Что является правовой основой местного самоуправления. Понятие правовой основы местного самоуправления. Современное состояние правовой основы местного самоуправления

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

· общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

· Европейская хартия местного самоуправления;

· Конституция Российской Федерации;

· федеральные конституционные законы;

· федеральные законы;

· указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ;

· конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации;

· уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 года от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Главы	Статьи	Наименование
	1-9	Общие положения
	10-13.2	Принципы территориальной организации местного самоуправления
	14-18.1	Вопросы местного значения
	19-21	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
	22-33	Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
	34-42	Органы и должностные лица местного самоуправления
	43-48	Муниципальные правовые акты
	49-65	Экономическая основа местного самоуправления
	66-69	Межмуниципальное сотрудничество
	70-78	Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
	79-82.2	Особенности организации местного самоуправления
	83-86	Переходные положения

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта Российской Федерации.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект Российской Федерации принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления на региональном уровне, как правило, составляют:

а) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

б) законы о местном самоуправлении;

в) о референдумах;

г) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований;

д) о правовых актах органов местного самоуправления;

е) о порядке регистрации уставов муниципальных образований;

ж) о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

з) о собраниях, конференциях граждан;

и) об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления;

к) о муниципальной службе;

л) о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления;

м) об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

н) о материальной и финансовой основах местного самоуправления;

о) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;

п) о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие.

В Республике Башкортостан вопросам местного самоуправления посвящен ряд законов:

· Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 16 июля 2007 года № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 22 декабря 2008 года № 83-з «О республиканском регистре муниципальных нормативных правовых актов»;

· Закон Республики Башкортостан от 04 июля 2007 года № 452-з «О местном референдуме в Республике Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 22 мая 2008 года № 11-з «О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями в Республике Башкортостан» и др.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов . В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к муниципальным правовым актам относятся:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;

3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

4) правовые акты главы муниципального образования;

5) постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Принимающие правовые акты	Типы правовых актов	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах	Решения	Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представительный орган	Решения	Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа.
Председатель представительного органа		Вопросы организации деятельности представительного органа
Глава местной администрации	Постановления	Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий
Распоряжения	Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления, распоряжения	Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должностные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Определение 1

Местное самоуправление представляет собой механизм решения широкого круга насущных проблем, имеющих большое значение для жизни и деятельности населения. Вопросы жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социального обеспечения и организации культурного досуга граждан – все это находится в ведении муниципалитетов.

Эффективная деятельность местного самоуправления невозможна без развития его правовой основы, без детальной разработки законодательных норм, регулирующих данную сферу общественных отношений.

Действующие в современной России источники муниципального права подразделяют на четыре группы:

1. международные;
2. федеральные;
3. региональные;
4. местные.

Определение 2

Правовая основа местного самоуправления – это взаимосвязанная система нормативных актов, регулирующих деятельность органов муниципальной власти.

Европейская Хартия о местном самоуправлении

Замечание 1

$27$ декабря $1996$ года Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении . Этот документ является важнейшим международным правовым актом, определяющим развитие института муниципальной власти в странах континента.

Хартия закрепляет демократические принципы построения местного самоуправления, правовые гарантии его защиты. Все государства, подписавшие данный документ, обязаны обеспечить политическую, административную и финансовую самостоятельность муниципалитетов.

Перечислим основные принципы, на которых базируется Хартия :

1. органы местного самоуправления признаются одной из основ демократического строя любого государства;
2. население имеет право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
3. государство наделяет муниципалитеты реальной властью;
4. органы местного самоуправления обладают широкой автономией при осуществлении своей деятельности.

Европейская Хартия предусматривает свободное и всеобщее голосование жителей во время избрания депутатов и глав муниципалитетов, полноту и исключительность полномочий местного самоуправления, его самостоятельность.

Международный правовой акт утверждает, что деятельность должностных лиц городских и сельских администраций может быть ограничена лишь рамками действующего законодательства, а любое вмешательство в дела муниципалитетов со стороны государственных структур не допустимо.

Рисунок 1.

Конституция России и федеральное законодательство

Общие принципы деятельности органов муниципальной власти в нашей стране определяет Конституция России. Статья $12$ основного закона РФ признает местное самоуправление как одну их форм народовластия.

