (браконьерство, незаконная порубка леса, незаконная разработка недр).

Экологические правонарушения относятся в России к категории наиболее распространенных. Но при этом латентность экологических преступлений достигает 95-99%*.

___________________________

* Плешаков А.М. Уголовно-правовая борьба с экологическими преступлениями. Автореф. докт. дисс. М., 1994. С. 5.

В целом характерно резкое несоответствие количества лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за экологические преступления, количеству лиц, осужденных за них. Так, в 1995 г. по возбужденным за экологические преступления 8066 уголовным делам на 9093 лиц осуждено всего 5100 человек (56%). Нуждается в существенном улучшении качество следствия по делам об экологических преступлениях. Каждое 4-5-е дело необоснованно прекращается. При назначении наказания суды нередко допускают необоснованные послабления лицам, совершившим опасные экологические преступления.

По оценкам Директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, «в России сложилась парадоксальная ситуация: при нарастании экологического кризиса наблюдается атрофия и разбалансированность государственного контроля и управления, при росте числа правонарушений и злоупотреблений просматривается линия на затухание судебно-правового реагирования»

Возмещение вреда (ущерба), причиненного природным ресурсам и окружающей среде

Наиболее часто имеющий место в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Административная ответственность выражается в применении компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение экологического правонарушения. Регулируется КоАП РФ и экологическим законодательством. Административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и ответственности за их совершение посвящена специальная глава (гл. 7 ) Кодекса об административных правонарушениях.

Административная ответственность, в отличие от дисциплинарной, наступает не только для должностных лиц и граждан, но и для юридических лиц .

Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает за совершение административных правонарушений следующие виды административных взысканий:

1. Предупреждение;

3. Возмездное изъятие предмета, явившего орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

4. Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

5. Лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортным средством, права охоты );

7. Административный арест.

При этом предусмотрено (ст. 25 Кодекса ), что возмездное изъятие и конфискация предметов, имеющих важное значение в сфере охраны окружающей природной среды, особенно дикой фауны, могут применяться в качестве основных и дополнительных административных взысканий, тогда как другие административные взыскания могут применяться только в качестве основных.

За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное взыскание. При наложении административного взыскания учитываются характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

В Законе «Об охране окружающей среды» предусмотрены следующие виды экологических правонарушений, влекущих административную ответственность:

1. Несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды;

2. Невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, а также в предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений;

3. Нарушение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов;

4. Загрязнение окружающей природной среды и причинение вследствие этого вреда здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан и юридических лиц;

5. Порча, повреждение природных объектов, в том числе памятников природы, истощение и разрушение природно-заповедных комплексов и естественных экологических систем;

6. Нарушение установленного порядка или правил добывания, сбора, заготовки, продажи, скупки, приобретения, обмена, пересылки, ввоза и вывоза за границу объектов растительного и животного мира, их продуктов, а также ботанических, зоологических и минералогических коллекций;

7. Невыполнение обязательных мер по восстановлению нарушенной окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов;

8. Неподчинение предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль;

9. Нарушение экологических требований по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов;

10. Несоблюдение экологических требований при использовании в народном хозяйстве и захоронении радиоактивных материалов, химических и иных вредных веществ;

11. Превышение установленных уровней радиационного воздействия и др.

Одной из наиболее распространенных мер административной ответственности за экологические правонарушения является штраф. Конкретный размер полагаемого штрафа зависит не только от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда, но определяется также полномочиями, предоставленными соответствующему органу, налагающему штраф.

Штрафы за административные экологические правонарушения налагаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, регулирования использования природных ресурсов в соответствии с их компетенцией. Правом применения этих мер наделены специальные комиссии при исполнительных органах власти, органы внутренних дел, должностные лица контрольно- надзорных органов. Меры административной ответственности применяются без обращения в суд и по упрещенной процедуре. Штрафные санкции наиболее четко и активно применяются за нарушение водного законодательства

Суммы взыскиваемых штрафов перечисляются на специальные счета государственных экологических фондов. Как обычно, постановление о наложении штрафа в административном порядке может быть обжаловано в суд или арбитражный суд . Уплата штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного правонарушением вреда.

Привлечение к ответственности в виде штрафа, независимо от его суммы, не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения причиненного вреда. Это объясняется тем, что штраф хотя и носит материальный характер, является мерой наказания, а не возмещения вреда ; суммы штрафа идут не потерпевшему на возмещение вреда, а направляются в соответствии с Законом на специальные счета внебюджетных экологических фондов.

