Порядок формирования и структура представительных органов местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования: принцип формирования, компетенция, прекращение деятельности Порядок формирования представительных органов муниципальных о

Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже 1 раза в 3 месяца.

Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

Подробнее о представительном органе поселения

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Представительный орган муниципального района:

1. 1. может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района , и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;
   2. может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от 6. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
      • 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
      • 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
      • 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
      • 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
      • 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
      • 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1. 1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
   2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
   3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
   4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
   5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
   6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
   7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
   8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
   9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения ;
   10. принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Прекращение полномочий представительного органа муниципального образования

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 настоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:

1. 1. в случае принятия указанным органом решения о самороспуске в порядке, определенном уставом муниципального образования;
   2. в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
   3. в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3 , 4-7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;
   4. в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
   5. в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Организационно-правовые формы деятельности представительного органа муниципального образования

Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые включают:

• • сессии;
  • работу постоянных и временных комиссий, комитетов, депутатских групп, фракций и т.п.;
  • работу каждого отдельного депутата.

Сессии

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит термина "сессия". Однако в научном и познавательном плане употребление его допустимо.

Сессию можно считать основной организационной формой деятельности представительного органа, она включает в себя его заседания (можно также сказать - пленарные заседания), а также работу комиссий, комитетов и иных подразделений, объединенных единой повесткой. Именно повестка сессии позволяет отличить одну сессию от другой.

Виды сессий:

• • очередные;
  • внеочередные.

Очередные сессии созываются обычно один раз в два-три месяца на один-два дня или дольше, в зависимости от уровня муниципального образования и важности обсуждаемых вопросов.

Внеочередные сессии собираются для решения вопросов, не терпящих отлагательства до очередной сессии.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Сложно понять замысел этого предложения, поскольку далее следует требование: "Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов". Видимо, Закон допускает, что конкретный устав закрепит еще более высокую планку.

В Законе установлено, что заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Главенство сессии как коллективной формы работы депутатов, и прежде всего их заседания (пленарного заседания), определяется следующими факторами:

1. 1. только в рамках заседания могут быть решены наиболее важные вопросы жизнедеятельности муниципального образования;
   2. принципом коллективности в ее работе.

Открывает первое заседание первой сессии обычно старейший по возрасту депутат. Это может также делать председатель территориальной избирательной комиссии, глава муниципального образования, председатель оргкомитета по созыву сессии. Временный председательствующий ведет заседание до избрания председателя представительного органа муниципального образования.

Постоянные и временные комиссии

Кроме избрания председателя представительного органа на первой сессии формируются постоянные комиссии и иные органы. Постоянные комиссии создаются решением представительного органа на срок его полномочий на основе устава муниципального образования, регламента представительного органа или соответствующего положения. Чаще всего образуются комиссии:

1. 1. по бюджету, местным налогам и сборам и контролю за их исполнением;
   2. по экономическому развитию и жизнеобеспечению населения;
   3. по социальной политике и т.п.

Комиссия создается в составе ее председателя и членов.

Персональный и численный состав определяется решением представительного органа, обычно не может быть менее трех человек. В связи с тем что депутатов в представительном органе муниципального образования немного, на местах допускается их вхождение в две, но не более, постоянные комиссии. Кое-где в состав комиссий могут избираться с правом совещательного голоса работники администрации - специалисты в соответствующих направлениях деятельности комиссии, а также руководители органов территориального общественного самоуправления.

Постоянные комиссии представительного органа по его решению могут быть в любое время переформированы, упразднены, переименованы, изменены по составу.

Основные задачи комиссий:

1. 1. предварительная подготовка вопросов по своему направлению для предстоящего рассмотрения на заседании муниципального представительного органа, в том числе подготовка проектов правовых актов;
   2. содействие реализации принятых на сессии решений;
   3. контроль за исполнением принятых представительным органом решений.

По общему правилу постоянные комиссии не обладают самостоятельными полномочиями в том смысле, что не могут принимать решения, обязательные для граждан и организаций. Но комиссии могут запрашивать информацию, необходимую для своей деятельности, вносить предложения, давать рекомендации в пределах своей компетенции, приглашать для дачи пояснений должностных лиц местного самоуправления.

Временные комиссии могут создаваться представительным органом муниципального образования в том же порядке, что и постоянные комиссии, с одним отличием: назначение временной комиссии состоит в решении определенного вопроса, после чего ее полномочия прекращаются.

В муниципальных образованиях представительным органом и постоянной комиссией могут создаваться также рабочие группы - обычно для подготовки вопроса к заседанию, анализа практики и осуществления задач, определенных в решении о создании рабочей группы. В состав рабочей группы наряду с депутатами могут входить работники администрации, научные и практические работники. Подотчетна и подконтрольна рабочая группа органу, ее создавшему.

Депутатские объединения

Депутатские объединения в представительных органах муниципальных образований - это чаще всего депутатские группы и депутатские фракции.

Депутатские группы могут создаваться как по социальному, так и по территориальному признаку.

Группы, созданные по социальному признаку (ветеранов, молодежи, представителей бизнеса, хозяйственников и др.), представляют, по необходимости отстаивают в представительном органе соответствующие интересы.