Муниципалитеты не входят в систему государственной власти, они самостоятельны в осуществлении своих полномочий. Конституция закрепляет основные права и обязанности органов местного самоуправления, определяет порядок организации референдумов и выборов, устанавливает правовые и экономические гарантии деятельности городских и сельских администраций.

Граждане нашей страны имеют право избирать и быть избранными в органы муниципальной власти, а также участвовать в местных референдумах. Данная норма Конституции России определяет формы прямого волеизъявления жителей и опосредованного осуществления ими власти через муниципалитеты.

Системообразующим нормативным актом, который развивает и конкретизирует конституционные положения, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Он устанавливает основы деятельности органов муниципальной власти, их полномочия и структуру, самостоятельность в рамках осуществления предоставленной компетенции, особое место в системе управления. Порядок избрания должностных лиц местного самоуправления, распоряжения муниципальной собственностью, формирования и исполнения бюджета и другие вопросы отражены в вышеупомянутом нормативном акте.

Еще одним документом, имеющим большое значение для функционирования местного самоуправления, является федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который утверждает демократическую основу деятельности органов муниципальной власти.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» определяет статус муниципального служащего и гарантии осуществления им своих полномочий.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» устанавливает принципы муниципальной бюджетной политики и организации межбюджетных отношений.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации закрепляются конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления с учетом исторических, национальных и территориальных особенностей жизни населения.

Законы и нормативные акты регионов России определяют следующие аспекты регулируемой сферы общественных отношений:

1. организация деятельности местного самоуправления;
2. порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципалитетов;
3. установление границ и изменение наименований административно-территориальных образований;
4. процедура регистрации уставов городов и поселков;
5. организация муниципальных выборов и референдумов;
6. отношения между бюджетами органов местного самоуправления и субъекта Федерации;
7. установление минимальных социальных стандартов;
8. обеспечение сбалансированности местных бюджетов;
9. наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями;
10. вопросы организации муниципальной службы;
11. плата за использование природных ресурсов, находящихся в собственности органов местного самоуправления.

Нормативные акты органов местного самоуправления

Муниципальные нормативные акты принимаются непосредственно населением или органами местного самоуправления. Это уставы городов и сельских поселений, решения референдумов и сходов граждан, постановления и распоряжения глав администраций.

Замечание 2

Важнейшим из вышеперечисленных нормативных актов является устав муниципального образования, который представляет собой основной документ, определяющий общественное устройство и жизнь конкретного города, поселка, станицы или села.

Устав принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Данный нормативный акт утверждает систему, структуру и порядок формирования муниципальной власти. Положения устава должны соответствовать федеральному и региональному законодательству.

Решения местных референдумов обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам органов муниципальной власти. Постановления глав администраций городов и поселков, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу только после их официальной публикации.

Ключевые слова: общий закон, отраслевой закон, муниципальная хартия, Европейская хартия о местном самоуправлении, совместная компетенция, федеральное законодательство, законодательство субъекта РФ (региональное законодательство), муниципальные правовые акты, устав МО, город федерального значения.

Правовая основа МСУ задает формальные рамки, в которых функционирует ТПС МСУ. Правовую основу МСУ в России составляют: принципы и нормы международного права, Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральное и региональное законодательство, уставы и иные правовые акты МО. Такая последовательность (можно сказать иерархия) правовых актов характерна для современной России, в XX в. отечественные нормативные правовые акты обладали приоритетом над международными.

Правовые основы местного самоуправления

Функционирование местной власти определяется национальными конституциями и законодательством, в федеративных государствах, кроме этого, еще и региональными законами, причем национальное законодательство определяет лишь принципы организации и деятельности МСУ, возлагая на региональное законодательство все правовое регулирование системы МСУ.

Зарубежная практика

Конституция Германии устанавливает лишь, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь выборное представительство. В США деятельность МСУ регулируется исключительно штатами (их конституциями и законами), причем выделяют две группы штатов по степени детализации регулирования. Первая - группа, где регулирование неподробно, и содержит лишь список ограничений деятельности (Алабама, Миссисипи); вторая - штаты, конституции которых содержат основные принципы деятельности МСУ а также нормы по организации и внутренней структуре муниципалитетов (Нью-Мексико).

