Серия «Управляем сами»

Местное самоуправление

в вопросах и ответах

НОВОСИБИРСК

УДК 331.1(094.4.072)

ББК 67.99(2)7я2

Одобрено координационным советом

по местному самоуправлению Межрегиональной

ассоциации экономического взаимодействия

субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение»

К 16 Как самим управлять. Местное самоуправление в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие по изучению и реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/, . Под общ. ред. , . – Новосибирск, 2005. – 112 с.

Пособие включает ряд ответов на основные правовые и экономические вопросы, связанные с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Учебно-методическое пособие носит познавательный характер и подготовлено для широкого круга читателей: представителей органов государственного и местного самоуправления, студентов, преподавателей в области государственного и муниципального управления , руководителей хозяйствующих субъектов и общественных объединений , а также граждан, занимающих активную позицию в вопросах практической реализации местного самоуправления.

Пособие дополняет серию работ «Управляем сами», подготовленных при активной поддержке аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение».

ã Исполнительный комитет (учреждение)

Межрегиональной ассоциации экономического

взаимодействия субъектов Российской Федерации

«Сибирское соглашение», 2005 ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение. От Новгородского вече к муниципалитетам ХХ I века …………………………………………...
Основные термины и понятия, которые встречаются в тексте ………………………………………………………….
Глава 1 . Понятие местного самоуправления, территории муниципальных образований , муниципальные правовые акты ………………………….
	Что такое местное самоуправление?...........................
	Каковы полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления?...........................................
	Какова правовая основа местного самоуправления?..
	Каким статусом наделено муниципальное образование и как устанавливаются его границы?....................
	Что такое межселенная территория и каковы правовые аспекты ее использования?....................................
	Что такое преобразование муниципальных образований и как осуществляется изменение границ муниципального образования?..........................................
	Как проводятся опросы населения?.............................
	Какие права имеют жители на получение информации от органов местного самоуправления?................
Глава 4. …………..
	Что такое органы местного самоуправления и кто относится к должностным лицам муниципального образования?...................................................................
	Какими могут быть органы местного самоуправления?..................................................................................
	Как формируется представительный орган муниципального образования?..................................................
	Как проводятся выборы депутатов представительного органа муниципального образования?................
	Какими полномочиями обладает представительный орган муниципального образования?...........................
	Какими правами обладает депутат представительного органа муниципального образования?................
	Каков порядок наделения полномочиями главы муниципального образования и каковы основания их досрочного прекращения?.............................................
	Какими полномочиями обладает глава муниципального образования?..................................................
	Как назначается глава местной администрации?........
	Как должна формироваться местная администрация и какими полномочиями она обладает?.......................
	Какие еще органы могут быть в структуре органов местного самоуправления?............................................
	Какую ответственность могут нести органы муниципального образования и выборные должностные лица муниципальных образований?.............................
Глава 5. Финансовая и экономическая основа местного самоуправления ………………………………...
	Какое имущество должно находиться в собственности муниципальных образований?...............................
	Как управлять имуществом муниципального образования?...........................................................................
	Что представляет собой система местных бюджетов ?.
	За счет чего формируются доходы местного бюджета?
	Какие налоги полностью закреплены за местными бюджетами?....................................................................
	Что является основой для устойчивого развития муниципального образования и составления его бюджета?.........................................................................
	Как осуществляется муниципальный заказ?...............
ПРИЛОЖЕНИЯ
	Приложение. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по которым должны быть приняты региональные законы….
	Приложение. Вопросы местного значения городского округа……………………………………… ..
	Приложение. Вопросы местного значения муниципального района………………………………… .
	Приложение. Вопросы местного значения поселения…………………………………………………
	Приложение. Содержание типового паспорта муниципального образования………………………...
	Приложение. Типовой макет прогноза социально-экономического развития муниципального образования ……………………………………………

ВВЕДЕНИЕ

ОТ НОВГ O РОДСКОГО ВЕЧЕ

К МУНИЦИПАЛИТЕТАМ ХХ I ВЕКА

«Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации».

Статья 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Местное самоуправление – самостоятельный вид публичной власти, который работает на стыке интересов государства и общества, являясь своеобразным мостиком между ними. Поэтому совершенно справедливо его порой называют основой, фундаментом народовластия.

В России местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Еще в древнем Новгороде на протяжении столетий наиболее важные для города вопросы решались на большом вече, которое сейчас мы бы назвали общим собранием или сходом. Выражаясь юридическим языком, в те далекие годы российская история получила «прецедент решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления новгородских граждан».

Исторический путь местного самоуправления в России был тернист, запутан и противоречив. Зачастую он прокладывался под диктовку государства. Не раз и не два он «сужался» или вообще обрывался на десятилетия, а, порой, и на столетия, практически исчезая из общественной жизни страны. Так было, например, в период татаро-монгольского нашествия и собирания русских земель.

Восстановление местного самоуправления началось в ходе земской реформы Ивана Грозного в XVI веке, которая была призвана ослабить всевластие местных феодалов. Но пришедшие к власти после Смутного времени Романовы в XVII веке сделали ставку на назначаемых из центра воевод , которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Определенные шаги в развитии элементов местного самоуправления сделал и Петр I, однако в ходе построения Российской империи взяла верх жесткая централизация управления.

Очередная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII века Екатериной II. Эта реформа оставила заметные следы в российском законодательстве и в практике управления. Деление империи на губернии и уезды, создание выборных органов местного самоуправления позволило отчасти децентрализовать управление и сформировать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. При Екатерине II были созданы городские думы – сначала в Москве и Петербурге, а затем и в других городах. С другой стороны, реформа усиливала власть губернаторов и упрочила положение административного аппарата на местах; чиновники имели право контроля и руководства органами самоуправления, поэтому практическая роль последних вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.

В XIX веке, особенно в первой его половине, местное самоуправление вновь было серьезно сжато тисками государственной власти. На десятилетия были ликвидированы городские думы, а выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных.