Депутатские группы, создаваемые по территориальному признаку, могут включать депутатов представительного органа, избранных в смежных округах, например депутатов представительного органа муниципального района (при прямых выборах), избранных на территории того или иного поселения. В группу могут входить депутаты представительных органов двух муниципальных уровней (поселение и район), поскольку территории их округов так или иначе совпадают. Такие депутатские группы стараются представлять интересы своей территории в каждом из представительных органов - поселения и района. Кроме того, такие, образно говоря, объединенные депутатские группы стремятся представлять интересы своих территорий и населения при рассмотрении вопросов на вышестоящих уровнях власти. Кстати, не исключается участие в подобных территориальных депутатских группах также и депутатов представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Депутатские фракции могут образовываться в представительных органах крупных муниципальных образований. Поскольку практически к участию в выборах на всех уровнях публичной власти теперь из всех общественных объединений допускаются лишь политические партии, то и во фракции депутаты объединяются по признаку принадлежности к определенной политической партии. Фракция объединяет депутатов, избранных как по партийным спискам (ряд муниципальных образований проводит выборы депутатов только по партийным спискам), так и в избирательных округах (если они выдвигались партийными организациями). Фракции регистрируются в представительном органе, с тем чтобы консолидировано отстаивать обозначенные в программе своего объединения задачи. Преимущество фракции заключается в дополнительных возможностях, закрепленных в регламенте представительного органа. Обычно это право выдвигать кандидатов на те или иные посты, право на обязательное предоставление слова для выступления от имени фракции при обсуждении вопросов повестки дня, возможность представить содоклад и т.д.

Эффективное функционирование правовой системы, установленной в стране, обеспечивают Представительные, исполнительные, судебные институты осуществляют принятие и реализацию нормативных актов. Также они формируют условия для надлежащей охраны прав и защиты интересов граждан. По мнению многих исследователей, приоритетное значение в системе имеют законодательные (представительные) органы. Такая позиция обусловлена тем, что именно эти институты облекают в нормы главные направления внешней и внутренней политики, обеспечивая верховенство правовых положений в обществе. Рассмотрим далее, какие существуют представительные органы в стране, каковы их задачи и порядок формирования.

Общие сведения

Принцип разделения власти на три направления был закреплен в Конституции, принятой в 1993 году. Его суть заключается в том, что каждой ветви отводятся определенные вопросы, устанавливаются рамки компетенции, в пределах которых она может их решать. Так, в частности, разрешение споров, признание неконституционности тех или иных правовых документов, вынесение приговоров осуществляют судебные Представительные институты разрабатывают и принимают нормативные акты, утверждают бюджет и так далее. Эти вопросы находятся в ведении Федерального Собрания и региональных структур.

Парламент

Он выступает в качестве Высшего нормотворческого института в стране. В Федеральное Собрание входят: Госдума РФ и Совет Федерации. Первая структура осуществляет разработку, обсуждение и принятие норм. В некоторых случаях правовой документ изучается в Совете Федерации. При этом последний может отклонить утвержденный проект. Совет Федерации, таким образом, выступает как координирующий и контролирующий институт. Его деятельность необходима для уменьшения политических разногласий, принятия оптимальной редакции предлагаемой нормы.

Формирование

Образование представительных органов осуществляется на выборной основе. Избрание депутатов происходит по пропорциональной системе. В голосовании участвуют все граждане страны. В ходе предвыборной кампании политические партии предоставляют списки кандидатов. Места в Госдуме распределяются в соответствии с официальными итогами голосования.

Структура

Высшие представительные органы в комплексе формируют единый институт, принимающий ФЗ. В соответствии с ними утверждаются региональные правовые документы. Эта функция возложена на представительные органы субъектов РФ. Они, в свою очередь, именуются по-разному. Это могут быть:

• Курултаи.
• Думы (областные, городские и проч.).
• Хуралы.
• Советы и так далее.

Кроме этого, функционируют и территориальные органы. Они также наделены правом утверждать нормативные акты. Эти документы могут раскрывать суть ФЗ, регламентирующих решение вопросов совместного ведения регионов и РФ, или касаться проблем, относящихся исключительно к компетенции субъектов.

Палаты парламента

Представительные органы занимают ключевое положение в структуре административного аппарата России. Высшие институты регулируют вопросы, относящиеся к обеспечению нормальной жизнедеятельности всего общества в стране. Правовой статус палат парламента закрепляется в Конституции. В нормотворческой деятельности эти федеральные органы имеют приоритетное значение. Между тем в стране утверждать правовые акты могут и иные, в том числе судебные структуры и президент. Это, однако, нисколько не умаляет силы и значения палат парламента.

Нюансы

Представительные органы - это такие институты, которые формируются по воле народа. ФС имело такой статус с 1993-го по 1995-й. В настоящее время по своей сути не является представительным институтом власти. Это связано с тем, что назначение сенаторов осуществляет президент страны. При этом Госдуму можно назвать представительным органом только частично. Дело в том, что, к примеру, в 6-й ее созыв избрание депутатов осуществлялось по спискам. Таким образом, население голосовало не за конкретного кандидата, а за всю партию. Состав выдвигаемого политического объединения, однако, может измениться и после его избрания. В результате происходит "текучка" депутатов. Одни из них, заявляя самоотвод, уходят, а на их место приходят другие, о которых граждане даже не знают. По мнению ряда специалистов, сомнительной следует считать и исключительно законодательную функцию Думы. Дело в том, что депутаты имеют право опосредованно контролировать работу Счетной Палаты, председателя ЦБ. Они также могут направлять запросы в прокуратуру, назначать уполномоченного по правам, вызывать на заседание министров. Эти нюансы оказывают существенное влияние на зависимость ветвей госвласти друг от друга. Таким образом, Высшие нормотворческие федеральные органы обладают широкими возможностями. Обе палаты парламента наделены контрольными функциями в рамках своей компетенции.

Территориальные органы

Правовой статус этих институтов также закрепляется в Конституции. В полномочия представительного органа региона входит, кроме нормотворческой деятельности, работа по формированию и прочих структур, а также контроль их функционирования. Взаимодействие с институтами других ветвей осуществляется по-разному в той или иной административной единице страны. Существуют также отличия в формах организации самого процесса принятия законов, процедур рассмотрения и разрешения тех или иных проблем.

