Понятие признаки и виды правотворчества. Правотворчество: понятие, признаки, виды и принципы. к.и.н., начальник кафедры теории и истории
Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.
Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.
Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования , под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.
Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.
Правотворчество характеризуется тем, что:
оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;
основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);
это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.
Правотворчеству присущи следующие принципы:
научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.);
профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);
законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);
демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);
гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).
оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).
Следовательно, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.
Правотворчество -деятельность по формулированию общих правил поведения.
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:
1)непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
2)правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);
3)правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);
4)правотворчество органов местного самоуправления;
5)локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
6)правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на (см. схему 36):
ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
1)законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;
2)делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;
3)подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.
Кроме всего прочего подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.
Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:
1)расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);
2)все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;
3)правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят
цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;
4)правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;
5)в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и много численные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.
Таким образом, правотворчество - весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.
Понятие и стадии законотворчества в России
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
стадии:
1)законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его-право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;
2)обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3)принятие закона , что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии: а)принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); б)одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»); в)подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
4)опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются)
Правотворчество - официальная часть правообразования, направленная на оформление моделей поведения, правовых статусов индивидуальных и коллективных субъектов права; самостоятельная и решающая стадия (высший уровень) правообразования.
В процессе правообразования идет вызревание соответствующих нормативных решений. Прежде чем начнется правотворчество, в обществе должен возникнуть мотив о необходимости регулирования определенной сферы общественной жизни или внесения изменений в ее регулирование. Правотворчество начинается тогда, когда принимается государственное решение о подготовке проекта нормативно-правового акта, например, закона. Главным отличием правотворчества от правообразования является то, что создание права осуществляется государственными органами либо непосредственно, либо с их санкционирования, разрешения. Правотворчество - форма властно-волевой деятельности государства, формального нормативного закрепления справедливой и равной меры свободы, которая включает в себя исследование, обобщение и систематизацию типичных конкретных правоотношений, возникающих в гражданском обществе, и завершается, как правило, созданием нормативно-правового акта.
Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий характер. В цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обуславливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.
В современных условиях представляется необходимым законодательное закрепление основополагающих принципов и правил правотворческой деятельности Российской Федерации, что способствовало бы, в первую очередь, повышению качества содержания законодательства как федерального уровня так и субъектов федерации.
Рассмотрим основные признаки и принципы правотворчества:
Признаки правотворчества:
1) осуществляется уполномоченными субъектами: а) государством в лице его органов; б) гражданским обществом (народом) и его субъектами (органами местного самоуправления, общественными объединениями, уполномоченными государством; трудовыми коллективами);
2) выражается в установлении (формулировании, санкционировании, детализации) новых, изменении действующих и отмене устаревших правовых норм - по основаниям, предусмотренным законом;
3) получает завершение в письменном акте-документе, который называется нормативно-правовым актом, а также в правовом прецеденте, правовом обычае, нормативно-правовом договоре и др.;
4) осуществляется (в значительной части) в соответствии с правовым регламентом, то есть с соблюдением официально установленной процедуры подготовки и принятия акта.
Принципы правотворчества
Выделяют две группы принципов правотворчества: общие и специальные.
Общие принципы правотворчества - основополагающие общепринятые нормы императивного характера, выступающие в качестве непререкаемых требований, предъявляемых к содержанию нормативно-правовых актов, к процессу их подготовки и принятия. Принципы правотворчества:
1. Научность - предусматривает глубокую научную обоснованность соответствия нормативного акта потребностям развития общества: адекватного отображения в правовых нормах как актуальных, так и перспективных общественных потребностей. В каждом случае подготовка проекта нормативно-правового акта начинается с разработки его научной концепции. Концепция создается на основе изучения отечественного и зарубежного опыта, включает обоснование необходимости и целесообразности ее разработки, а именно характеристику предмета и целей проекта, его основные положения, предполагаемые последствия применения проектируемых норм.
На последующих стадиях принцип научности находит выражение в научном обсуждении проекта; проведении независимой научной экспертизы; выработке механизма осуществления, то есть информационного, материально-финансового обеспечения введения в действие; порядке толкования и др. По мере «продвижения» проекта в соответствии с правотворческой процедурой концепция должна трансформироваться в своеобразное «досье», состоящее из заключения, свидетельств об обсуждении и экспертизе, результатов учета поступивших замечаний и предложений, данных социологических исследований и опросов, анализа общественного мнения и др.