В Мексике, напротив, МСУ подробно регулируется национальной конституцией, в отличие от США, Индии, Германии.

В унитарных государствах степень регламентации местных властей, закрепленная в их конституциях, также сильно различается. Если конституция Франции содержит всего несколько фраз о том, что имеются коммуны и департаменты, которые свободно управляются выборными органами, то конституции Японии, Болгарии и Монголии посвящают МСУ отдельные главы, в конституции Испании целый раздел о МСУ.

Нормы конституций конкретизируются в законах, причем существуют как общие законы, так и законы, регулирующие деятельность органов МСУ в отдельных административно-территориальных единицах.

Общие законы: Акты о местном самоуправлении в Великобритании, Муниципальный закон в Швеции (1977), Закон о местном самоуправлении в Японии (1947) и др. Специальные законы: Муниципальный закон в Финляндии (1976), который регулирует деятельность только низового звена МСУ.

Многие нормативные правовые акты, регулирующие избирательный процесс, относятся также и к МСУ: в Китае этому посвящен Закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей (1979).

МСУ касаются также и многие отраслевые законы: законы о коммунальных налогах в Швеции (1965), жилищный закон в Великобритании (1985).

Кроме этого имеются особенности правового регулирования МСУ в англосаксонских странах. В США важным документом, определяющим правовой статус местных органов являются муниципальные хартии (аналог наших уставов МО). В Великобритании, кроме законов, принимаются также «частные» парламентские акты, каждый из которых адресован конкретному муниципалитету, в Великобритании и других англосаксонских странах распространены также «адаптивные» законы, такой закон вводится в действие не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов, которые принимают специальную резолюцию. Так применяются различные нормы Закона об аренде (1968) х.

Согласно российскому законодательству нормативно-правовую основу МСУ составляют Конституция РФ, международные договоры, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, местные нормативные правовые акты. Рассмотрим их по порядку.

Статья 3 Конституции РФ определяет народ России единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ. Таким образом согласно Конституции основным субъектом МСУ является российский народ. Надо полагать, что на уровне МО это означает местное население.

Статья 12 Конституции относит МСУ к основам конституционного строя: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, органы МСУ

не входят в систему органов государственной власти . В ст. 130-133 говорится, что МСУ осуществляется гражданами путем выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы МСУ; что МСУ обеспечивает самостоятельное решение населением местных вопросов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка . Структуру органов МСУ население определяет самостоятельно. Органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей средств для их осуществления. МСУ осуществляется путем референдума, выборов, через выборные и иные органы МСУ на территории городов, поселков и иных территориях. Территория МО может быть изменена только при учете мнения населения. МСУ гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией.

Конституция РФ практически полностью соответствует Европейской хартии местного самоуправления. Отличия состоят в следующем:

• по Конституции субъект МСУ - это российский народ, а по Хартии - выборные органы, т.е. разные субъекты МСУ;
• по Конституции население решает местные вопросы, а по Хартии органы МСУ регламентируют и управляют частью государственных дел, т.е. согласно Хартии МСУ не исключается из системы государственной власти.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы в 1985 г. и ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г., занимает особое место в системе источников муниципального права. Согласно Конституции РФ она является международным договором и имеет приоритет над внутренними российскими законами.

Хартия содержит следующее определение МСУ (ст. 3): под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из числа избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме участия граждан, там, где это допускается по закону». Таким образом, согласно Хартии, основным субъектом МСУ являются советы или собрания, т.е. выборные органы МСУ. Хартия декларирует самостоятельность органов МСУ «для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Кроме этого, в Хартии говорится, что принцип МСУ должен содержаться в законодательстве, а по возможности и в конституции. Органы МСУ самостоятельны и независимы в пределах своей компетенции. При исполнении делегированных государственных полномочий они могут быть подконтрольны вышестоящим органам власти. Изменения муниципальных границ требуют учета мнения органов МСУ, а по возможности и проведения референдума. Статья 8 Хартии гласит: любой административный контроль над органами МСУ может осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов МСУ, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Органы МСУ имеют право на обладание собственными финансовыми средствами, достаточными для исполнения их функций, причем часть этих средств должна поступать в виде местных налогов и сборов. Органы МСУ должны иметь право на судебную защиту.