Специфика

Местные представительные органы самостоятельно решают вопросы, которые касаются информационного, материально-технического, правового, финансового и организационного обеспечения их деятельности. Все необходимые расходы на это утверждаются внутри институтов. Затраты на обеспечение деятельности предусматриваются отдельной строкой регионального бюджета.

Компетенция

Среди основных вопросов, которые решают региональные институты, следует отметить:

• Формирование порядка, на основании которого будут проводиться выборы в органы самоуправления, осуществляться их деятельность в пределах, установленных в Конституции.
• Установление сборов и налогов, отнесенных в соответствии с ФЗ к ведению регионов, порядка их удержания.
• Принятие программ социального и экономического развития, предложенных исполнительными структурами.
• Утверждение заключения и расторжения соглашений и договоров регионального уровня.
• Установление режима управления и распоряжения собственностью на подведомственной территории.
• Определение порядка созыва и проведения референдумов.
• Утверждение плана по управлению регионом, установление структуры высших исполнительных органов субъекта.

Нормотворческая инициатива

Ее имеют соответствующие органы самоуправления, депутаты и определенные должностные лица. Право на инициативу предоставляется согласно положениям Конституции и Уставам регионов и другим институтам и структурам. В их числе, в частности, могут быть общественные организации и объединения. Это право могут получить и граждане, которые проживают на конкретной территории.

Рассмотрение предложенных проектов

Разработанные нормативные акты, предоставленные лицами, занимающими высшие должности в регионе, изучаются в первоочередном порядке. Рассмотрение законопроектов, в которых предусматриваются расходы, покрытие которых предполагается осуществлять из бюджета субъектов, осуществляется в течение не менее 2 недель (14 календарных дней).

Порядок утверждения актов

Процедура принятия устанавливается в соответствии с действующим законодательством. Процесс имеет свою специфику. В частности:

1. Принятие Устава субъекта, дополнений и поправок к нему производится большинством голосов. При этом оно должно составить не меньше 2/3 от всего числа депутатов.
2. Законопроекты рассматриваются как минимум в 2 чтениях. При принятии или отклонении разработанного акта выносится соответствующее постановление.
3. Утверждение законов региона производится большинством от всего установленного числа депутатов, а решений - от количества избранных.
4. В качестве неотъемлемого условия вступления нормативного акта в действие выступает его обнародование (промульгирование) лицами, находящимися на высших постах.
5. В случае отклонения законопроекта вето может преодолеваться большинством, которое составляет не меньше 2/3 от всего установленного числа депутатов.

Нормативные акты, Уставы вступают в действие непосредственно после опубликования в официальных источниках. Законы, положения, которые касаются защиты свобод и прав, наделяются юридической силой не ранее чем через 10 дней после издания.

Правовой статус

Нормотворческие региональные (местные) органы являются постоянно действующими институтами. Они выступают как единственные структуры административной единицы, обладающей правом принимать официальные юридические акты. В функции институтов включено законодательное регулирование по вопросам исключительного ведения региона, а также совместного ведения с Высшими представительными органами страны. Структуры административных единиц обладают правами юрлиц, имеют гербовые печати. Название представительного органа в каждом субъекте, его внутреннее устройство определяются в соответствии с Уставом (Конституцией) с учетом национальных, исторических и прочих традиций.

Специфика избрания

В ФЗ № 184 определена структура и способы, в соответствии с которыми формируются нормотворческие местные органы. Выбор депутатов осуществляется гражданами, проживающими в пределах данной административной единицы. Для участия в кампании они должны быть наделены избирательным (активным) правом. В качестве кандидата может выступать гражданин России, достигший определенного возраста. Он, согласно законодательству, должен обладать пассивным правом быть избранным. Выборы проводятся путем тайного голосования. Статус депутатов, продолжительность их полномочий, порядок, в соответствии с которым подготавливаются и реализуются утверждаются в Федеральных нормативных актах, Уставе (Конституции) и прочих правовых документах региона. Заседания являются открытыми, однако допускается проведение закрытых совещаний. Порядок созыва последних предусматривается в регламенте, который утверждает региональный или муниципальный представительный орган.

Состав региональных институтов

Большая часть представительных органов в субъектах является однопалатной. Две палаты парламента предусматриваются только в некоторых республиках. Формирование представительных институтов осуществляется в процессе выборов с использованием пропорциональной и мажоритарной систем. Не меньше половины депутатов должны выбираться по единому округу в соответствии с количеством голосов, поданных за списки от избирательных объединений. Количество депутатов в законодательном органе субъекта определяется в Уставе региона. Численность избранников колеблется от 11 (в Таймырском АО) до 194 (в Республике Башкортостан). Продолжительность пребывания гражданина в статусе депутата устанавливается в Уставе. Однако срок полномочий не может быть больше пяти лет. Количество должностных лиц, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, устанавливается соответствующим нормативным актом региона.

Финансирование

Расходы, которые необходимы для обеспечения деятельности представительных региональных органов, предусматриваются отдельно от прочих затрат согласно бюджетной классификации РФ. Распоряжение и контроль распределения средств в ходе реализации доходно-расходных статей отдельными депутатами либо их группами, а также самим нормотворческим институтом не допускаются. Вместе с этим полномочия представительной структуры региона по надзору за распоряжением бюджетными средствами не ограничиваются.