Особое место в правотворческом процессе занимает научная экспертиза проектов нормативно-правовых актов. Она должна предотвращать вынесение на рассмотрение правотворческих органов проектов, содержащих недостаточно обоснованные положения, пробелы, противоречия. Главная цель такой экспертизы - обеспечить качество проектов, их законность и обоснованность.
2. Гуманизм - формирование нормативно-правовых актов на основе общечеловеческих ценностей, международных стандартов прав человека, создание условий и механизмов их воплощения в жизнь общества и государства. Россия признает приоритет международного права перед национальным в области прав человека, и это обеспечивается национальным законодательством.
На формирование права влияют социальные факторы. Они определяют предмет правового регулирования, позиции субъектом правотворчества, состояние «юридичности» процесса правотворчества. Можно перечислить множество факторов, которые в меньшей или большей степени определяют возникновение тех или иных нормативно-правовых актов, нормативно-правовых договоров, судебных прецедентов и других форм права.
Это социально-экономические потребности населения и экономические трансформации в обществе (экономическиий фактор); политические процессы и политическая активность граждан (политический фактор); уровень правосознания и правовой культуры населения (идеологический фактор); состояние реализации принципа равноправия наций и народностей, проживающих в стране (национальный фактор); международное положение страны (внешнеполитический фактор) и др.
Принципиальное значение для формирования права имеет соблюдение потребностей и интересов личности, поддержание баланса интересов всех слоев общества, человека и государства, защита демократии. Поскольку право порождается как органами, наделенными функциями правотворчества, так и усилиями общества, создающего на протяжении своего исторического бытия правила поведения, которые отражают уровень правосознания и характер правовых отношений, постольку толчком к его формированию служат общественно значимые проблемы. Это, прежде всего, острые социальные ситуации, нерешенность вопросов, имеющих существенное значение для человека, общества, государства. Поэтому правотворчество является не только видом юридической практики, но и своеобразной разновидностью познания объективного мира. Будучи тесно связано с экономикой, нравственностью, наукой, политикой, оно представляет собой одну из важных разновидностей общественной (социальной) практики.
3. Демократизм - установление и обеспечение свободного порядка разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов; создания законодательных процедур, которые обеспечивали бы выражение в законе воли народа, учета воли большинства при соблюдении прав меньшинства, согласованность интересов общества, социальных групп, человека; недопущения как незаконного давления на законодательную деятельность парламента, так и своеволия парламента. Этот принцип означает также широкое участие народа в обсуждении проектов законов, в консультативных и законодательных референдумах; учете альтернативных проектов законодательных актов и общественного мнения, поддержке народной правотворческой инициативы; взвешенное отношение к парламентской оппозиции.
4. Гласность - открытое для общественности, свободное и деловое обсуждение проектов нормативно-правовых актов, информирование о них населения, прозрачность их прохождения в парламенте. Гласность и открытость дают возможность гражданскому обществу установить контроль над законодательным процессом, своевременно корректировать прохождение нормативных актов. С одной стороны, гласность является способом подконтрольности правотворческих субъектов, с другой, выступает каналом формирования общественного мнения. Гласность предусматривает информированность и одновременно познание, учет и частично формирование потребностей, интересов, мыслей и чувств человека, социальных групп, общества.
5. Законность - соблюдение правил иерархии нормативно-правовых актов при их составлении (нормопроектировании) и принятие их законным путем, в соответствии с конституционно закрепленным процессом правотворчества.
Принцип законности предусматривает не только обеспечение верховенства Конституции в процессе правотворчества, но и наличие механизма проверки изданных нормативно-правовых актов Конституционным Судом относительно соответствия их Конституции. Конституционные законы имеют юридическую силу, одинаковую с юридической силой Конституции страны.
Данный принцип также означает, что закон может быть изменен или его действие прекращено исключительно законом, который имеет одинаковую с ним или высшую юридическую силу.