Коренным образом изменили вектор развития местного самоуправления реформы Александра II, проведенные в 1860 – 1870 гг. Было отменено крепостное право, установлена система земских учреждений, формировавшихся на выборной основе и ведавших делами местного хозяйства, серьезно укрепилось городское самоуправление. Земская и городская реформы значительно обогатили опыт российского местного самоуправления, вызвали серьезное оживление общественной жизни в стране и подъем городского хозяйства .

При Александре III и Николае II произошел новый поворот в сторону усиления самодержавия и свертывания прав местного самоуправления. Несмотря на то, что в 1906 году Россия стала конституционной монархией и необходимость реформирования земского и городского самоуправления была очевидна, этот вопрос не вышел из стадии написания проектов и их обсуждения вплоть до начала первой мировой войны.

Новый и очень мощный всплеск развития роли самоуправления в государстве стимулировало Временное правительство весной-осенью 1917 года. В кратчайшие сроки была проделана колоссальная законотворческая работа, установившая действительно демократические нормы построения местного самоуправления. Однако реализовать их не удалось – Временное правительство не справилось с другими, более актуальными и не менее сложными задачами, что привело к его крушению.

В эпоху советской власти местное самоуправление переживало противоречивый период своего существования. С одной стороны, Советы как органы народного представительства стали основой государственной системы и пронизали ее сверху донизу. Ее низовые звенья являлись своеобразным симбиозом органов государственного и местного управления. Но самостоятельность и компетенция их были ограничены, так как занимались они в основном воплощением директив партии и правительства.

История развития местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Первое: местное самоуправление находилось в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные структурные изменения в системе местного самоуправления (как по его развитию, так и по свертыванию) инициировались «сверху». Второе: развитие самоуправления шло маятникообразно – этапы интенсивного укрепления с меньшей или большей быстротой обязательно сменялись периодами его резкого ограничения. Третье: отсутствие непрерывного, поступательного развития местного самоуправления в России привело к отсутствию преемственности в накоплении соответствующих традиций. Четвертое: для местного самоуправления России характерна мозаичность – специфика крестьянского самоуправления в Сибири, не знавшей помещичьего гнета, серьезно отличалась, например, от самоуправления кубанского казачества.

Эти особенности и, прежде всего, слабость традиций до сих пор негативно сказываются на уровне развития местного самоуправления, а точнее его неспособности исполнять свою главную миссию. А она, эта миссия, во все времена была примерно одинакова – служить облегчению работы органов государственной власти (за счет избавления их от излишних функций) и способствовать облегчению жизни населения (за счет увеличения его прав и возможностей).

К сожалению, факты свидетельствуют о том, что в постсоветской России за десять с лишним лет местное самоуправление не стало серьезной и самостоятельной силой и свою миссию выполняет слабо. Это привело к необходимости придать новый импульс процессу, решительным образом изменить облик местного самоуправления да и всего государственного устройства.

В настоящее время основным двигателем реформы местного самоуправления в стране стал новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее, если специально не оговорено, – Федеральный закон).

Главная задача и смысл Федерального закона – переломить сложившуюся ситуацию, научить местные власти и население самостоятельно принимать решения, управлять делами на основе четкого распределения полномочий между уровнями власти. Процесс этот не простой. О его сложности говорит хотя бы то, что с момента начала разработки Федерального закона и до сих пор идет интенсивное обсуждение его достоинств и недостатков на самых разных уровнях общества.

Очевидно и то, что законодательную базу местного самоуправления необходимо далее укреплять и развивать как на федеральном, так и региональном уровнях. Опыт реализации Федерального закона в Новосибирской области и Ставропольском крае , других субъектах Российской Федерации показал необходимость уточнения и совершенствования его положений для более полного учета исторических, природно-геогра­фических особенностей и социально-экономических условий различных регионов Российской Федерации.

Скоро местному самоуправлению придется жить по новому законодательству, по новым правилам, которые серьезно отличаются от действующих. До вступления Федерального закона в полную силу необходимо установить границы и определить территории муниципальных образований, провести выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, внести изменения в региональное законодательство, подготовить основные нормативные правовые акты.

К сожалению, население и многие управленцы на местах подчас имеют о новом законе такое же представление, как и о порядке проведения новгородского вече. С одной только, но очень существенной разницей – историю российскую знать и применять в практике управления полезно, а знать и исполнять законы, пользуясь предоставленными им возможностями, – необходимо.

Новый закон вызывает не только массу споров, но и массу вопросов, на которые необходимо получить ответы. Данное пособие является попыткой в доступной форме (насколько это возможно при разъяснении положений законодательства) ответить на сложные вопросы общего характера, которые возникают при прочтении Федерального закона и попытках его применения.

В первой главе пособия рассказывается о роли местного самоуправления в системе публичной власти. Здесь раскрывается понятие местного самоуправления, его правовая основа, порядок территориальной организации муниципальных образований; порядок принятия, а также виды правовых актов, которые принимаются органами местного самоуправления.

Вторая глава посвящена вопросам местного значения, то есть тем вопросам, за решение которых, помимо органов местного самоуправления, никто не имеет права (и не будет) отвечать. Эти вопросы образуют стержень, вокруг которого строится вся работа местного самоуправления.

Формам прямого участия населения в работе местного самоуправления посвящена третья глава. Значение этой главы определяется тем, что местное самоуправление в принципе не может быть эффективным без привлечения к его работе самого населения. В ней рассказывается только о тех формах, которые описаны в Федеральном законе. На самом деле их гораздо больше, но это тема отдельного разговора.

В четвертой главе рассматривается структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и ответственность перед населением.

Пятая глава знакомит с финансовыми и налоговыми основами осуществления местного самоуправ­ления.

Конечно, в рамках одного скромного пособия невозможно полностью раскрыть суть, все проблемы и возможности, принесенные местному самоуправлению этим Федеральным законом. Наличие таких пособий не отменяет необходимости для людей, занятых в местном самоуправлении, повышать уровень своей квалификации и проходить профессиональную переподготовку с учетом требований нового законодательства. Тем не менее авторы надеются, что издание окажется полезным для тех, кто интересуется проблемами реформирования местного самоуправления.