Федеральное законодательство является наиболее важным для МСУ. Федеральное законодательство определяет общие принципы МСУ, порядок образования структур МСУ, правила и процедуры их деятельности, экономическую и финансовую основы, основы муниципальной службы.

Основными федеральными законами в сфере МСУ являются: ГК РФ, БК РФ и НК РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

ГК РФ вводит понятие МО, делает его субъектом рыночных отношений, регулирует вопросы, связанные с муниципальной собственностью, сделками.

БК РФ определяет понятие местного бюджета, его место в бюджетной системе России, принципы бюджетной системы, в том числе относящиеся к МСУ, норматив отчисления от федеральных налогов в местные бюджеты, порядок исполнения местных бюджетов, межбюджетные отношения и пр.

НК РФ регулирует разграничение налоговых полномочий между властями всех уровней, определяет местные налоги.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определяет цели, задачи и принципы муниципальной службы, права, обязанности, гарантии и ограничения для муниципального служащего, регулирует процесс прохождения службы.

Федеральный закон № 131-ФЗ - это самый важный закон: именно он определяет общие принципы МСУ, порядок образования структур МСУ, правила и процедуры их деятельности. Рассмотрим здесь некоторые нормы Закона, которые должны присутствовать согласно Хартии.

Под местным самоуправлением понимается (ст. 1) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций. Таким образом, субъект МСУ - это население.

Органы МСУ имеют свой бюджет, муниципальное имущество и местные налоги. Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей средств для их осуществления. МСУ осуществляется на территории городских округов, поселений, муниципальных районов, внутригородских территориях городов федерального значения населением непосредственно либо через органы МСУ, среди которых обязательно должен быть выборный орган. Территория МО может быть изменена только при учете мнения населения. МСУ гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией.

Закон подробно прописывает контрольные функции государства за МСУ: помимо контроля за исполнением переданных государственных полномочий, органы государственной власти получили дополнительные права по контролю за МСУ и вмешательству в его работу:

• глава субъекта РФ получил право распускать муниципальный совет в случаях принятия советом решений, противоречащих законодательству, и в случаях длительного отсутствия заседаний совета;
• глава субъекта РФ получил также право отрешать от должности главу МО или главу местной администрации, в случае, если они издают акты, противоречащие законодательству, нарушающие права человека, угрожающие национальной безопасности и пр.;
• органы государственной власти получили право осуществлять временное управление МО, в том числе в случае задолженности МО (временная финансовая администрация).

Федеральный закон № 131-ФЗ (его мы будем более подробно рассматривать ниже) также формально соответствует Хартии (с оговорками, аналогичными для Конституции), другое дело, что контроль над МСУ со стороны государственной власти (главным образом, региональной) и их вмешательство в деятельность органов МСУ, прописанные в законе, являются чересчур жесткими.

Сравнивая Хартию и Федеральный закон № 131-ФЗ, можно убедиться, что в обоих документах проводится взгляд на МСУ, как на самостоятельную в пределах свей компетенции власть, и как на подконтрольную государству власть в случае исполнения органами МСУ отдельных государственных полномочий. Однако в отличие от стран - членов Европейского Союза, в реальной жизни в России с 2003 г. этот контроль и вмешательство в работу являются чрезмерными и охватывают практически всю сферу деятельности органов МСУ. То есть провозглашая на словах самостоятельность МСУ, на деле государственная власть в России сегодня исповедует подход к МСУ как к подконтрольной себе власти.

Все субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование МСУ в рамках, установленных Конституцией и федеральным законодательством. Региональное законодательство адаптирует федеральные правовые акты к местным условиям, учитывает местную специфику, кроме этого, именно в региональных законах определяется порядок и процедура выборов органов и должностных лиц МСУ, их статус, границы МО и преобразование МО, порядок наделения МСУ отдельными региональными государственными полномочиями, порядок образования фондов финансовой поддержки МСУ и другие нормы. Федеральный закон № 131-ФЗ значительно сузил сферу правового регулирования МСУ на региональном уровне.