6. Толерантность - выявление и учет законообразующих согласованных интересов, создание определенных теоретических конструкций, общей модели выражения и защиты интересов различных социальных групп. В современных условиях нет такой социальной группы, удовлетворение интересов которой (при игнорировании интересов других групп населения) могло бы обеспечить качество и эффективность результатов правотворчества. Необходимо согласие всех основных социальных слоев общества, их толерантность. Путем правотворчества достигается авторитетное посредничество, направленное на примирение, равновесие правомерных интересов сторон. Неэффективным является правотворчество, которое не выполняет свою роль по упорядочиванию социальных конфликтов и закреплению нормативно-правовой модели их разрешения.
7. Единение общегосударственных и региональных интересов - выражается в учете интересов центра и регионов в любом государстве: унитарном, региональном (регионалистском), федеративном. В актах отображаются интересы регионального характера, учитываются местные особенности, не ущемляются интересы населения определенной местности. Особенно это касается актов центральных (федеральных) правотворческих органов, нередко затрагивающих интересы отдельных регионов государства. В свою очередь, местные органы издают акты в соответствии с общенациональными интересами.
Специальные принципы правотворчества:
Оперативность - подготовки проектов нормативных актов в достаточно короткие сроки;
Сочетание динамизма и стабильности - создание стабильного нормативного акта и одновременно возможность вносить в него дополнения и изменения;
Преемственность - перенесение и использование предыдущего позитивного отечественного и современного зарубежного опыта по созданию нормативных актов;
Плановость - составление и соблюдение планов по функциональному назначению актов и срокам их принятия;
Системная согласованность - тщательность и скрупулезность подготовки нормативных актов в их взаимосвязи, слаженность нормативных предписаний как внутри нормативно-правового акта, так и между нормативно-правовыми актами, их соответствие конституции, международно-правовым договорам в области прав человека;
Профессионализм - привлечение к разработке нормативных актов квалифицированных специалистов из соответствующих отраслей науки, ученых-юристов и юристов-практиков, имеющих необходимые знания и опыт;
Технико-юридическое совершенство - составление нормативно-правовых актов с учетом правил, способов, приемов юридической техники, которые являются обязательными для правотворческих органов; соблюдение лингвистических стандартов языка актов.
Виды правотворчества.
В Российской Федерации различаются следующие виды правотворчества:
Принятие нормативно-правовых актов компетентными государственными органами;
Непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;
Санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями;
Заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания.
Наиболее распространенным среди перечисленных видов является первый. К числу правотворческих органов относится Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов федерации, министерства, государственные комитеты, ведомства, службы. В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладают администрации государственных учреждений и государственных предприятий (локальное правотворчество).
Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, самостоятельное принятие этими организациями норм права. Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответственного акта либо совместное их принятие.
В юридической литературе справедливо отмечается, что нормативные соглашения заключаются между различными субъектами права и имеют неодинаковую юридическую силу. Такие соглашения могут заключаться на различном уровне: федеральном, на уровне субъектов федерации, на отраслевом (профессиональном), местном (территориальном).
Итак, правотворчество - это одно из важнейших направлений государственной деятельности, одно из основных звеньев механизма правового регулирования.
В узком смысле под правотворчеством понимается сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широком - данный процесс начинается с правотворческого замысла и заканчивается практической реализацией юридической нормы.
Одним из важных направлений государственно-властной деятельности является правотворчество, являющееся ведущим звеном механизма правового регулирования общественных отношений.
Правотворчество понимается в двух смыслах:
1) в узком, когда правотворчество является непосредственным процессом создания правовых норм уполномоченными соответствующими органами;
2) в широком, когда в процесс правотворчества включается все от правотворческого замысла до практической реализации юридической нормы – подготовка, принятие, опубликование и т. д.
Структура правотворческого процесса состоит из двух частей.
1. Объединяет организационные аспекты, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т. д.).
2. Основывается на правовых началах, отправной точкой которых является решение о подготовке проекта нормативного акта.
В процессе правотворчества есть две основные стадии:
1) связана с предварительным формированием государственной воли при составлении проекта нормативного акта, носит подготовительный характер и не порождает правовых последствий;
2) предполагает официальное утверждение государственной воли в нормах права за счет превращения проекта нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.
Внутри названных стадий осуществляются различные процедурные операции разными уполномоченными государственными органами, которые в своей совокупности образуют субъектный состав правотворческого механизма конкретного государства.