ОСНОВНЫЕ ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ,

КОТОРЫЕ ВСТРЕЧАЮТСЯ В ТЕКСТЕ

«Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации»)

1) Поселение – городское или сельское поселение .

2) Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

3) Городское поселение – город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

4) Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

5) Городской округ – городское поселение , которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

6) Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного cамоуправления.

7) Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

8) Межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений.

9) Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

10) Вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

11) Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

12) Депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

13) Должностное лицо местного самоуправления – выборное или заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

14) Выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

15) Член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

16) Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, вопросы местного значения определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст.2). Таким образом, вопросы местного значения определяются только на федеральном уровне двумя правовыми актами.

Глава 3 Закона № 131-ФЗ определяет компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению ст. 14-17) и принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.

Вопросы местного значения можно условно разделить на 3 группы:

1. По обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т.д.);

2. По обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);

3. По обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно за счет собственных доходов местного бюджета, за исключением субвенции предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов (п.2 ст. 18 ФЗ № 131). Ст. 18 ФЗ № 131 установлено, что федеральные законы и законы субъектов федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. То есть объем услуг, предоставляемых местного бюджета, определяется муниципальным образованием самостоятельно.

Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования (например, поселения) органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования (например, района) не допускается.

Зафиксировав различные виды муниципальных образований, Ф3№131 закрепляет и различный перечень вопросов местного значения, относящихся к компетенции каждого из них. Во многом перечень вопросов совпадает, но имеются и различия, обусловленные объективными причинами - размер территории, численность населения и т.д. Но список вопросов местного значения является закрытым.

Иные вопросы органы местного самоуправления поселения вправе решать при одновременном наличии следующих условий:

Иной вопрос не относится к компетенции органов местного самоуправления и других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключен из компетенции органов местного самоуправления поселения федеральными законами и (или) законами субъектов федерации.

Существуют собственные материальные ресурсы и финансовые средства (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Решение вопроса требует наличия у органов местного самоуправления определенных прав и обязанностей, обеспечивающих достижение целей деятельности. Такие права и обязанности, закрепленные правовыми актами за органами, должностными лицами и необходимые для решения поставленных перед данными субъектами задач, в теории государства и права называются полномочиями.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения названы в ст. 17 Закона №131 -ФЗ и, в отличие от самих вопросов местного значения, не отличаются по типам муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления помимо названных в статье 17 определяются также иными положениями Закона № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований. Закон не предусматривает возможности установления полномочий органов местного самоуправления иными федеральными законами, законами субъектов РФ, актами Президента РФ, актами органов исполнительной власти. В отличие от этого, определение уставами муниципальных образований полномочий органов и должностных лиц, в том числе и не названных Законом, не только допускается, но и является необходимым условием решения вопросов местного значения.

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляется федеральными органами государственной власти и закрепляется в федеральных законах. В Федеральном законе № 131 -ФЗ не только прямо названы полномочия органов местного самоуправления, но и установлена возможность определения иных полномочий по решению вопросов местного значения уставом муниципального образования.

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных переданных государственных полномочий субъектов РФ, по предметам ведения субъектов РФ, и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. Это означает, что по вопросам местного значения органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять правового регулирования полномочий местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом №131-ФЗ к вопросам местного значения, являются на основании ст. 19 этого закона отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления одновременно с необходимыми для их осуществления ресурсами (ст. 19).

Единообразный подход к трактовке терминов является чрезвычайно важными, так как от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы местного самоуправления поселений для решения вопросов местного значения. Кроме того, это имеет немаловажное значение для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников и, соответственно влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения.

При всем разнообразии отнесенных к компетенции местного самоуправления вопросов можно выделить несколько ключевых терминов, которыми обозначаются вопросы местного значения, и которые требуют толкования для определения полномочий органов местного самоуправления по их решению. Это термины: «организация», «обеспечение условий» и «создание условий», являющиеся самыми распространенными в ст. 14 ФЗ № 131, а также термины: «участие» (в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), «обеспечение» (первичных мер пожарной безопасности), «оказание содействия» (в установлении опеки и попечительства).

Наиболее часто в Законе №131-ФЗ используется термин «организация» (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение; строительства и содержания муниципального жилищного фонда; транспортного обслуживания населения; сбора и вывоза мусора и бытовых отходов; мероприятий по гражданской обороне и т.д.).

Термин происходит от латинского «organize» - «придаю стройный вид», и французского «organisation» - «устраиваю».

В Законе № 131 -ФЗ понятие «организация» используется как создание системы, обеспечивающей функционирование какой-либо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности (оказание соответствующих услуг) органами местного самоуправления.

Таким образом, под организацией предлагается понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно- правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управления отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Результатом будет реализация социальной ответственности, предоставление услуг, в установленном органами местного самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным стандартам.

Организация должна включать как минимум следующие полномочия:

Планирование, в т.ч. постановку целей, определение стандартов и нормативов;

Анализ возможностей и способов достижения целей;

Разработку мероприятий по реализации задач;

Правовое регулирование;

Заключение договоров, соглашений;

Координацию деятельности участников отношений;

Контроль предоставления услуг, реализации целей;

Обеспечение финансирования оказания данных услуг.

Закон № 131-ФЗ расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения.

Следующий по числу употреблений термин, используемый при определении вопросов местного значения - «обеспечение », употребляется как самостоятельно (первичных мер пожарной безопасности и т.д.), так и в сочетании с иными терминами (обеспечение условий, создание условий для обеспечения). Обеспечение ~ это принятие мер, позволяющих сделать выполнимым что-либо, достичь заданных результатов, или сохранить что-либо.

В сфере компетенции местного самоуправления термин «обеспечение» используется также в конструкциях:

- «обеспечение условий для развития»;

- «создание условий для обеспечения».

Термин «условия» в первую очередь означает «обстоятельства, от которых зависит что-либо». Кроме того, под условиями понимается « обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в какой-либо сфере». Таким образом, обеспечение условий - это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимые для реализации, выполнения чего-либо.

Обеспечение - это действие длящееся, поддерживающее определенное состояние, а не разовое, то есть меры могут приниматься и корректироваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, «создание условий» - это законченное действие, предполагающее необходимость произвести, сделать что-то для реализации, выполнения задач.