В ст. 24 КоАП РСФСР установлены следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину, например права охоты; исправительные работы, административный арест.

· нарушение права государственной собственности на недра (ст. 46); на воды (ст. 47); на леса (ст. 48); на животный мир (ст. 48 1);
· самовольную добычу янтаря (ст. 46 1);
· бесхозяйственное использование земель (ст. 50);
· порчу сельскохозяйственных и других земель (ст. 51);
· несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению (ст. 52);
· самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства (ст. 53);
· уничтожение межевых знаков (ст. 54);
· нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов(ст.55);
· нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 56);
· незаконную выдачу лицензии (разрешения), а равно произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) на осуществление деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 56 1);
· нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 56 2);
· нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 56 3);
· нарушение правил охраны водных ресурсов (ст. 57);
· нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 57 1);
· невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями (ст. 58);
· нарушение правил водопользования (ст. 59);
· повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации (ст. 60);
· незаконное использование земель государственного лесного фонда (ст. 61);
· нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывозки древесины, заготовки живицы (ст.62);
· незаконную порубку и повреждение деревьев и кустарников, уничтожение и повреждение лесных культур и молодняка (ст.63);
· уничтожение или повреждение подроста в лесах (ст. 64);
· осуществление лесных пользований не в соответствии с целями или требованиями, предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете (ст. 65);
· нарушение правил восстановления и улучшения лесов, использования ресурсов спелой древесины (ст. 66);
· повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда (ст. 67);
· самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод (ст. 68);
· сбор дикорастущих плодов, орехов и ягод с нарушением установленных сроков (ст. 69);
· ввод в эксплуатацию производственных объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие на леса (ст.70);
· повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами и отбросами (ст. 71);
· засорение лесов бытовыми отходами и отбросами (ст. 72);
· уничтожение или повреждение лесоосушительных канав, дренажных систем и дорог на землях государственного лесного фонда (ст. 73);
· уничтожение полезной для леса фауны (ст. 75);
· нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 76);
· выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух (ст. 77);
· ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха (ст. 78);
· нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу (ст. 79);
· выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах (ст. 80);
· эксплуатацию автомототранспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах (ст. 81);
· несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов (ст. 82);
· нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, повлекшее или могущее повлечь загрязнение атмосферного воздуха (ст. 83);
· невыполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха (ст. 84);
· нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру (ст. 84 1);
· нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно самовольное переселение, акклиматизация и скрещивание животных (ст. 84 2);
· нарушение порядка осуществления пользования животным миром, а также незаконный ввоз животных или растений, признанных наносящими ущерб сохранению видов животных, занесенных в Красную книгу (ст. 84 3);
· уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения животных или совершение иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания таких животных (ст. 84 4);
· невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации (ст. 84 5);
· незаконную передачу минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации (ст. 84 6);
· нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром (ст. 85);
· нарушение правил китобойного промысла (ст. 86).

Закон «Об охране окружающей природной среды» подчеркивает: привлечение к ответственности в виде штрафа, независимо от его суммы, не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения причиненного вреда. Это объясняется тем, что штраф хотя и носит материальный характер, является мерой наказания, а не возмещением вреда; суммы штрафа идут не потерпевшему на возмещение вреда, а направляются в соответствии с Законом на специальные счета внебюджетных экологических фондов.

Административная ответственность за экологические правонарушения - это вид юридической ответственности, наиболее часто имеющий место в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Административная ответственность выражается в применении компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение экологического правонарушения. Регулируется КоАП РФ и экологическим законодательством. Часть 1 ст.2.1 КоАП РФ прямо устанавливает, что "Административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность". Таким образом, составы экологических проступков и санкции за их совершение должны быть чётко определены в законодательных актах: на федеральном уровне - в КоАП РФ, на уровне субъектов РФ - в действующих на их территории законах об административных правонарушениях.

Основанием административной ответственности является наличие в деянии признаков состава экологического проступка, а также умышленная или неосторожная вина субъекта ответственности (физического или юридического лица), наличие правовой нормы, установившей запрет и содержащей санкцию за его нарушение. Ответственность физического лица наступает с 16-летнего возраста (ст.2.3), а юридического - если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Составы экологических проступков в основном сосредоточены в главе 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования". Часть из них помещена в главе 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности", часть - в главе 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель".