Законы представительного органа региона

Нормативные акты такого типа решают различные вопросы. К ним, в частности, относят:

1. Утверждение бюджета региона и отчета о его реализации, предоставленные лицом, занимающим высшую должность.
2. Установление порядка проведения выборов в структуры местного самоуправления в пределах административной единицы.
3. Утверждение программ по экономическому и социальному развитию региона, которые предоставляются высшим лицом.
4. Установление сборов и налогов, отнесенных к ведению администрации, порядка их взимания.
5. Утверждение бюджетов территориальных внебюджетных государственных фондов и отчетов по их реализации.
6. Определение порядка управления и распоряжения имуществом субъекта, в том числе акциями, паями и прочими долями в капиталах хозяйствующих товариществ, обществ и предприятий иных организационно-правовых типов.
7. Утверждение расторжения и заключения региональных договоров.
8. Установление порядка организации и проведения референдумов.
9. Определение административно-территориального устройства региона и правил его изменения.
10. Установление структуры институтов иных направлений.
11. Определение порядка избрания в представительный орган региона.

Постановления

Представительные органы регионов вправе выносить такие нормативные акты по различным текущим, оперативным вопросам. В частности постановлением осуществляется:

1. Принятие регламента нормотворческого института, решение вопросов, касающихся внутреннего распорядка деятельности.
2. Оформление передачи высших полномочий в субъекте гражданину по представлению президента России.
3. Назначение на пост и снятие с него отдельных служащих.
4. Оформление согласия на получение должности определенными лицами, если данный порядок установлен в Конституции, ФЗ или Уставе региона.
5. Назначение даты выборов в представительный орган субъекта.
6. Определение времени проведения референдума в предусмотренных нормативными актами региона случаях.
7. Оформление решения о доверии/недоверии высшим должностным лицам, в том числе исполнительным органам, в назначении которых участвовал представительный институт.
8. Утверждение соглашения об изменении границ административной единицы.
9. Одобрение проекта договора о разделении полномочий.
10. Назначение
11. Оформление иных решений по вопросам, которые, согласно Конституции и прочим нормативным актам, отнесены к ведению представительного органа субъекта.

Досрочное прекращение деятельности

Полномочия нормотворческого органа могут останавливаться до истечения установленного срока, в случаях его роспуска по:

1. Самостоятельно принятому решению депутатами.
2. Постановлению руководителя региона, если в ходе заседания был принят нормативный акт, противоречащий юридическим документам, обладающим высшей силой. При этом факты несоответствия должны быть установлены в судебном порядке, а представительный орган не устранил выявленные нарушения в течение полугода с даты вступления судебного решения в действие.

При досрочном роспуске должны быть назначены внеочередные выборы. Они проводятся не позже 6 месяцев после вступления в силу постановления о досрочном прекращении полномочий представительного органа. Досрочный роспуск допускается также в случае принятия судебного решения о неправомочности текущего состава депутатов. Такое положение имеет место, кроме прочего, и при сложении избранниками своих полномочий.

Недоверие руководителю региона

Представительный орган наделяется и таким правом. Недоверие лицу, занимающему высшую должность, выражается в случае:

1. Издания им нормативных актов, не соответствующих положениям ФЗ, Конституции, Уставу региона и прочим правовым документам. При этом противоречия должны быть установлены в рамках судебного заседания, а руководитель высшего исполнительного органа не устранил несоответствие по истечении месяца с даты вступления постановления суда в действие.
2. Выявления другого грубого нарушения ФЗ, нормативных актов региона, положений Конституции и прочих документов такого характера, если оно повлекло повсеместное нарушение свобод, прав и интересов населения данной административной единицы.

Решение о выражении недоверия руководителю высшего исполнительного органа утверждается, если за него высказалась 1/3 депутатов из установленного их числа при инициативе такого же количества народных избранников. В случае принятия такого постановления лицо, занимающее высший региональный пост, отправляется незамедлительно в отставку с прекращением деятельности института, которым оно управляло. Одновременно должен быть сформирован новый состав исполнительного органа. Если этого не произошло, прежний институт функционирует до момента создания новой структуры.

Представительный орган муниципального образования – это выборный орган местного самоуправления, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории муниципального образования.

Наличие представительного органа обязательно в муниципальном образовании. В исключительных случаях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Как уже отмечалось, сход является аналогом представительного органа муниципального образования.

В случае если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва устанавливаются законом субъекта РФ. Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган поселения и осуществляет иные полномочия по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с избирательным законодательством.

Статус представительного органа закрепляется в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 35 и др.), законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований, регламентах самих представительных органов.

Наименование представительного органа определяется законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Такое положение Закона не соответствует принципу учета местных традиций. Более целесообразным было бы определять наименование представительного органа в уставах муниципальных образований, как эго закреплял Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Теперь же субъекты РФ законодательно определяют наименования органов местного самоуправления. Так, в Свердловской области принят Закон от 22.11.2004 "О наименованиях представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица муниципального образования и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в Свердловской области", ст. 2 которого устанавливает, что в Свердловской области представительный орган муниципального образования именуется "дума".

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Непосредственно срок полномочий представительного органа законом не устанавливается, поскольку представительный орган в муниципальном образовании носит постоянный характер. Срок же конкретного созыва представительного органа отождествляется со сроком полномочий депутатов. Срок полномочий депутатов представительного органа не может быть менее двух и более пяти лет. Обычно он устанавливается уставами муниципальных образований в четыре года. Хотя целесообразнее было бы подлить срок полномочий депутатов до семи лет, поскольку фактически при четырехлетием сроке полномочий депутаты начинают активно работать только на второй год. Первый год для большинства из депутатов является ознакомительным.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случаях: 1) его роспуска в порядке реализации норм федерального законодательства об ответственности перед государством; 2) принятия указанным органом решения о самороспуске (при этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования; 3) вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 4) преобразования или упразднения муниципального образования; 5) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; 6) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные Законом об основных гарантиях избирательных прав.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем "косвенных выборов", представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов по своей "квоте".

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, как правило, избираемых на муниципальных выборах. Исключение предусмотрено для представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами.

Первый способ (общий). Если специального способа не установлено уставом муниципального района, то депутаты представительного органа избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов от каждого поселения не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа.