Участвовать означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем-то, иметь долю, часть, быть помощником в деле. Применительно к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным органам. Данный вопрос является вопросом местного значения, как поселений, так и муниципальных районов. Это требует четкого правового регулирования деятельности органов местного самоуправления каждого конкретного поселения при решении данного вопроса. Соблюдение всех проведенных выше норм законодательства в отношении самостоятельности муниципальных образований при решении вопросов местного значения требует, чтобы объем, доля участия (сотрудничества, помощи) органов местного самоуправления поселения в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций определялся муниципальными правовыми актами поселения.

Таким образом, несмотря на достаточное разнообразие формулировок вопросов местного значения, при сопоставлении используемых терминов в определении муниципальных задач и права на отнесение объектов, требующихся для решения вопросов местного значения, к муниципальной собственности, можно выделить следующие категории вопросов местного значения:

- вопросы, по которым органы местного самоуправления осуществляют весь комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели реализации социальной ответственности, предоставление услуг;

- вопросы, по которым органы местного самоуправления принимают меры, позволяющие достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, предоставления услуг иными субъектами хозяйственной деятельности, и ответственны за создание инфраструктуры для оказания услуг, а не за само предоставление конкретной услуги;

- вопросы, по которым полномочия и объем деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований и органов государственной власти четко не разграничен;

- вопросы, сформулированные прямо как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности;

- вопросы, по своему содержанию фактически являющиеся определенными полномочиями органов местного самоуправления.

Частью 4 статьи 15 ФЗ № 131 установлено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления района вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий. Передавать полномочия по соглашению можно как от муниципального района поселению, так и от поселений району. В соглашении о передаче части полномочий должен быть указан срок, на который полномочия передаются. Передача полномочий должна сопровождаться передачей субвенции из соответствующего бюджета на их осуществление. Для более эффективной передачи полномочий требуется провести детальный анализ всех возможных способов осуществления полномочий, их плюсов и минусов, издержек, рисков при использовании каждого из способов.

Необходимо подчеркнуть, что Закон №131 говорит не о передаче вопросов местного значения, а о передаче части полномочий по их решению. Поэтому в соглашении о передаче полномочий необходимо указывать, какие права и обязанности органов местного самоуправления по тому или иному вопросу местного значения передаются.

Полномочия установлены ст. 17 ФЗ №131 и могут устанавливаться также уставом муниципального образования. Передаваться могут только те полномочия, которые отнесены названными актами к полномочиям органов местного самоуправления данного муниципального образования. Кроме того, передаваться могут лишь полномочия, которыми обладает орган, передающий полномочия. Среди названных Законом № 131 полномочий есть исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления, например, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, утверждение бюджета и отчета о его исполнении и т.п. Очевидно, что такие полномочия представительного органа передаваться не могут.

Соглашения о передаче осуществления части полномочий должны заключаться на определенный срок. Наиболее удобно заключать соглашения сроком на год, соответствующий бюджетному году, или менее года. Но при реализации долгосрочных мероприятий и программ развития возможно установление срока соглашения на более длительный срок.

В соглашения в соответствии с требованием ФЗ №131 должны быть установлены основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного. Основаниями прекращения полномочий могут быть: истечение срока, на который заключено соглашение и незаключение нового; для досрочного прекращения - нарушение установленных соглашением порядка, объема, сроков исполнения переданных полномочий, непредставление информации об исполнении полномочий передавшим органам местного самоуправления, нецелевое использование средств, отсутствие финансирования переданных полномочий и т.п.

В соглашении указывается порядок определения и конкретный объем субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Также Закон требует, чтобы в соглашении были установлены финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Данные соглашения носят публично-правовой характер, поэтому все особенности реализации таких соглашений должны устанавливаться законом и самим соглашением. При установлении финансовых санкций требуется учитывать, что любые выплаты из бюджета, даже выплаты по судебным решениям, возможны только в случае, если бюджетом данные расходы предусмотрены.

Составной частью компетенции местного самоуправления являются отдельные переданные государственные полномочия.

Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Главой 4 Закона № 131. Если иное не установлено федеральным законом, законом субъекта РФ о передаче полномочий, по общему правилу отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Органом, осуществления реализацию переданных государственных полномочий, является местная администрация.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственным полномочиями РФ осуществляется Федеральными Законами; отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными, помимо законов, нормативными правовыми актами не допускается. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленными ст. 72 Конституции РФ, допускается, только если это не противоречит Федеральным Законам.

Статьей 19 Закона №131 установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные Федеральными Законами и Законами субъекта РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местное самоуправления.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Закон № 131 (п.7.ст. 19) и Бюджетный Кодекс РФ устанавливают, что положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно Федеральным Законом о федеральном бюджете, Законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Это необходимо учитывать органам местного самоуправления, так как осуществление полномочий, которые переданы не введенным в действие положениями законодательства, является превышением компетенции органов местного самоуправления.

Законом установлены требования к содержанию законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Наиболее значимыми для муниципальных образований являются обязательное указание в законе:

Перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий;

Способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующего государственного бюджета для осуществления полномочий;

Перечня подлежащих передаче органам местного самоуправления материальных средств для осуществления полномочий или порядка определения данного перечня;

Порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных полномочий;

Условий и порядка прекращения осуществления органами местного

Отсутствие в законе о передаче всех или отдельных полномочий из названных положений может являться основание для оспаривания в суде этого закона. Признанное в судебном порядке несоответствие Федеральных законов, Законов субъекта РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям ст. 19 ФЗ №131, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Однако до установления судом факта несоответствия закона установленным требованиям органы местного самоуправления обязаны осуществлять исполнение переданных государственных полномочий, если они введены в действие законом о государственном бюджете соответствующего уровня на очередной год. При этом органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Контроль осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также использования переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств проводят уполномоченные органы государственной власти. Закон о передаче полномочий должен содержать порядок контроля органов государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вслед за изложением в ст. 14, 15, 16 вопросов местного значения трех видов муниципальных образований помещена ст. 17 "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения".