Глава 7 КоАП РФ включает 28 статей, 15 из которых содержат составы административных правонарушений против охраны собственности, но дополнительным объектом посягательства здесь являются экологические права, ценности и блага, либо порядок управления и использования природных ресурсов. Глава 10 включает 14 статей, из которых две (10.4 и 10.5) не имеют отношения к сельскому хозяйству, ветеринарии и мелиорации земель, а касаются наркосодержащих растений, т.е. содержат составы административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность и здоровье населения.

В главе 19 "Административные правонарушения против порядка управления" специальные составы невыполнения законных требований и воспрепятствования осуществлению полномочий должностных лиц органов охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ предусмотрены только в том случае, если они касаются остановки судна, его осмотра и т.п. (ч.2 ст. 19.4).

В ст.7.2, устанавливающая ответственность за уничтожение специальных знаков, в первой части говорит о межевых знаках границ земельных участков, во второй - наблюдательных режимных скважинах на подземные воды, иных водоохранных информационных знаках, лесоустроительных и т.п. знаках, в третьей - о пунктах государственных геодезических сетей и т.п.

В КоАП РФ существуют составы становления в опасность, чего не было в КоАПе РСФСР. Например, ст.8.3 устанавливает ответственность за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде; ст.8.13 - ответственность: за нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления (по ч.1), за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение (ч.4).

3). Статья 8.1 вводит формальный общий состав нарушения экологических требований в процессе разнообразной производственной деятельности на различных её этапах путём формулирования большого числа альтернативных признаков объективной стороны. Цель статьи - обеспечение охраны технологического порядка производства работ, связанных с проектированием, размещением, строительством, вводом в эксплуатацию и эксплуатацией промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды. Перечисленные в статье работы по своему характеру всегда связаны с возможностью потенциального причинения неконтролируемого вреда окружающей среде. В связи с этим статья подкрепляет требование обязательного соблюдения заранее разработанных и принятых в соответствующем порядке правил, направленных на минимизацию рисков, уменьшение потенциальной угрозы и ограничение вынужденных отрицательных экологических последствий. Сфера действия статьи чрезвычайно широка и затрагивает многие отрасли народного хозяйства и занятых в них лиц.

Статья 8.2 - повреждение (загрязнение) отдельных компонентов окружающей среды вредными веществами, отходами. Целью статьи выступает обеспечение административно-правовыми средствами установленного нормативно-правового порядка при обращении с веществами и отходами на разных стадиях их существования, предотвращение негативного воздействия их на окружающую среду. Сфера действия статьи очень обширна и охватывает деятельность промышленных, сельскохозяйственных, транспортных, горнодобывающих, коммерческих и иных предприятий и объектов.

Признаки объективной стороны статьи 8.3: транспортировка (перевозка), применение и хранение. Нарушение может быть совершено на таких этапах обращения с пестицидами и агрохимикатами, как их испытание, производство и так далее. Цель нормы - обеспечение порядка и безопасности при обращении с относящимися к опасным химическим веществам средствами защиты растений и иного обращения. Сфера действия нормы - деятельность предприятий и организаций, осуществляющих хранение, транспортировку и применение пестицидов, т.е. связанных с сельскохозяйственным производством, ведением лесного хозяйства.

Статья 8.4 состоит из трех частей, содержащих четыре формальных состава проступков. Цель статьи состоит в усилении профилактических начал охраны окружающей среды, обеспечении надлежащего поведения лиц, связанных с реализацией проектов хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Сфера её поэтому очень широка и распространяется не только на субъектов, непосредственно участвующих в процедуре государственной экологической экспертизы (заказчики, эксперты, работники органов, уполномоченных на организацию проведения экспертизы, финансовых и кредитных учреждений, тех граждан, чьи интересы затрагиваются или могут быть затронуты реализацией проектов, особенно опасных).

В ст.8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации" предмет посягательства - это полная и достоверная информация о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке и других объектах окружающей среды. Данная статья КоАПа РФ аналогична статье 237 УК "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей". Цель статьи - обеспечение социального контроля (от государственного до неформального, осуществляемого населением) за деятельностью, которая по своему характеру может нанести ущерб здоровью человека и нации в целом, а также среде обитания. Сфера действия статьи - промышленная, научно-техническая и иная, включая военную, деятельность должностных и недолжностных лиц, процессы различного рода и характера, в ходе которых могут возникнуть факторы, представляющие опасность для человека и окружающей среды в целом или отдельных её элементов.

За использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв возможно привлечение к административной ответственности по ст.8.8 КоАП РФ.

Cт.7.9 предусматривает ответственность за самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; ч.2 ст.8.14 - за нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений.

Ответственность за порчу земель установлена ст.8.6 КоАП РФ. Однако само понятие "порча земли" не раскрыто законодателем. Единственное объяснение того, какое именно деяние следует квалифицировать как "порчу земли", можно найти только в п.8 Определения основных понятий видов нарушений земельного законодательства, утвержденного Роскомземом 29 марта 1994 г. № 3-14-1/404, текст которого официально опубликован не был. В соответствии с данным определением, под порчей и уничтожением плодородного слоя почвы понимается частичное или полное разрушение почвенного покрова, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.

Система субъектов применения административных взысканий отражает сложность построения контрольно-надзорных органов. Такие ведомства, как Министерство сельского хозяйства РФ и Министерство природных ресурсов РФ, обладают полномочиями по применению административных санкций по целому ряду направлений. Так, МПР выступает как орган экологического контроля, охраны вод, использования, охраны и защиты лесного фонда, животного мира и проч., где его функции по выявлению и рассмотрению дел об административных правонарушениях пересекаются, возможно, дублируются с полномочиями ФПС России, МСХ РФ и др.

Важное положение содержится в ст.4.5, регулирующей давность привлечения к административной ответственности. По общему порядку постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Но за экологические проступки, видимо, учитывая их опасность и сложность установления виновных лиц, доказывания вины и других обстоятельств, этот срок составляет один год.

Санкции установлены в основном в виде штрафа, хотя в ряде случаев указана и конфискация (ст. ст.8.17 "Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии"; 8.18 "Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации";

8.19 "Нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации" и др.). Здесь предусмотрена конфискация судна и иных орудий совершения административного правонарушения. По ст.8.37, устанавливающей ответственность за нарушение правил пользования объектами животного мира, могут быть конфискованы орудия охоты, лова, а по ст.8.39 - продукция незаконного природопользования и орудия административного правонарушения, совершенного на особо охраняемой природной территории. Законодатель, к сожалению, не счёл нужным широко использовать в статьях главы 8 иные виды административных взысканий, например лишение специального права, предоставленного физическому лицу, которое предусмотрено только в ст.8.37 в виде лишения права охоты на срок до 2 лет; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификацию (ст.3.2 КоАП РФ "Виды административных наказаний").

В КоАП РФ определяются также органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать соответствующие дела (гл.23), и подведомственность таких дел. Дела об экологических правонарушениях рассматриваются преимущественно судами (судьями), органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами РФ.

Одной из наиболее распространенных мер административной ответственности за экологические правонарушения является штраф. Конкретный размер налагаемого штрафа зависит не только от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда, но определяется также полномочиями, предоставленными соответствующему органу, налагающему штраф. Закон "Об охране окружающей природной среды" подчеркивает: привлечение к ответственности в виде штрафа, независимо от его суммы, не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения причиненного вреда. Это объясняется тем, что штраф хотя и носит материальный характер, является мерой наказания, а не возмещением вреда; суммы штрафа идут не потерпевшему на возмещение вреда, а направляются в соответствии с Законом на специальные счета внебюджетных экологических фондов.

Размеры штрафа определяются двумя способами (см. ст.3.5) и выражаются, чаще всего, в величине, кратной МРОТ (без учета районных коэффициентов), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения. Значительно реже они определяются исходя из стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения такового, например, в ст.8.20 - из стоимости незаконно переданных минеральных или живых ресурсов континентального шельфа или исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Следует констатировать, что, существующие штрафные санкции, установленные административным законодательством, не могут способствовать восстановлению нарушенного экологического баланса. Нарушения экологического законодательства должны влечь применение мер наказания, адекватных их опасности, а также вреду, причиняемому окружающей природной среде и обществу. Очевидно, что одного только ужесточения санкций недостаточно для того, чтобы значительно улучшить экологическую ситуацию. Важная роль в этом принадлежит экологическому информированию и образованию, т.к. мероприятия, которые применяются для улучшения экологической ситуации, не будут эффективными без активной поддержки населения.