В основе правотворческого процесса лежит ряд принципов:
1) демократизм и гласность правотворчества связаны с процедурой разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом за счет привлечения граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации, референдума как высшей формы проявления демократизма правотворчества;
2) профессионализм связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений, опосредован привлечением компетентных специалистов, которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов;
3) законность выражается в требовании, что вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна реализовываться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ, в контексте правил юридической техники, юридической иерархии правовых актов, начал демократизма и гуманизма;
4) научный характер выражается в объективной обусловленности правового акта социально-экономическими, политическими, социальными условиями конкретного государства, в целесообразности регламентирования данной группы общественных отношений подобным образом и т. п., это дает возможность достичь эффективности и обоснованности правовых предписаний;
5) связь с правоприменительной практикой позволяет законодателю судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу с учетом выявленных практикой правотворческих ошибок.
Стадии правотворческого процесса.
Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.
В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:
1. Правовая инициатива - управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ - по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.
2. Обсуждение проекта - осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистовэкспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.
3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.
4. Обнародование правотворческого решения - его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.
Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты -либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов.
Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.
I этап. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).
1). Принятие решения о подготовке проекта.
Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти).
2). Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта.
Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт.
Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.
3). Подготовка первоначального текста проекта.
Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученыхюристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов - людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект.
4). Предварительное обсуждение проекта.
Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научноисследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д.
Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.
Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д.
5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется.
Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.
II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).
На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.
1). Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции.
Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.
2). Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.
3). Обсуждение проекта.
4). Официальное принятие проекта.
Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2х или 3х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.
В результате второго чтения законодательный орган -либо принимает закон -либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом.
В РФ действует практика принятия законов в 3х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом -либо по частям.
Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке.
5). Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование. принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы).
Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования - это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства.
К основным принципам правотворчества относятся верховенство Конституции, законность, гласность, демократизм, профессионализм, строгая дифференциация правотворческих полномочий, гуманизм, научность, планомерность, оперативность и др.
Принцип верховенства Конституции и законов проявляется как в сущности законодательного процесса, так и в его содержании. Содержание законов как нормативных актов, обладающих высшей юридической силой, должно строго соответствовать основным признакам правового государства, отвечать идеям и установкам гражданского общества и нормам международного права. Этот принцип особенно актуален в федеративных государствах, где законодательство субъектов федерации должно строго соответствовать общефедеральным нормативным актам.
Принцип законности подчеркивает, что правотворческая деятельность должна осуществляться в соответствии с положениями законов. Кроме этого, требуется законодательное закрепление пределов правотворческих полномочий различных субъектов.
Принцип гласности заключается в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов на всех стадиях.
Принцип демократизма выражается в установлении и обеспечении свободного, демократичного порядка подготовки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов, активного участия представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности.
В последнее время становится все более ясно, что недостаточный
учет требований профессионализма
в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается высших законодательных государственных органов. Человек без специальной
подготовки не берется ремонтировать сложную радиоэлектронную аппаратуру. Общественные отношения, как известно, не менее сложная сфера, чем любая техническая. Однако законотворчеством готовы заниматься даже люди, не обладающие элементарными правовыми знаниями. Поэтому слабая правовая культура законодателей сказывается на качестве принимаемых нормативно-правовых актов. Кроме того, депутаты попадают в большую зависимость от аппарата парламента, в котором, как правило, работают профессионалы. При этом нарушается один из основных принципов законодательной власти, которая должна быть представительным
органом.
Реализация принципа строгой дифференциации правотворческих полномочий имеет огромное значение в условиях государственного управления, основанного на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Нарушение равновесия в правотворческом процессе грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.
Принцип гуманизма выражается в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Недопустимо для достижения долгосрочных целей принятие норм, ухудшающих социальное положение людей.
Научность и планомерность правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избегать непродуманного правотворчества, устранять дублирование и распределять усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня. При этом не допускается поспешность в правотворческой деятельности, создаются условия для подготовки документов высокого качества, проводятся подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями.
Принцип оперативности предполагает своевременность издания нормативных актов.
Формы правотворчества:
Принятие нормативно-правовых актов компетентными государственными органами;
Издание нормативно-правовых актов отдельными должностными лицами;
Правотворчество избирательного корпуса в ходе референдумов;
Формирование юридического прецедента;
Заключение нормативных договоров;
Правотворчество органов местного самоуправления;
Правотворчество руководителей предприятий, организаций (локальное);
Санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями.
Процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.
В теоретическом плане законодательный процесс – это установленная процедура оформления, воплощения в закон соответствующих социальных, политических, экономических и иных интересов.
Обязательному рассмотрению парламентом подлежат те законопроекты, которые вносятся органами или должностными лицами, обладающими правом законодательной инициативы. В России этим правом обладают глава государства, палаты парламента, правительство, группы депутатов, законодательные органы субъектов федерации, а также Конституционный, Верховный, Высший арбитражный суды РФ (Ст. 104 Конституции РФ).
Ограничение числа субъектов права законодательной инициативы имеет целью не допустить перегрузки законодательных органов множеством второстепенных законопроектов. Поэтому право законодательной инициативы предоставляется только основным, наиболее компетентным органам.
Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов.
В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она строго закреплена и регулируется с помощью Конституции, текущих законов, а также специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.
Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов.
Подготовительный процесс включает в себя:
Принятие концептуального решения о подготовке того или иного нормативного акта;
Определение круга факторов, способствующих (препятствующих) подготовке и принятию конкретного нормативного акта;
Выявление общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса;
Прогнозирование возможных позитивных и негативных последствий реализаций требований и установок, содержащихся в предлагаемом нормативно-правовом акте (экономические, социальные, политические, юридические, финансовые и др.);
Разработку самого текста юридического документа;
Обсуждение текста в заинтересованных структурах;
Отзывы ученых в области права.
Каждый, в особенности фундаментальный нормативно-правовой, акт должен в максимальной степени отражать и учитывать:
Материальные условия жизни членов общества;
Уровень развития экономики;
Формы собственности;
Соотношение различных социальных и политических сил;
Степень политической активности различных политических партий и движений;
Состояние отношений между различными нациями и народностями;
Характер взаимоотношений с другими государствами.
Для решения этих задач законодатель при подготовке нормативно-правового акта стоит перед необходимостью:
Исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений;
Выявления и тщательного учета при формировании правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом;
Проведения сравнительного анализа подготовленной правовой нормы с аналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующих систем других государств;
Постановки и проведения в случае необходимости социальных экспериментов для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений;
Определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы;
Проведения иных подготовительных действий.
Только после выполнения вышеперечисленных мероприятий наступает первая стадия законотворческого процесса, т. е. вынесение проекта закона на рассмотрение законодательного органа.
Стадии законодательного процесса (на примере РФ):
Внесение проекта закона на рассмотрение представительного органа;
Обсуждение проекта закона;
Принятие закона: принятие закона Государственной думой и его одобрение Советом Федерации;
Обсуждение проекта
закона на пленарном заседании палаты начинается с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законо-проект. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью
специальных положений и регламентов. Согласно регламенту Государственной думы России представленные законопроекты обсуждаются в трёх чтениях:
В первом чтении обычно обсуждаются концептуальные положения проекта и при положительном решении проект передается в соответствующую комиссию (комитет) парламента. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. На комиссию (комитет) возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его для второго чтения;
Во втором чтении заслушиваются доклады авторов законопроекта и председателя комиссии. Обсуждается и голосуется каждая статья законопроекта и поправки;
Принятие закона осуществляется палатами Федерального собрания РФ. Федеральные законы принимаются большинством голосов (50 % + 1 голос) от общего числа депутатов Государственной думы.
Российский парламент построен по принципу бикамерализма, поэтому проекты рассматриваются каждой палатой раздельно. Принятые Государственной думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более 50 % депутатов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Для принятия федерального конституционного закона необходимо не менее 2/3 голосов депутатов Государственной думы и 3/4 членов Совета Федерации.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам:
Федерального бюджета;
Федеральных налогов и сборов;
Финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
Ратификации и денонсации международных договоров РФ;
Статуса и защиты государственной границы РФ;
Войны и мира.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется президенту, и в течение 14 дней он должен его подписать. Если президент использует предоставленное ему право вето, то Совет Федерации и Государственная дума, каждый в отдельности, могут преодолеть вето президента, повторно рассмотрев в ранее принятой редакции федеральный закон и приняв его двумя третями голосов каждой из палат. В этом случае законопроект подлежит подписанию президентом в течение семи дней после поступления.
Проверки правильности процедуры принятия закона;
Подписания закона главой государства;
Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании в течение семи дней после подписания президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.