Указанный порядок может быть изменен не ранее, чем через два года после первичного формирования представительного органа.

Второй способ (специальный). Если в течение одного года после выдвижения предложения представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, поддержат такое предложение, то представительный орган муниципального района будет состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Норму представительства будут определять представительные органы поселений. Однако такой способ формирования возможен только по отношению к представительному органу муниципального района второго и последующих созывов, поскольку данный порядок закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Тем самым Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает так называемые двухстепенные выборы депутатов представительного органа муниципального района. В подобной ситуации неоднозначным становится статус главы поселения, входящего в состав муниципального района. С одной стороны, это глава своего поселения, с другой же – лицо, входящее в состав представительного органа муниципального района с правом решающего голоса. Депутатом данное лицо называть не представляется возможным, поскольку оно не избиралось в качестве депутата. Тем не менее глава поселения в анализируемой ситуации входит в состав представительного органа. Представительный же орган является выборным. Поэтому представляется, что в данном случае глава – член выборного органа местного самоуправления.

Решение об обратном переходе от двухстепенных выборов к избранию представительного органа муниципального района на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права принимается в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы и требует поддержки представительных органов не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района.

Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов замещаются по пропорциональной избирательной системе. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в них, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования. Тем не менее численность депутатов зависит от численности жителей муниципального образования и не может быть менее: семи человек – при численности населения менее 1 тыс. человек; 10 человек – при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек; 15 человек – при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек; 20 человек – при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек; 25 человек – при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек; 35 человек – при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района, но не может быть менее 15 избранников.

Структура определяется уставами муниципальных образований и регламентами самих представительных органов.

Возглавляет представительный орган его председатель. В соответствии с уставом муниципального образования председатель может быть избран из состава депутатов представительного органа либо исполнять полномочия председателя представительного органа может глава муниципального образования.

И вновь законодатель ставит очередной вопрос: в каком статусе глава муниципального образования будет входить в состав представительного органа? Закон позволяет исполнять полномочия председателя лицу, как избранному из состава представительного органа, так и избранному на муниципальных выборах в качестве главы муниципального образования. Причем в обоих случаях приоритет отдается должности главы муниципального образования. В качестве лица, входящего в состав представительного органа, глава будет исполнять полномочия председателя. В изначальной редакции Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ содержал формулировку "являться председателем". Однако впоследствии данная формулировка приобрела иное содержание: "исполнять полномочия председателя".

Если лицо изначально избиралось в качестве депутата, а потом было избрано главой муниципального образования из состава представительного органа, то такое лицо будет одновременно являться и депутатом представительного органа, и главой муниципального образования, и лицом, исполняющим полномочия председателя представительного органа.

Если же лицо изначально избиралось в качестве главы муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования автоматически входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, то депутатом данное лицо назвать нельзя. Статус депутата по должности получить просто невозможно, поскольку депутат – лицо избираемое. Видимо, в этой ситуации глава муниципального образования будет являться одновременно членом выборного органа местного самоуправления.

В любом случае нецелесообразно для развития муниципального хозяйства одному лицу совмещать такое количество полномочий. Однако КС РФ считает, что нормы Конституции РФ подобным положением законодательства не нарушаются. 21 февраля 2002 г. КС РФ было вынесено Определение об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ.

Следует оговориться, что ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ содержала аналогичную норму о возможности совмещения главой муниципального образования полномочий лица, входящего в состав представительного органа. По мнению заявителя, указанная норма противоречит ч. 1 и 2 ст. 32 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, поскольку препятствует реализации гражданами избирательных прав – права избирать главу муниципального образования и депутата представительного органа местного самоуправления, наделенных каждый своей компетенцией, и быть избранными в качестве таковых; права на осуществление местного самоуправления через своих представителей – депутата представительного органа местного самоуправления и главу муниципального образования, каждый из которых наделен собственными полномочиями. Заявитель указывает, что вхождение согласно уставу муниципального образования главы муниципального образования в состав представительного органа местного самоуправления (с правом решающего голоса и правом председательствовать на заседаниях) фактически означает его руководство представительным органом местного самоуправления, что не согласуется с сущностью местного самоуправления.

КС РФ отметил следующее. Пункт 3 ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ, предусматривая возможность наделения избранного населением главы муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, устанавливает одну из конкретных гарантий самостоятельности местного самоуправления. Эта норма не носит императивного характера, не обязывает решать данный вопрос именно так, как это ею предусмотрено, а оставляет выбор варианта его регулирования в уставах муниципальных образований на усмотрение самих местных сообществ. Тем самым подтверждается самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и право на осуществление гражданами местного самоуправления через выборные органы, а также на самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления. Возможность наделения главы муниципального образования правом вхождения в состав представительного органа местного самоуправления не противоречит этим конституционным принципам, поскольку по своей конституционно-правовой природе институт избранного населением главы муниципального образования также имеет представительный характер.

В то же время устав муниципального образования может наделять, а может и не наделять главу муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Местное сообщество, кроме того, может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, поскольку из ч. 1 ст. 130 Конституции РФ вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования – выборного должностного лица (как и норма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов РФ, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией РФ и федеральными законами. Представляется, что данная правовая позиция КС РФ небесспорна.

Что касается полномочий председателя представительного органа, то, как правило, они следующие: представление органа в отношениях с населением муниципального образования, с органами территориального общественного самоуправления, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления иных территорий; созыв заседания представительного органа, доведение до сведения депутатов и населения времени и места их проведения, а также проекта повестки заседания представительного органа; осуществление руководства подготовкой заседаний представительного органа; председательствование на его заседаниях; подписание нормативных правовых актов и других документов представительного органа; назначение и освобождение от должности руководителя аппарата и других работников представительного органа, обладание правом их приема на работу и увольнения; дача поручений депутатским комиссиям и комитетам по вопросам их ведения; принятие мер по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе представительного органа; заключение договоров от имени представительного органа; осуществление иных полномочий.