Административная ответственность за экологические правонарушения

Е.С. Михайлова

На материалах Оренбургской области рассмотрены вопросы, связанные с применением мер административной ответственности за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха. Отмечается важность данной темы, обусловленная как многочисленностью таких нарушений, так и существенной опасностью, которую они представляют для здоровья населения и сохранности природной среды. На основе анализа регионального законодательства и судебной практики показано, что остается немало проблем как в области нормотворчества, так и в правоприменительной сфере, не позволяющих в полной мере использовать санкции законодательства об административных правонарушениях для эффективного воздействия на организации и физических лиц, наносящих ущерб окружающей среде.

Ключевые слова: загрязнение окружающей среды, загрязнение атмосферного воздуха, социально-гигиенический мониторинг, экологические правонарушения, административные правонарушения, административная ответственность, экологическая безопасность, меры административного воздействия, природоохранные мероприятия, предельно допустимые выбросы, протоколы об административных нарушениях, лабораторные исследования, пробы загрязнения воздуха, плата за негативное воздействие на окружающую среду.

По данным Всемирной организации здравоохранения, в 20% факторы окружающей среды определяют состояние здоровья человека, оказывая непосредственное или провоцирующее влияние. Поэтому снижение негативного воздействия факторов окружающей среды на здоровье населения является приоритетным направлением деятельности любого государства.

Загрязнение окружающей среды различными химическими веществами приводит к неблагоприятным сдвигам в состоянии здоровья населения (особенно детского), которые выражаются в изменениях физиологических показателей; к сдвигам физического развития; возникновению заболеваний и появлению других негативных факторов.

В Оренбургской области в структуре первичной заболеваемости населения, как и в прежние годы, значительный удельный вес занимают болезни органов дыхания, составив в 2010 г. 28,6% общего числа заболеваний (как индикатор повышенной антропогенной нагрузки). Особенно выделяются по данным негативным показателям города, среди которых печальное лидерство принадлежит Орску, Бузулуку, Новотроицку, Бугуруслану, Оренбургу.

Кроме заболеваний органов дыхания, показателями неблагоприятной экологической обстановки в области является рост числа злокачественных новообразований, который за год увеличился на 3,6%, а за последние 10 лет -на 33,4%! .

По данным Регионального информационного фонда социально-гигиенического мониторинга управления Роспотребнадзора по Оренбургской области, более половины населения области (56 %) подвергаются воздейст-

вию повышенного содержания загрязнителей в атмосферном воздухе и питьевой воде систем централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения. Под воздействием химического загрязнения воздуха проживает 980 тыс. 363 человека . Уровень загрязнения атмосферного воздуха в значительной мере определяет состояние здоровья населения. Неблагоприятное влияние оказывает значительное загрязнение атмосферного воздуха различными химическими веществами в концентрациях, превышающих ПДК или на уровне ПДК и обладающих не только общетоксическим, но и специфическим действием.

На состояние загрязненности атмосферного воздуха обращают внимание властей и простые жители области. Анализ работы с обращениями граждан в природоохранные органы показывает, что основными темами таких обращений были нарушения требований природоохранного законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха в городах Оренбурге, Орске, Ново-троицке (49%).

Основными объектами на территории Оренбургской области, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду и такой ее компонент, как атмосферный воздух, являются предприятия топливно-энергетического комплекса, горно-перерабатывающей промышленности, черной и цветной металлургии, машиностроения, транспорта и дорожного хозяйства. В городах приоритетное значение как источник загрязнения атмосферного воздуха имеет автомобильный транспорт. Он максимально приближен к человеку, выбросы осуществляются в приземном слое не только в непосредственной близости, но и внутри дворовых территорий городов. Положение усугубляется ежегодным существенным увеличением количества автомобильного транспорта, использованием некачественного топлива, эксплуатации устаревших или неисправных автотранспортных средств.

Противоправное поведение лиц, как эксплуатирующих такие источники загрязнения, так и ответственных за их надлежащее использование, безусловно, должно влечь со стороны государства применение мер юридической ответственности. Все правонарушения, в зависимости от содержания применяемых за их совершение мер ответственности, можно разделить на преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки и гражданские деликты.