В ней в обобщенной форме изложены единые для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочия, необходимые для реализации вопросов местного значения. Несмотря на специфику муниципальных образований, их органы обладают одинаковыми ключевыми полномочиями для достижения своих задач, хотя конкретный объем этих полномочий зависит от уровня муниципальных образований.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями (ч. 1 ст. 17):

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и об иной официальной информации;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Учитывая широкий спектр вопросов местного значения и в связи с этим объективную невозможность перечисления всех полномочий органов местного самоуправления по их решению, Федеральным законом 2003 г.

Указанный выше перечень полномочий оставлен открытым и предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут обладать иными полномочиями в соответствии с названным Законом 2003 г. и уставами муниципальных образований.

В целом объем издания муниципальных правовых актов, особенно нормативных актов, больше на уровне муниципального района, городского округа в сопоставлении с поселениями. Муниципальное образование может утверждать свою символику. А вот объем местного хозяйства, а тем более муниципального заказа у сельского поселения гораздо скромнее, чем, например, у городского округа, отсюда и разные масштабы в равной мере принадлежащих каждому уровню полномочий. Далеко не каждое сельское поселение "размахнется" на учреждение печатного средства массовой информации, муниципальные районы и городские округа сделают это скорее.

Вопросы местного значения и полномочия по их решению - разные по характеру и значению категории, их нельзя отождествлять.

Вопросы местного значения - это соответствующие сферы, направления, предметы ведения, в которых местное самоуправление, его органы и должностные лица, в ряде случаев и непосредственно население вправе действовать, более того - они и обязаны это делать. По сути, это и цели деятельности местного самоуправления как одного из уровней публичной власти.

Каждое из таких полномочий по решению вопросов местного значения представляет собой право органов местного самоуправления действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом, предпринимать соответствующие действия, принимать при необходимости муниципальные правовые акты.

Федеральный закон 2003 г. (ч. 3 ст. 17) подчеркнул, что полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

В ст. 18 "Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления" установлен ряд гарантий в части закрепления вопросов местного значения, которые можно считать и гарантиями полномочий. Согласно ч. 1 ст. 18 перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Это означает, что хотя согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, на деле перечень вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления является исключительным федеральным ведением. Надо полагать, таким же федеральным ведением является и круг полномочий органов местного самоуправления, приведенный ранее.

И одно из последних новшеств Федерального закона 2003 г. убедительно подтверждает данный вывод. Дополнением от 18 октября 2007 г. в Закон включена ст. 18.1 "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления". Она гласит, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ. И далее: нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации названных положений Закона принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Указом утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления названных муниципальных образований, а Правительству РФ поручается разработать и утвердить перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период; методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методические рекомендации о порядке выделения за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Правительство должно обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в федеральную программу статистических работ на 2009 г. и последующие годы.

Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов в Указе предписано ежегодно до 1 мая представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

В Указе рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ: выделять за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Кроме того, рекомендуется также устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Для муниципальных районов указанный перечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.

Утвержденный Указом от 28 апреля 2008 г. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов насчитывает 30 пунктов и в общей сложности около 50 позиций. Они охватывают вопросы занятости населения, его медицинского обслуживания, наличия дошкольных детских учреждений, состояние образования, число субъектов малого предпринимательства, качество автомобильных дорог, состояние и продолжительность строительства зданий и сооружений, жилищное и коммунальное хозяйство, благоустройство и т.д.

Появление подобного регулирования - это своего рода показатель усиления государственного влияния на местное самоуправление, причем по линии исполнительной власти.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Согласно ч. 3 ст. 18 федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Эти правила означают, что Закон исходит из самостоятельности органов местного самоуправления в рамках закрепленных вопросов местного значения и полномочий. Российская Федерация и ее субъекты могут дать дополнительное финансирование из своих источников, и тогда они вправе влиять на осуществление полномочий органов местного самоуправления. Но если основой полномочий являются средства местных бюджетов, нормативным регулированием Российской Федерации или ее субъекта предопределить объем соответствующих расходов нельзя. Конечно, нельзя исключить "текущее" воздействие, когда органам местного самоуправления "подсказывают", на что тратить свои бюджетные средства.

Лекция 12 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

12.1.Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством

Органам местного самоуправления принадлежит особая роль в решении вопросов управления муниципальным хозяйством на своей территории.

Основу данных полномочий составляют положения ст. 130 Конституции РФ, в соответствии с которыми к числу важнейших вопросов местного значения относятся вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Особенностью данной группы полномочий является то, что они направлены на решение экономических, производственных, социально-бытовых вопросов и характеризуются самостоятельностью органов местного самоуправления в управлении соответствующими объектами муниципальной собственности, распоряжении средствами местного бюджета, создании и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и т. д.

Как это уже было отмечено, закрепленные Законом об общих принципах организации местного самоуправления полномочия органов местного самоуправления в данной области деятельности можно разделить на две группы:

1) те из них, которыми наделяются органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований;

2) те полномочия, которые находятся в компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

В области управления муниципальным хозяйством в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления к компетенции органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов (за некоторыми изъятиями) и городских округов отнесены такие одинаковые по своей сути вопросы местного значения, как:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль исполнения данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

4) организация:

в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо-и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (в муниципальном районе – организация электро-и газоснабжения поселений),

сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов,

ритуальных услуг и содержание мест захоронения,

библиотечного обслуживания населения,

освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов (кроме муниципального района),

благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования и охраны лесов, расположенных в его границах (кроме муниципального района);

6) создание условий для:

предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования,

обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

7) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (кроме муниципального района);

8) опека и попечительство (кроме поселения);

9) формирование и содержание архивных фондов;

10) территориальное зонирование соответствующих земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля использования земель муниципального образования;

11) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципального образования (кроме муниципального района).