Несмотря на столь широкий перечень полномочий, председатель должен быть ведущим среди равных, поскольку по своей сути изначально он является депутатом.

Заместитель председателя избирается из числа депутатов, выполняет отдельные поручения председателя, а в отсутствии председателя исполняет его полномочия. Уставы муниципальных образований либо регламенты представительных органов должны предусматривать количество заместителей председателя. Особенно актуально это стало в связи с тем, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 40) установил, что на постоянной основе могут осуществлять свои полномочия не более 10% депутатов. Конечно, существуют примеры, когда председатели представительных органов осуществляют свои полномочия не на освобожденной основе. Однако, как правило, именно председатели и их заместители работают на постоянной основе. И при разработке и принятии уставов муниципальных образований необходимо учитывать как численный состав представительного органа, так и количество депутатов, работающих на освобожденной основе.

Из числа депутатов в представительном органе создаются постоянные или временные комитеты (комиссии). В отличие от комитетов и комиссий Государственной Думы, на местном уровне, как правило, отсутствует разница между терминами "комитет" или "комиссия". Соответствующее наименование устанавливается с учетом исторических и иных местных традиций регламентом представительного органа. И уже регламент представительного органа вправе определять постоянный или временный характер комиссий и комитетов. Например, в Екатеринбургской городской Думе названные структурные подразделения именуются комиссиями, независимо от постоянного или временного характера создания. В Первоуральской же городской Думе такие подразделения носят наименование "комитеты".

Постоянные комитеты (комиссии) в рамках своих направлений обычно: осуществляют подготовку заключений по проектам правовых актов представительного органа; разрабатывают проекты решений и иных правовых актов; организуют проведение депутатских слушаний; готовят предложения и рекомендации, вносят их на рассмотрение представительного органа; содействуют депутатам, помощникам депутатов в их деятельности.

Как правило, в представительном органе создаются комитеты (комиссии) по следующим направлениям: по бюджету; по муниципальной собственности; по муниципальному хозяйству; по социальной защите и здравоохранению; по развитию образования, науки; по местному самоуправлению.

Численный состав комитета (комиссии), как правило, не может быть менее трех депутатов. Депутат не может быть членом более чем двух постоянных комитетов (комиссий).

Депутат может быть председателем только одного постоянного комитета (комиссии).

Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации депутатских слушаний комитет (комиссия) может создавать рабочие группы с привлечением депутатов, представителей государственных и общественных органов и организаций, научных учреждений, а также специалистов и ученых. Комитеты (комиссии) вправе запрашивать у органов государственной власти и местного самоуправления, иных организаций, должностных лиц материалы и документы, необходимые для их деятельности, если это не противоречит законодательству.

Деятельность временного комитета (комиссии) ограничивается конкретным сроком или выполнением определенной задачи.

С целью правового, организационного, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности представительного органа, его должностных лиц, рабочих органов и депутатов представительный орган образует аппарат.

Руководитель аппарата представительного органа назначается председателем представительного органа. Руководители структурных подразделений, специалисты и служащие аппарата принимаются на работу председателем представительного органа по представлению руководителя аппарата. Аппарат, как правило, включает в себя юридический отдел, пресс-службу, отдел по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправления, бухгалтерию и другие подразделения. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.

Депутаты представительного органа, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят во фракции. В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения). Кроме того, во фракцию может входить и один депутат. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования. Было бы логичнее, чтобы порядок деятельности фракций регулировал не закон субъекта РФ, а муниципальный правовой акт.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и входящий во фракцию, может быть членом только той партии, во фракцию которой он входит. Депутат, избранный в составе списка кандидатов партии и вступивший в партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

Несоблюдение же перечисленных выше требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий.

Таким образом, федеральный законодатель попытался предусмотреть оптимальный состав и численность представительного органа с учетом того, что конкретная его структура будет определяться муниципальными образованиями самостоятельно.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• порядок формирования органов местного самоуправления;
• распределение полномочий между органами местного самоуправления;

уметь

• объяснить, какие ограничения и с какой целью накладываются на депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• объяснить, какие факторы, в какой степени влияют на организационную структуру местной администрации;

владеть

• навыками работы со ст. 34-41 гл. 6 Закона № 131-ФЗ;
• приемами анализа организационной структуры местной администрации.

Ключевые понятия, исключительная компетенция представительного органа, статус главы муниципального образования, статус депутата и выборного должностного лица местного самоуправления, организационная структура местной администрации, формирование структуры местной администрации.

Представительный орган муниципального образования

Формирование представительного органа муниципального образования

Представительный орган муниципального образования является основным из выборных органов местного самоуправления. Это коллегиальный орган, состоящий из депутатов. У одного муниципального образования может быть только один представительный орган. Он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности на территории муниципального образования.

От числа жителей муниципального образования зависит количественный состав представительного органа и в разных странах он различен. Закон № 131-ФЗ установил нижний (минимальный) предел численности депутатского корпуса представительного органа исходя из численности населения и статуса муниципального образования (табл. 4.1).

Цель установления такого предела - приближение депутатов к своим избирателям и снижение роли субъективного фактора при принятии коллегиальных решений. Верхний предел числа депутатов закон не ограничивает. Окончательную численность депутатов представительного органа муниципального образования устанавливает устав муниципального образования.