Основными законами, относящимися к сфере МСУ, имеющимися практически в каждом регионе, являются:

• устав субъекта РФ;
• закон о МСУ в субъекте РФ;
• закон о территориальном устройстве субъекта РФ;
• закон о выборах депутатов и должностных лиц МСУ в субъекте РФ;
• закон о статусе депутата МСУ и должностных лиц МСУ в субъекте РФ;
• законно муниципальной службе в субъекте РФ и др.

Во время начала реформы МСУ в России (с 1995 г.) проблеме законодательного регулирования организации и деятельности системы МСУ уделялось большое внимание: более 200 федеральных законов по этому вопросу были приняты и действовали до 2003 г., к ним необходимо добавить другие федеральные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства, решения КС РФ и пр.), нормативные правовые акты субъектов РФ и органов МСУ (в России в то время было 89 субъектов РФ и около 14 тыс. МО).

Серьезной проблемой, более или менее решенной лишь после 2003 г., являлось соответствие (на самом деле несоответствие) правовых актов друг другу. К сожалению, сплошь и рядом законодательство по МСУ субъектов РФ не соответствовало, а иногда и противоречило федеральному законодательству (примеры с Удмуртией, Краснодарским краем и пр.). Причина здесь состояла в том, что МСУ отнесено Конституцией РФ к сфере совместной компетенции федерального центра и субъектов РФ, отсутствовали в то время федеральные законы, разграничивающие полномочия центра и субъектов (проблему решил принятый Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Все это порождало правовой беспредел со стороны субъектов РФ, причем страдали от него большей частью органы МСУ (при осуществлении экономической и хозяйственной деятельности на подведомственной территории).

Кроме этого, отсутствовал анализ правоприменительной практики для новых нормативных правовых актов всех уровней (отсутствует он и сейчас). Только анализ такой практики мог бы выявить, какие акты работают, а какие нет, и что необходимо сделать для того, чтобы они заработали.

Деятельность каждого МО регулируется местными нормативными правовыми актами, главным из которых является устав (аналог конституции МО, акт высшей юридической силы на территории МО) . Проект устава МО в обязательном порядке публикуется в СМИ и выносится для обсуждения на общественные слушания.

Статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ указывает, что уставом МО должны определяться (см. приложение 6):

• 1) наименование МО;
• 2) перечень вопросов местного значения;
• 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов ТОС;
• 4) структура и порядок формирования органов МСУ;
• 5) наименования и полномочия выборных и иных органов МСУ, должностных лиц МСУ;
• 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• 7) срок полномочий представительного органа МО, депутатов, членов иных выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• 8) виды ответственности органов и должностных лиц МСУ, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц МСУ, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц МСУ;
• 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;
• 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав МО.

и полежит государственной регистрации.

Кроме устава МО в систему муниципальных правовых актов входят:

• 1) правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные и иные правовые акты муниципального совета МО;
• 2) правовые акты главы МО, местной администрации и иных органов и должностных лиц МСУ, предусмотренных уставом МО.

• Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994; Грибанова Г. И. Местное самоуправление в Западной Европе: Сравнительный анализ политико-социологических аспектов. СПб. : Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена,1998.
• 2 Данная статья однозначно говорит о независимости органов МСУ в пределахсвоей компетенции от органов государственной власти. К сожалению, реальная российская практика, особенно после 2003 г., говорит об обратном.
• Далеко не во всех российских МО имеется муниципальная полиция, что, вообщеговоря, является нарушением Конституции. В предметы ведения российских МОсогласно Федеральному закону № 131-ФЗ включено создание и функционированиенародных дружин, это в какой-то мере исправляет ситуацию.
• Примерное оглавление устава МО см. в приложении 6.

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют:

· международно-правовые акты,

· Конституция Российской Федерации,

· Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",

· другие федеральные законы,

· конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации,

· уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими, в ней закреплено понятие местного самоуправления, базовые положения организации местного самоуправления.

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены в Конституции Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8).

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

Приоритетной задачей ФЗ 2003 года, в отличие от ФЗ 1995 года, является преодоление местной власти от населения.