Понятия и способы правотворчества, хотя и раскрывают основные направления правотворчества различных органов законодательной и исполнительной власти, не определяют в полной мере ее правовую природу, в связи с этим необходимо определить основные принципы правотворчества и рассмотреть их содержание.
Известный специалист в области правотворчества А.Ф. Шебанов считал, что не все принципы правотворчества являются основными. К основным он относил такие начала, идеи, которые, во-первых, отражают главные, объективные стороны и проявления правотворчества, во-вторых, характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества и, в-третьих, воплощают в своем содержании конкретные черты и особенности всего правотворчества.
Первой работой, в которой говорилось о принципах правотворчества, была монография Д.А. Керимова «Законодательная деятельность советского государства». Автор выделил три основных принципа законодательной деятельности государства.
- 1. Закрепление в праве политических и экономических условий, обеспечивающих простор для проявления объективных законов, а также для их познания и наиболее целесообразного использования.
- 2. Закрепление и установление правовых норм, максимально способствующих разрешению назревших общественных задач.
- 3. Выражение общей воли народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества.
При первом ознакомлении становится ясно, что указанные принципы носят слишком общий характер. В связи с изложенным представляется возможным выделить и раскрыть такие основные принципы правотворчества, как законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм и профессионализм.
Одним из основных принципов нормотворческого процесса является законность. Законность - явление объемное, многогранное, требующее неоднозначного подхода. Чтобы более полно изучить это понятие, необходимо исследовать разные его стороны, применяя при этом как специальные, так и частные методы познания общей теории права и государства.
Законы как юридические документы, нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, должны прежде всего конкретизировать положения, записанные в конституционном законе, а нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.
При подготовке любого нормативного акта (указа, приказа, положения и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью проекта нормативного акта вопрос относится к компетенции того или иного органа власти. При этом допускается решение вопроса строго в тех пределах, которые установлены предписаниями, содержащимися в федеральных законах, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства.
Из принципа законности также вытекает, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных актов осуществляют судебные органы.
Законность правотворчества заключается также и в соблюдении стадий правотворческого процесса. Последний внешне играет роль процедуры создания права, упорядоченной системы стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию или отмене правовых норм. При этом стадия правотворческого процесса выступает как самостоятельный этап формирования государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта. И если порядок принятия норм права утвержден парламентом, т.е. законодательным органом, то принцип законности правотворчества проявляется в соблюдении законодательно закрепленных стадий правотворческого процесса.
Также одним из основных принципов правотворчества является научность. Принцип научности заключается в том, чтобы нормодатель не только брал на вооружение разные теории и взгляды, но и умело использовал практику применения права, делая из нее правильные выводы и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных актов необходимо осуществить сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу. Необходимая информация может содержаться в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, характеризующих состояние организации и деятельности властного органа, материалах коллегий, в справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д. Таким образом, нормативные акты станут иметь ценность, если они будут смоделированы во-первых, на основе положительной практической деятельности, а во-вторых, востребованы практикой. Поэтому нормодатель всегда необходимо учитывать данные моменты.
Следующий принцип техническое совершенство принимаемых актов. Он предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки, и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники.
Ещё один принцип правотворчества - принцип демократизма. Строительство правового государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов должны участвовать разные слои общества. Хотя Российской Федерации еще далеко до правового государства, но определенные черты демократии уже видны. Так, принцип демократизма в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за «круглыми столами», в научно-исследовательских, высших учебных заведениях. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества. Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе подготовки нормативных актов.
Важное значение в нормотворчестве имеет и принцип гуманизма. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости.
В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации.
Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма. Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В правотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения. Кроме ученых юристов к нормотворческому процессу необходимо привлекать и юристов-практиков, которые в своей правоприменительной деятельности будут работать с этими юридическими нормами непосредственно, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.
Таким образом можно сделать следующий вывод по данной главе: правотворчество - это деятельность специально уполномоченных на то органов государства либо всего народа (в случае референдума) по изданию, изменению, и (или) отмене норм права путем принятия, корректировки, систематизации либо отмены нормативно-правового акта. Правотворческая деятельность основывается на определенных принципах, среди них выделяют такие как гуманизм, демократизм, профессионализм, законность, научность, техническое совершенство.