Из числа указанных полномочий, с точки зрения более глубокого рассмотрения их содержания, представляются наиболее значимыми полномочия органов местного самоуправления:

1) по управлению муниципальной собственностью;

2) во взаимоотношениях с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории муниципального образования;

3) по финансовому обеспечению муниципального хозяйства;

4) в сферах земельных отношений, недропользования и охраны окружающей среды;

5) в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

6) в сфере предпринимательства.

Право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью основано на положениях ст. 132 Конституции РФ. Однако управлять имуществом еще не значит быть собственником этого имущества, поэтому, если допустить, что органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества, иных объектов муниципальной собственности, то возникает вопрос о том, кто же тогда собственник. По этому вопросу в юридической литературе развернулась активная полемика, в которой приняли участие и высказали свои суждения представители различных отраслей права, но к общему выводу не пришли.

Законодательная регламентация этого вопроса тоже оказалась весьма противоречивой. В ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Четкого ответа на вопрос о собственнике здесь тоже нет, так как термин «обеспечивает» может подразумевать и непосредственное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, и через формируемые им органы местного самоуправления.

Такая двойственная характеристика собственника использована и в принятых на основе Конституции РФ федеральных законах о местном самоуправлении.

В ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено, что только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Такую конструкцию ч. 1 ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления трудно признать удачной.

Во-первых, несмотря на содержащиеся в статье общие ссылки на Конституцию РФ, обнаруживаются отход от конституционных положений и подмена понятий. За органами местного самоуправления согласно Конституции РФ закрепляется право самостоятельного управления муниципальной собственностью. Наделение лишь органов местного самоуправления полномочиями самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью не отвечает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Самоуправляется ведь население, а не органы местного самоуправления. Право собственности необходимо населению в качестве одного из условий осуществления самоуправления.

Во-вторых, формулировка ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления лишает субъектов РФ права принимать законы в сфере муниципальной собственности. Регулирование этих вопросов Российская Федерация оставляет за собой, адресуя свои веления напрямую органам местного самоуправления.

В-третьих, порядок самостоятельного владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органы местного самоуправления определяют сами для себя своими нормативными правовыми актами. В частности, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Кроме этого, ст. 51 названного Закона устанавливается, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует признать, поскольку контроль населения за деятельностью муниципальных органов в сфере муниципальной собственности, так же как и участие населения в решении вопросов собственности, не предусмотрены (кроме тех редких случаев, когда полномочия представительного органа осуществляет сход граждан), постольку не исключены и злоупотребления при реализации такой абсолютной самостоятельности органов местного самоуправления.

Между тем полномочия в данной сфере весьма обширны. Органы местного самоуправления в установленном порядке вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления – за муниципальными учреждениями. Остальное имущество составляет муниципальную казну.

В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права муниципальной собственности и другие вещные права на недвижимое муниципальное имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная регистрация таких прав осуществляется в том числе и на основании актов органов местного самоуправления, принятых в рамках компетенции этих органов. Органы власти субъектов РФ вправе делегировать органам местного самоуправления часть своих полномочий в области организации системы государственной регистрации права собственности. Органы местного самоуправления вправе, исходя из публичных интересов, издавать акты, ограничивающие (обременяющие) права собственника.

Муниципальные образования обязаны организовать учет муниципального имущества и ведение реестра муниципального имущества. Представительный орган муниципального образования, как правило, утверждает Положение об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества.

Данный текст является ознакомительным фрагментом. Из книги Государственные и муниципальное управление: конспект лекций автора Кузнецова Инна Александровна

ЛЕКЦИЯ № 13. Система органов местного самоуправления и их роль в

Из книги Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестен

Статья 29. Компетенция органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов финансового оздоровления и банкротства 1. В целях проведения государственной политики по вопросам финансового оздоровления и банкротства Правительство

Из книги Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестен

Статья 14.1. Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений 1. Органы местного самоуправления поселения имеют право на:1) создание музеев поселения;2) участие в организации и финансировании

Из книги Конституционное право зарубежных стран. Шпаргалка автора Белоусов Михаил Сергеевич

Статья 15.1. Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов 1. Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на:1) создание музеев муниципального

Из книги Бюджетная система Российской Федерации автора Федосов Виталий Анатольевич

Статья 16.1. Права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа 1. Органы местного самоуправления городского округа имеют право на:1) создание музеев городского округа;2) участие в

Из книги Муниципальное право России: курс лекций автора Писарев Александр Николаевич

Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения 1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:1) принятие

Из книги автора

Глава 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Органы местного

Из книги автора

Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством,

Из книги автора

Статья 71. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением 1. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных

Из книги автора

Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения

Из книги автора

Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими

Из книги автора

Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 1. Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного

Из книги автора

Статья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия

Из книги автора

26. Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления Различаются унифицированные и неунифицированные модели местного управления.В унифицированной модели действует единая система управления на местах, однопорядковые

Из книги автора

Вопрос 3 Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления Бюджетные полномочия - это права и обязанности органов государственной власти и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений,

Из книги автора

Лекция 13 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности 13.1.Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном правеС принятием Конституции РФ в Российской Федерации начался процесс реформирования правовых

СОВЕТ ДЕПУТАТОВ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

Об утверждении Порядка заключения соглашений о передаче (принятии) части полномочий по решению вопросов местного значения

от 10.03.2016 N 4/29)

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации , Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Уставом сельского поселения Володарское

Совет депутатов РЕШИЛ:

1. Утвердить "Порядок заключения соглашений о передаче (принятии) части полномочий по решению вопросов местного значения" (прилагается).

2. Настоящее решение вступает в силу со дня его подписания.

Председатель Совета депутатов
сельского поселения Володарское
Л.Н. Козлова

Глава сельского поселения Володарское
С.В.Гуцев

Порядок заключения Соглашений о передаче (принятии) части полномочий по решению вопросов местного значения

УТВЕРЖДЕН
решением совета депутатов
сельского поселения Володарское
от 14 января 2016 г. N 2/27

(в ред. решения Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

1. Общие положения

1.1. Настоящий порядок разработан в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 г N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и регулирует заключение между органами местного самоуправления муниципального образования сельское поселение Володарское (далее - Поселение) и муниципального образования Ленинский муниципальный район (далее - Район) соглашений о передаче (принятии) полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных образований (далее - Соглашение).