Самыми распространенными среди правонарушений, совершаемых в области охраны атмосферного воздуха, являются административные правонарушения, которые из-за своей многочисленности наносят большой вред окружающей среде, здоровью человека. Кроме того, многие административные правонарушения тесно граничат с уголовными преступлениями. Так, например, нарушение правил охраны атмосферного воздуха, предусмотренное ст. 8.21 КоАП РФ, нередко может перерасти в преступление, которое предусмотрено ст. 251 УК РФ «Загрязнение атмосферного воздуха». Поэтому при-

менение мер административной ответственности к правонарушителям является еще и своеобразной профилактической мерой, направленной на недопущение совершения более тяжких экологических преступлений.

Применение административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха выражается в наложении компетентным органом государственной власти мер административного наказания за совершение административного правонарушения в области охраны атмосферного воздуха. При определении понятия такого правонарушения необходимо опираться на существующее определение административного правонарушения как более общей правовой категории.

Административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Исходя из данного определения, можно сформулировать понятие административного правонарушения в области охраны атмосферного воздуха: это противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения в сфере охраны и рационального использования атмосферного воздуха, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Соответственно, составы экологических правонарушений и санкций за их совершение должны быть четко сформулированы: на федеральном уровне -в Кодексе об административных правонарушениях РФ, а на уровне субъектов РФ - в соответствующем законе об административных правонарушениях, принятом и действующем на территории конкретного субъекта РФ.

Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В рамках нормотворчества субъектов РФ можно (а в ряде случае и необходимо) решать те экологические проблемы, которые имеют региональный или местный характер.

В Оренбургской области 17 сентября 2003 г. принят Закон «Об административных правонарушениях в Оренбургской области». К сожалению, в нем не содержится норм, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений в области охраны и рационального использования атмосферного воздуха на территории Оренбургской области. В данном Законе нашлось место только одному составу административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (несмотря на выделение отдельной пятой главы для таких правонарушений) -

уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений (ст. 19 Закона). Видимо, по мнению законодателя, с другими компонентами окружающей среды ситуация в Оренбургской области складывается неплохо.

Такое игнорирование негативных процессов в области охраны атмосферного воздуха и его рационального использования, возможно, обусловлено тем, что согласно ст. 1.1 указанного Закона к ведению Оренбургской области в сфере законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Оренбургской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако закона, регулирующего вопросы охраны атмосферного воздуха на территории Оренбургской области, до сих пор нет.

Вместе с тем, согласно ст. 2 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха состоит из указанного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Законодательство субъектов РФ в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха. Следовательно, ничто не мешает областному законодательному органу принять соответствующий закон, устанавливающий дополнительные меры, направленные на улучшение состояния атмосферного воздуха в Оренбургской области, а также ввести новые составы административных правонарушений за несоблюдение данных норм.

В этом вопросе можно воспользоваться существующей практикой других субъектов РФ: в Самарской области действует Закон «Об охране атмосферного воздуха от загрязнения выбросами двигателей автомототранспорт-ных средств на территории Самарской области», в Краснодарском крае принят Закон «Об охране атмосферного воздуха на территории Краснодарского края», в Иркутской области - Закон «Об охране атмосферного воздуха в Иркутской области» и т.д.

Анализируя практику привлечения к административной ответственности на территории Оренбургской области лиц, загрязняющих атмосферный воздух, можно отметить, что применяемые меры оказываются недостаточно эффективными для правонарушителей. В 2010 г. из выявленных 95 нарушений в области охраны атмосферного воздуха устранено только 41, из 83 выданных предписаний выполнено 41. Около 2 из 10 хозяйствующих субъектов являются «злостными нарушителями», к которым уже ранее были применены меры административного воздействия.

Михайлова Е.С. Административная ответственность за экологические правонарушения

Основными причинами, приводящими к нарушениям требований действующего законодательства в области охраны атмосферного воздуха, являются: финансовая нестабильность работы предприятий, значительный процент износа технологического и пылегазоочистного оборудования, низкий процент утилизации попутного нефтяного газа или его полное сжигание на факельных установках и др. Проблемным вопросом в данной сфере является невыполнение и срыв сроков выполнения предприятиями природоохранных мероприятий .