Численность депутатов представительного органа муниципального образования, установленная Законом № 131-ФЗ (п. 6 ст. 35)

муниципального образования	Численность, человек
	население муниципального образования	депутаты представительного органа
Поселение (городское, сельское), городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутри- городской район		Не менее 7
	От 1000 до 10 000	Не менее 10
	От 10 000 до 30 000	Не менее 15
	От 30 000 до 100 000	Не менее 20
	От 100 000 до 500 000	Не менее 25
	Свыше 500 000	Не менее 35
Муниципальный район		Не менее 15
Внутригородское муниципальное образование города федерального значения		Не менее 10

Количество депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ и уставами соответствующих муниципальных образований с учетом требований Закона № 131-ФЗ.

В зависимости от статуса муниципального образования Закон устанавливает различные способы формирования представительного органа местного самоуправления (табл. 4.2).

Таблица 4.2

Способы формирования представительного органа в зависимости от статуса муниципального образования

муниципального образования		Способ формирования представительного органа
Поселение, городской округ, внутригородской район, внутригородское муниципальное образование города федерального значения		Состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах
Поселение с численностью жителей	Не более 100 человек	Не формируется
	Более 100 и не более 300 человек	Может не формироваться, если это предусмотрено уставом поселения
Муниципальный район		Может состоять из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых из своего состава в соответствии с равной нормой представительства

В поселении с численностью жителей, достигших избирательного возраста, не более 100 человек представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан. Законом № 131-ФЗ установлено, что представительный орган поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может не формироваться и его полномочия могут осуществляться сходом граждан, если это предусмотрено уставом поселения.

Для муниципального района Закон допускает две схемы - прямые выборы и «систему делегирования». В первом случае число депутатов от одного поселения не может превышать 2/5 общего числа депутатов представительного органа муниципального района. Это ограничение препятствует доминированию центрального поселения в принятии решений, касающихся всех жителей муниципального района.

При второй схеме представительный орган формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений, избираемых с равной нормой представительства от каждого поселения, независимо от численности населения.

Порядок формирования представительных органов муниципальных районов определяется законами субъектов РФ. В целях соблюдения норм равного представительства граждан в выборном органе законом субъекта РФ может быть определена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, исходя из их численности. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать 1/3 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Данные о практическом использовании установленных Законом № 131-ФЗ схем формирования представительного органа муниципального района в субъектах РФ представлены в табл. 4.3.

Всего из 1787 представительных органов муниципальных районов в 81 субъекте РФ (за исключением Магаданской области и городов федерального значения) 1080 подлежат формированию по системе прямых выборов, 707 - по системе делегирования .

Формирование представительного органа городского округа с внутригородским делением может осуществляться также одним из двух вышеуказанных способов и с соблюдением аналогичных требований. При формировании представительных органов городских округов с внутригородским делением применяется система делегирования с заранее установленными в соответствии с законами субъектов РФ квотами внутригородских районов.

Таблица 43

Применяемые способы формирования представительных органов муниципальных районов в субъектах РФ (на 1 марта 2016 г.)

Недостатком опосредованного способа формирования представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением является фактическое отстранение населения от формирования представительного органа муниципального образования верхнего уровня. Однако положительным аргументом при выборе этой схемы будет экономия финансовых средств за ненадобностью проведения муниципальных выборов.

Представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной уставом муниципального образования численности депутатов. Сроки полномочий представительного органа связаны со сроками полномочий его депутатов. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и заканчиваются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Срок полномочий депутатов устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее 2 и более 5 лет.

Депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, без отрыва от своей основной деятельности, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа. По данным Минюста России, на 1 марта 2016 г. из 228,2 тыс. депутатов, избранных на муниципальных выборах, 124,3 тыс. - мужчины, 103,9 тыс. - женщины. 8,6 тыс. депутатов работают на постоянной основе.

• См.: Минюст России. Мониторинг развития системы местного самоуправления(по состоянию на 1 марта 2016 года). С. 92.

Особенности формирования представительного органа муниципального образования

М.В. Коростелева, к.ю.н, Волгоградский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы»

Население муниципального образования традиционно рассматривается как один из основных субъектов местного самоуправления . Вместе с тем анализ содержания Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практики реализации его положений позволяет сделать вывод о том, что подавляющая часть вопросов местного значения решается через органы местного самоуправления . С.А. Авакьян отмечает в связи с этим необходимость не абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню власти и не формировать у населения иллюзию того, что местное самоуправление осуществляется им исключительно непосредственно .

Закон определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следовательно, в структуре органов, формируемых на муниципальном уровне, ведущая роль принадлежит представительным .

Хотя под представительными органами подразумевают прежде всего коллегиальные формирования, избираемые народом , на муниципальном уровне органы, имеющие статус представительных согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, не всегда формируются путём избрания входящих в их состав депутатов непосредственно населением муниципального образования. Так, в муниципальных районах депу-

татский корпус представительных органов может как избираться на муниципальных выборах на основе прямого избирательного права, так и формироваться путём делегирования и состоять из глав поселений, входящих в состав данного района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Тем не менее в подавляющем большинстве муниципальных районов, сформированных в субъектах Российской Федерации, представительные органы формируются путём прямых выборов.

Конкретные избирательные системы, применение которых возможно при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования, равно как и порядок их применения, в соответствии с положениями федерального законодательства закрепляются в законе субъекта Российской Федерации. С учётом этого в уставе муниципального образования и определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Необходимо отметить, что федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации также возможность конкретизировать условия применения определённой избирательной системы в муниципальных образованиях в зависимости от вида муниципального образования, от численности избирателей, зарегистрированных на его территории, и других обстоятельств, среди которых можно выделить формируемый на муниципальных выборах орган местного самоуправления. Но при нормативном регулировании данного вопроса в региональном законодательстве необходимо

Первое положение касается сельских и городских поселений, численность населения в которых менее 3 тыс. чел., а также тех сельских, городских поселений, городских округов, в составе представительного органа которых менее 15 депутатов. В таких муниципальных образованиях выборы депутатов представительных органов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Т.е. применение при их проведении пропорциональной избирательной системы не разрешено. Запрет применять при малом числе депутатов представительного органа правил пропорциональную избирательную систему для распределения мандатов вызван реальной опасностью искажения результатов голосования вследствие нерепрезентативности волеизъявления избирателей по причине потери электоральных голосов или их фактической передачи между списками кандидатов .