1.2. В настоящем Порядке применяются следующие термины и понятия:

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (Поселения или Района), решение которых в соответствии с и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;

Полномочия органа местного самоуправления - права и обязанности органа местного самоуправления в отношении принятия нормативных и (или) правовых актов, а также осуществления исполнительно-распорядительных функций по решению вопроса местного значения;

Компетенция органа местного самоуправления - совокупность полномочий органа местного самоуправления по вопросам местного значения, установленным Федеральным законом;

Соглашение - правовая форма передачи прав и обязанностей по решению того или иного вопроса местного значения между органами местного самоуправления Района и органами местного самоуправления Поселения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета передающей стороны в бюджет принимающей полномочия стороны.

1.3. Учитывая, что межбюджетные трансферты, являющиеся обязательным условием при подписании соглашения, должны быть включены в доходную либо расходную часть соответствующего бюджета, а копии решения о передаче части полномочий и соглашения приобщаются к перечню документов, лежащих в основе при составлении бюджетов на очередной финансовый год, соглашение о передаче (принятии) части полномочий по решению вопроса местного значения на очередной финансовый год может быть заключено не позднее, чем 01 ноября года, предшествующего году, на который заключается соглашение.

Заключение Соглашений на текущий финансовый год не допускается.

(пункт 1.3. внесен решением Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

1.4. В случае, если инициирована передача (принятие) части полномочий по нескольким вопросам местного значения, в Совет депутатов направляются проекты решений с приложениями отдельно по каждому вопросу местного значения. Заключение соглашения о передаче (принятии) части полномочий по решению нескольких вопросов местного значения не допускается.

(пункт 1.4. внесен решением Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

2. Принципы заключения Соглашения

2.1. Принцип верховенства и федеральных законов.

Не могут быть заключены Соглашения, если это ведет к изменению конституционно-правового статуса муниципального образования, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. В случае несоответствия положений Соглашений положениям Конституции Российской Федерации , федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по вопросам местного значения муниципальных образований, действуют положения Конституции Российской Федерации , федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Не допускается заключение соглашений о передаче полномочий, определенных действующим законодательством Российской Федерации для самостоятельного решения органами местного самоуправления поселения.

2.2. Принцип равноправия и недопустимости ущемления прав и законных интересов сторон Соглашения.

Стороны соглашения равноправны во взаимоотношениях при передаче полномочий, в том числе при подготовке и заключении Соглашений. При передаче полномочий недопустимо ущемление прав интересов других муниципальных образований.

2.4. Принцип согласования интересов Поселения и интересов Района.

В процессе заключения соглашений согласование интересов Поселения и интересов Района осуществляется в соответствии с настоящим Порядком, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2.5. Принцип добровольности заключения Соглашений.

Заключение Соглашений осуществляется исключительно на добровольной основе.

2.6. Принцип обеспеченности ресурсами.

При передаче полномочий стороны исходят из условия обеспеченности соответствующих органов финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами принятых полномочий. Передача части полномочий по решению вопросов местного значения на безвозмездной основе не допускается.

3. Компетенция органов местного самоуправления Поселения

3.1. Совет депутатов сельского поселения Володарское (далее - Совет депутатов поселения):

1) принимает решения о передаче (приеме) части полномочий органами местного самоуправления поселения органам местного самоуправления района и наоборот;

2) контролирует выполнение принятых решений;

3) принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления поселением принятых (переданных) полномочий района, если иное не предусмотрено Соглашением о приеме (передаче) полномочий.

3.2. Глава сельского поселения Володарское (далее - Глава поселения):

1) инициирует передачу (прием) части полномочий муниципальному району и наоборот;

2) заключает Соглашения о передаче (приеме) части полномочий;

3) организует исполнение заключенных Соглашений о передаче (приеме) части полномочий;

4) обеспечивает взаимодействие с органами местного самоуправления Района в процессе подготовки, заключения и исполнения заключенных соглашений.

4. Передача части полномочий органами местного самоуправления поселения органам местного самоуправления района

4.1. Инициировать передачу части полномочий поселения может глава района либо глава поселения.

4.2. Инициацией передачи части полномочий в первом случае является получение главой поселения письменного обращения главы района с указанием перечня конкретных полномочий по решению конкретного вопроса местного значения, предлагаемых к передаче, срок заключения соглашения, расчет межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий по каждому из вопросов местного значения.

Глава поселения в течение трех рабочих дней с даты получения обращения главы района о передаче части полномочий направляет указанное обращение в администрацию поселения для подготовки мотивированного заключения о целесообразности заключения такого соглашения (соглашений).

4.3. (исключен решением Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

4.4. Проект решения о передачи части полномочий направляется главой поселения в Совет депутатов поселения с проектом соглашения и мотивированным заключением администрации поселения

(в ред. решения Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

4.5. Председатель Совета депутатов выносит поступивший проект для рассмотрения на ближайшем очередном заседании Совета депутатов поселения. Рассмотрение проекта производится в соответствии с действующим Регламентом Совета депутатов поселения.

Передать определенную часть полномочий по решению конкретного вопроса местного значения;

Не передавать полномочия по решению конкретного вопроса местного значения.

В случае принятия Советом депутатов решения о передаче части полномочий в тексте Решения указываются:

Перечень передаваемой части полномочий по решению вопроса местного значения;

4.6. Решение по вопросу о передаче части полномочий по решению вопроса местного значения принимаются Советом депутатов поселения тайным голосованием количеством голосов не менее 8 (восьми).

(в ред. решения Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

4.7. В случае принятия Советом депутатов решения о передаче части полномочий по решению вопроса местного значения Поселения Району глава поселения направляет с сопроводительным письмом копию указанного решения и проект соглашения на имя главы района для рассмотрения вопроса о принятии районом части полномочий по решению вопроса местного значения Поселения.

4.8. В случае положительного рассмотрения вопроса о передаче части полномочий по решению вопроса местного значения поселения Советом депутатов поселения и Советом депутатов района глава поселения подписывает Соглашение.