Чаще других в сфере охраны атмосферного воздуха совершаются правонарушения, предусмотренные ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» и ст. 8.41 «Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду» КоАП РФ. Рассмотрим подробнее данные составы.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного в ст. 8.21 КоАП РФ, являются отношения в области охраны окружающей среды и порядок природопользования. Виновный при этом нарушает нормы законов об охране окружающей среды и об охране атмосферного воздуха. Ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ устанавливает ответственность за выброс и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух без специального разрешения.

В соответствии с п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха в порядке, определенном Правительством РФ. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Состав ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ является формальным, наступление ответственности не зависит от количества показателей выбросов вредных веществ в воздух. Вместе с тем в протоколах об административных нарушениях обязательно должны находить отражение наличие замеров, иных документов, зафиксировавших поступление вредных веществ в атмосферу в результате деятельности правонарушителя. Это необходимо для установления вредности вещества, поступившего в атмосферный воздух.

Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», под вредным (загрязняющим) веществом понимается химическое или биологическое вещество либо смесь указанных веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду.

В этой же статье закреплено и понятие вредного физического воздействия на атмосферный воздух - вредное воздействие шума, вибрации, ионизи-

рующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха на здоровье человека и окружающую природную среду. Однако на практике должностные лица, уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, нередко не указывают сведения о виде стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, времени выбросов, то есть данных, подтверждающих наличие в действиях правонарушителя события административного правонарушения.

Обратим особое внимание на то, что для привлечения лица к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 необходимо доказать конкретные факты выбросов данным лицом вредных веществ в атмосферный воздух. Обратимся к практическому примеру.

Признавая директора ООО «К» виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, судья исходил из того, что факт выброса вредных веществ в атмосферный воздух газовым котлом, используемым обществом без специального разрешения в период отопительного сезона, подтверждается материалами дела. Между тем заключение проверки, на основании которой был составлен протокол об административном правонарушении, не содержит сведений о времени выбросов, количестве и (или) концентрации загрязняющих веществ, выброс которых производится, а также данных о нормативах содержания этих веществ в атмосферном воздухе и факте их превышения. И хотя такие концентрации устанавливать не нужно (из смысла ст. 8.21 КоАП РФ), на практике доказать сам факт выбросов иным способом бывает очень трудно.

В приведенном примере из представленного суду дела усматривается, что какие-либо лабораторные исследования на определение степени концентрации вредных веществ не проводились, пробы загрязнения атмосферного воздуха не изымались. Само по себе наличие стационарного источника - газового котла - не свидетельствует о том, что ООО «К» осуществляет выброс вредных веществ в атмосферный воздух.

Как следует из ст. 14 Закона «Об охране атмосферного воздуха», Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденного П Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31 октября 2008 г. № 288, п. 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404, административному органу, помимо факта выброса, необходимо также подтвердить, что источник выбросов отнесен к источнику вредных выбросов, требующих получения специального разрешения.

Михайлова Е.С. Административная ответственность за экологические правонарушения

Таким образом, наличие источника вредных выбросов или выброс в атмосферный воздух веществ сам по себе еще не свидетельствует о наличии состава административного правонарушения - выброса вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения.

Как уже было сказано, помимо административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.21 КоАП РФ, в сфере охраны атмосферного воздуха достаточно часто совершаются правонарушения, подпадающие под действие ст. 8.41 КоАП РФ. Данной статьей предусмотрена ответственность за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативным воздействием на окружающую среду является воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. В соответствии со ст. 16 указанного закона негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на атмосферный воздух можно отнести: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, который согласно п. 1 распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием, и предусматривает взимание платы за выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников и другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).

Пунктом 1 Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 г. № 557 установлен срок уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду - по итогам отчетного периода (календарного квартала) не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Следовательно, обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физические и юридические лица только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе «Об охране окружающей среды».

В силу ч. 1 и 2 ст. 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к администра-

тивной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Поэтому важно в протоколе об административном правонарушении указывать сведения, относящиеся к событию совершенного правонарушения, а также сведения, касающиеся объективной стороны административного правонарушения: какие объекты и как эксплуатируются правонарушителем, связана ли его деятельность с воздействием на окружающую среду, если связана, то какой вид негативного воздействия осуществляется.

Таким образом, деятельность государственных органов и их должностных лиц по привлечению к административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха требует дальнейшего совершенствования. Это касается как создания эффективной правовой базы для такой деятельности, так и улучшения правоприменительной практики.

Литература

1. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Оренбургской области в 2010 году» // URL: ecoindustry.ru/gosdoklad /view/188.html.