Второе положение касается тех муниципальных образований, в избираемом на муниципальных выборах представительном органе которых правила пропорциональной избирательной системы применяются для распределения лишь части депутатских мандатов. В указанном случае распределению между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями) подлежат не менее десяти депутатских мандатов.

Следует отметить, что ранее Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 содержал императивное положение об обязательном применении пропорциональной избирательной системы для формирования представительных органов определённых муниципальных образований. В нём предписывалось не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределять между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» это положение было исключено. В пояснительной записке к его проекту отмечено, что он внесён в целях вовлечения в активную политическую жизнь муниципального образования его реальных представителей, пользующихся широкой поддержкой местного населения, доказавших на деле свой статус эффективного лидера и вследствие этого способных получить широкую поддержку местного электората при проведении выборов по мажоритарной

избирательной системе. Кроме того, внесённые изменения, как полагают их авторы, закономерно должны стимулировать политические партии в лице их региональных отделений повышать эффективность проводимых избирательных кампаний, поскольку теперь и от индивидуального вклада каждого в общий результат зависит в конечном итоге общее представительство.

Поэтому в настоящее время, как уже отмечено, условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от вида муниципального образования, от численности избирателей, зарегистрированных на его территории, и других обстоятельств могут быть определены региональным законодателем. В законодательстве субъектов, входящих в Южный федеральный округ, данный вопрос регулируется следующим образом.

Согласно ст. 13 Закона Волгоградской области от 6 декабря 2006 г. № 1373-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области», депутаты представительных органов муниципальных районов в Волгоградской области по общему правилу избираются по смешанной избирательной системе . При этом уставом муниципального района для проведения выборов в представительный орган может быть закреплена и иная избирательная система (из предусмотренных областным законом для избрания депутатов представительного органа муниципального образования). Депутаты представительных органов городских поселений (в том числе и городских округов) избираются по общему правилу по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. В сельских поселениях Волгоградской области депутаты представительных органов избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов. Как и в случае с муниципальными районами, уставом поселения (городского округа) для избрания депутатов представительного органа может быть установлена и любая иная избирательная система из предусмотренных областным законом. И только выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3 тыс. человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Как уже отмечалось, такое императивное требование к их проведению установлено федеральным законодателем.

В областном законе Ростовской области от 8 августа 2011 г. № 645-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области» закреплено,

что выборы депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов с численностью 20 и более депутатов проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам или по смешанной избирательной системе по одномандатным избирательным округам и по единому избирательному округу . При использовании смешанной избирательной системы распределению между муниципальными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов. Выборы депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов с численностью менее 20 депутатов проводятся по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам.

Закон Республики Калмыкии от 22 сентября 2009 г. № 124-ГУ-З (ред. от 20.12.2013) «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Калмыкии» условия и порядок применения видов избирательных систем регламентирует в ст. 3 . Согласно её положениям уставом сельского поселения может быть установлено, что депутаты представительного органа этого муниципального образования избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. Уставом сельского поселения с численностью 3000 чел., равно как с численностью депутатов представительного органа 15 депутатов и более, может также быть установлено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по единому избирательному округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования, и одномандатным избирательным округам (т.е. по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе), причём не менее 10 депутатских мандатов должны быть распределены между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Для проведения выборов депутатов представительного органа городского поселения уставом может быть установлена или пропорциональная, или смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система. Хотя если численность жителей городского поселения менее 3000 чел., либо если в представительном органе городского поселения менее 15 депутатов, то уставом данных муниципальных образований может быть определено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов.

В уставах муниципальных районов и городских округов для проведения выборов депутатов представительного органа может быть предусмотрена или пропорциональная, или смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система. При применении смешанной избирательной системы не менее половины депутатских мандатов должны быть распределены между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Большинство субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, привели региональные законы о выборах в органы местного самоуправления в соответствие с изменившимися положениями федерального законодательства. Но в них, как правило, устанавливают только виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований. Что же касается порядка их применения, то муниципальные образования жёстко не обязывают применять ту или иную избирательную систему. В нормах законов субъектов Российской Федерации содержатся, как правило, лишь рекомендации муниципальным образованиям различных типов по применению избирательной системы для избрания депутатов представительного органа.

Литература

1. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. 175 с.

2. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000. 208 с.

3. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. 352 с.

4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чикильдина А.Ю. Правоведение / под ред. А.Я. Рыженкова. 2-е изд. М.: Издательство Юрайт, 2014. 374 с.

5. Проблемы законодательства в области местного самоуправления: матер. парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. М.: Издание Государственной Думы, 2001.

6. Фимиогли Е.С. Система представительных органов местного самоуправления и порядок правового регулирования их формирования // Право и жизнь. 2008. № 123 (6).

7. Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. 240 с.

8. Постановление Конституционного суда РФ от 07.07.2011 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 29. Ст. 4557.

9. О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области. Закон Волгоградской области от 6 декабря 2006 г. № 1373-ОД // Волгоградская правда. 2006. № 233 (14 декабря).

10. О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области. Областной закон Ростовской области от 8 августа 2011 года № 645-ЗС (ред. от 16.12.2013) // Наше время. 2011. № 315-324 (17 августа).

11. О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Калмыкии. Закон Республики Калмыкии от 22 сентября 2009 года № 124-1У-З (ред. от 20.12.2013) // Хальмг унн. 2009. № 171 (23 сентября).