При возникновении разногласий по проекту Соглашения (для его доработки с учетом интересов сторон) может быть создана рабочая группа с включением в нее равного количества представителей от каждой из сторон.

4.9. В случае если решение о передаче полномочий не было принято, при условии, что процесс передачи таких полномочий был инициирован главой района, глава поселения направляет соответствующее уведомление на имя главы района.

(в ред. решения Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

4.10. После подписания Соглашения по одному экземпляру передаются на хранение в администрацию Поселения и администрацию Района.

4.11. Нормативное регулирование вопросов, не отраженных в Соглашении о передаче полномочий, осуществляет Совет депутатов в рамках своей компетенции по инициативе главы поселения.

4.12. Контроль за исполнением полномочий, предусмотренных Соглашением, осуществляется путем предоставления поселению ежемесячных, квартальных и годовых отчетов об осуществлении полномочий, использовании финансовых средств (межбюджетных трансфертов) и материальных ресурсов. Периодичность предоставления отчетов определяется Соглашением.

Форма отчетов и порядок их предоставления устанавливаются Соглашением и являются приложением к Соглашению

4.13. Финансовые средства, необходимые для исполнения полномочий, предусмотренных Соглашением, предоставляются в форме межбюджетных трансфертов.

Ежегодный объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета поселения для осуществления части полномочий по решению вопроса местного значения, предусмотренных Соглашением, устанавливается в соответствии с расчетом межбюджетных трансфертов, являющимся приложением к Соглашению.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые для осуществления полномочий, перечисляются ежеквартально в пределах утвержденных сумм по бюджету поселения.

В случае нецелевого использования межбюджетные трансферты подлежат возврату в бюджет поселения.

5. Принятие части полномочий органами местного самоуправления поселения от органов местного самоуправления района

(в ред. решения Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

5.1. Инициировать принятие части полномочий района могут глава поселения либо глава района.

5.2. Инициацией принятии части полномочий в первом случае является получение главой поселения письменного обращения главы района с приложением копии решения Совета депутатов района и проекта Соглашения. Указанные документы должны содержать:

Перечень полномочий по решению вопроса местного значения, предлагаемых к принятию Поселению;

Расчет межбюджетных трансфертов.

Глава поселения в течение трех рабочих дней с даты получения обращения главы района о принятии части полномочий направляет указанное обращение в администрацию поселения для подготовки мотивированного заключения о целесообразности заключения такого соглашения (соглашений).

5.3. Администрация поселения на основании поступившего обращения главы района готовит проект решения Совета депутатов поселения с приложением мотивированного заключения. В заключении в обязательном порядке отражаются: необходимость использования собственных материальных ресурсов для осуществления принимаемых полномочий, необходимость привлечения кадров для исполнения принимаемых полномочий.

5.4. Проект решения о принятии части полномочий направляется главой поселения в Совет депутатов поселения с проектом соглашения и мотивированным заключением администрации поселения.

5.5. Председатель Совета депутатов выносит поступивший проект для рассмотрения на ближайшем очередном заседании Совета депутатов поселения. Рассмотрение проекта производится в соответствии с действующим Регламентом Совета депутатов поселения.

По результатам рассмотрения принимается одно из двух решений:

Принять определенную часть полномочий по решению конкретного вопроса местного значения;

Не принимать полномочия по решению конкретного вопроса местного значения.

В случае принятия Советом депутатов решения о принятии части полномочий в тексте Решения указываются:

Перечень принимаемой части полномочий по решению вопроса местного значения;

Срок, на который заключается соглашение (не более одного финансового года без права пролонгации);

Размер либо порядок определения (расчет) годового объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.

5.6. Решение по вопросу о принятии части полномочий по решению вопроса местного значения принимаются Советом депутатов поселения тайным голосованием количеством голосов не менее 8 (восьми).

5.7. В случае принятия Советом депутатов решения принять часть полномочий по решению вопроса местного значения Района глава поселения направляет главе района с сопроводительным письмом копию указанного решения и подписанное главой поселения соглашение либо протокол разногласий на проект соглашения, представленный Районом.

В случае возникновения разногласий по проекту Соглашения (для его доработки с учетом интересов сторон) может быть создана рабочая группа с включением в нее равного количества представителей от каждой из сторон.

5.8. В случае принятия Советом депутатов поселения решения не принимать часть полномочий по решению вопроса местного значения Района при условии, что процесс был инициирован главой района, глава поселения направляет копию указанного решения с сопроводительным письмом на имя главы района.

5.9. После подписания Соглашения по одному экземпляру передаются на хранение в администрацию Поселения и администрацию Района.

5.10. Поселение в соответствии с условиями Соглашения и расчетом межбюджетных трансфертов, являющимся приложением к Соглашению, получает из бюджета района межбюджетные трансферты на реализацию принимаемых полномочий по решению вопроса местного значения. Расчет межбюджетных трансфертов производится отдельно по каждому вопросу местного значения.

5.11. Администрация поселения предоставляет органам местного самоуправления района отчеты об осуществлении полномочий и использовании финансовых средств в сроки и порядке, определенные Соглашением.

6. Требования к содержанию Соглашения

6.1. В Соглашении в обязательном порядке указываются:

Предмет (должен содержать указание на вопрос местного значения и распределение между сторонами соглашения функций по его решению);

Права и обязанности сторон;

Объем межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий;

Компетенция органов местного самоуправления в осуществлении переданных полномочий;

Контроль за исполнением полномочий;

Срок, на который заключается Соглашение;

Положения, устанавливающие основания и порядок прекращения его действия, в том числе досрочного;

Финансовые санкции за неисполнение Соглашения;

Порядок внесения изменений и дополнений в Соглашение.

(в ред. решения Совета депутатов сельского поселения Володарское от 10.03.2016 N 4/29)

6.2. Соглашение вступает в силу и становится обязательным для органов местного самоуправления района и поселения со дня его подписания.

7. Прекращение действия Соглашения

7.1. Соглашение прекращает свое действие с момента истечения срока, на который оно было заключено.

7.2. В случае неисполнения условий Соглашение может быть расторгнуто по инициативе любой из сторон. Уведомление о расторжении Соглашения направляется в письменной форме.