В ФЗ от 2003 года:

1) чётко разграничены вопросы о полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления;

2) структура органов обязательная;

3) устанавливается численность депутатов в зависимости от численности населения;

4) расширяется форма непосредственной демократии;

5) увеличивается зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и возрастает ответственность

Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с послед. изм.).

Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере образования - в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с послед. изм.) и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (с послед. изм.), а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения".

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента Российской Федерации можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1616 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления"; среди Постановлений Правительства Российской Федерации - Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 "Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления".

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Уставе (Основном Законе) Калининградской области от 28 декабря 1995 года местному самоуправлению посвящен раздел VI.

В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов Российской Федерации. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. В Калининградской области есть закон «Об основах местного самоуправления». Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах Российской Федерации, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом о местном самоуправлении.

Уставы муниципальных образований:

1) устанавливают наличие особого субъекта, который принимают устав муниципального образования (представительный орган местного самоуправления);

2) учредительный характер устава (с помощью устава учреждается орган местного самоуправления);

3) всеобъемлющий и всеобхватывающий характер правового регулирования;

4) устав обладает высшей юридической силой среди других норм;

5) устав – основа для дальнейшего нормотворчества;

6) устав характеризуется особым порядком принятия, изменения и дополнения;

7) устав – одно из правовых средств обеспечения реализации самостоятельности местного самоуправления.

Ст. 44 ФЗ – требования, предъявляемые к уставу.

Устав вступает в силу после официального опубликования.

Введение.

Система местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. На этапе реформирования местного самоуправления невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – это Муниципальное право РФ, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления. Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. Оно регулирует:

· Выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

· Управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

·Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

· Реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Местное самоуправление в РФ функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на каждом из этих уровней.

Целью этой работы является рассмотреть правовые основы местного самоуправления, раскрыть основные положения Конституции РФ, Федеральных законов, актов субъектов РФ и нормативно правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправления.

1.Понятие правовой основы местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления. Система нормативных правовых актов и нормы местного самоуправления имеют следующие внутренние структуры. Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы:

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция РФ, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и другие Федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда РФ также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ.

Третью группу, составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законом. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием РФ, законодательными органами РФ.

Главное место в системе законов занимает Конституция РФ, на основе которой принимаются Федеральные законы, законы субъектов РФ, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это значит, что нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, и иными федеральными органами должны соответствовать Конституции РФ и действующим Федеральным законом. Такое соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться в субъектах РФ. Кроме этого, все законы и подзаконные акты субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым президентом РФ и правительством РФ. При этом акты президента и правительства не входят в противоречие с Конституцией РФ и Федеральным Законом. Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующие отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства. Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, указанным законом, и другими Федеральными законами, конституции, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ. Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов РФ. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом». В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией РФ и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это значит, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить Конституции РФ, и названному федеральному закону. Конституция РФ и названный Федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяются положения Конституции РФ. Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления. В-третьих , нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Специальными законами являются, например:

1. Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,

2. Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,

3.Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,

4.Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в РФ», законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.

Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции РФ, в ряде Федеральных законов, Конституциях и уставах субъектов РФ, а также в отдельных законах субъектов РФ, не имеющие специального предназначения. К таким законам можно отнести:

Закон РФ № 21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в РФ»,

Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»,

Закон РФ 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»,

Закон РФ № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие...

2. Нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении.

Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местного самоуправления признается и гарантируется в РФ. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления в соответствии со ст. 72 отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и Федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти. Часть вторая статьи 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления. Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащие в главе первой Конституции РФ об основах Конституционного строя в РФ. Не менее важными являются нормы, установленные в главе 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы. Далее в статье 32 ч. 2 Конституции РФ за гражданами РФ закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данная норма Конституции РФ определяет формы прямого волеизъявления граждан и осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления. Статья 33 Конституции РФ вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части 2 этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции РФ. В части 1названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления. Часть вторая статьи 131 Конституции РФ расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы. Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и Федеральными законами. Конституция РФ содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты. Из всего этого можно сделать вывод, что Конституция РФ, является основным законом общества и государства. Конституция РФ установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты. При этом нормы Конституции РФ подразделяются на нормы.