Глава 5. Политические институты и конституционное право Италии Италия - первая страна, в которой была установлена фашистская диктатура. Это случилось в 1922 г. После Второй мировой войны в стране была учреждена новая государственная система. Италия стала республикой

Глава 10. Политические институты и конституционное право Индонезии Индонезия - одна из крупных стран Азиатско-Тихоокеанского региона - прошла несколько этапов в своем политическом развитии за 45 лет после обретения независимости. В 1945–1950 гг. происходила борьба

Глава 11. Политические институты и конституционное право Бразилии Бразилия - пятая по величине территории, шестая по численности населения (более 140 млн. человек) и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. Она вместе с тем представляет по территории

Глава 13. Политические институты и конституционное право

62. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА СВЯЗЬ Средства, сооружения связи, радиочастотный спектр и орбитальные позиции спутников связи находятся под защитой государства.Все пользователи связи на территории РФ на равных условиях имеют право передавать сообщения по сетям

1. Конституционное право как отрасль права Конституционное право - это самостоятельная отрасль в составе российского права, которая определяется наличием у него особого предмета и метода правового регулирования, обеспечивающая и гарантирующая основы

10. Конституционное право как наука Наука конституционного права представляет собой систему юридических знаний о понятии и развитии конституции, о конституционном праве как отрасли права и о регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношениях.Как и

Раздел 2 КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. Вводная часть Понятие и предмет конституционного права Конституционное (государственное) право ведущая отрасль публичного права, представляющая собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные

Глава III Конституционное право § 16. Понятие конституции, ее виды. Конституционализм Среди правовых актов выделяется один, имеющий особое, чрезвычайно важное значение. Это конституция. В переводе с латинского constitutio – установление, устройство.Конституция – это Основной

ПРАВА́ ЧЕЛОВЕ́КА в Израиле. Термин «права человека» относится к основным правам личности по отношению к обществу и государству. Основные права личности определяются в конституции или основных законах государства, не подлежащих отмене или изменению иначе, чем решением квалифицированного большинства законодательного органа, референдума и т. п. Они считаются постоянно действующими в силу самой природы человека, независимо от того, включены они в законодательные акты или нет.

Права человека не зависят от личных достоинств, происхождения, имущественного или иного положения. Различают несколько основных групп прав человека: право на жизнь, безопасность и достоинство; право на свободу, равноправие; право на справедливое судебное разбирательство. Современная концепция прав человека в большой мере зиждется на принципах, которые еще в глубокой древности были сформулированы еврейской религией (см. Библия. История создания и характеристика отдельных книг Библии. Основы библейского мировоззрения) и тысячелетиями оставались главными ориентирами национальной жизни и культуры евреев. Идея самоценности человека выросла из положения иудаизма , согласно которому человек сотворен по образу и подобию Божьему и, следовательно, особо выделен из сотворенного Богом мира (Быт. 1:27; ср. Пс. 8:5–7). Тот же источник у нравственных основ современных представлений о правах человека: идеи неприкосновенности человеческой жизни («Не убий»); преодоления эгоизма и своекорыстия («Возлюби ближнего, как самого себя». Лев. 19:18; «Не радуйся, когда упадет враг твой, и да не веселится сердце твое, когда он споткнется». Притчи 24:17); сострадания к слабым и не умеющим или затрудняющимся постоять за себя («Пришельца не притесняй и не угнетай его; ибо вы сами были пришельцами в земле Египетской... Ни вдовы, ни сироты не притесняйте», Исх. 22:21–22) и т. д. В Библии впервые появляются требование правовой защиты тех, чьи интересы особенно уязвимы, - иноплеменника (см. Гер) и бедняка (Исх. 12:49; Втор. 24:14:15), идея высокой ценности человеческой свободы и предписание возвратить ее тем, у кого она отнята (Лев. 25:10; Иер. 34:17). В Талмуде подчеркиваются принципы равноценности и достоинства всех людей: Адам «создан единым ради мира людского, дабы один не говорил другому: мой предок выше твоего предка... - а Царь Царей царствующих, святой, да будет Он благословен, чеканит всех людей печатью Адама, но все они отличаются друг от друга. Так что каждый человек обязан сказать: ради меня создан мир» (Санх . 4:5). Иех уда Лива бен Бецалель высказывал даже идею свободы и равенства народов: не подобает одному народу подчинять другой, ибо Бог сотворил каждый народ ради него самого и каждому народу подобает быть свободным.

Другими источниками современной концепции прав человека являются идея естественного права, сформулированная древнегреческими философами-стоиками и развитая средневековыми схоластами, в частности, Фомой Аквинским, а также прообраз первой конституции - английская Великая хартия вольностей 1215 г. Идея естественных прав, принадлежащих человеку как таковому, получила дальнейшее развитие в трудах философов 17 в., в особенности Дж. Локка, и стала основой политического мышления нового времени. В конце 18 века идея прав человека нашла выражение в двух важнейших политических документах - Декларации независимости США (1776) и французской Декларации прав человека. Эти документы, легшие в основу ряда конституционных актов, были образцом для Всеобщей декларации прав человека (см. Р. Кассен), которая была принята Организацией Объединенных Наций 10 декабря 1948 г., а также для последующих конвенций о гражданских, политических, экономических и культурных правах. Эти документы положили начало широкому международному признанию прав человека. На них опираются правозащитные движения в странах, где нарушаются эти права. Среди участников этих движений было немало евреев, что отчасти объясняется влиянием нравственно-правовых традиций иудаизма.

Подчеркивая неразрывную связь с этими традициями, Декларация независимости Израиля отмечает, что еврейское государство возрождается в стране, где еврейский народ создавал ценности национальной и общечеловеческой культуры и дал миру в наследие нетленную Книгу книг, а также провозглашает твердое обязательство сохранять верность этим ценностям: «Государство Израиль... будет зиждиться на основах свободы, справедливости и мира, в соответствии с идеалами еврейских пророков. Оно осуществит полное общественное и политическое равноправие всех своих граждан без различия религии, расы или пола. Оно обеспечит свободу вероисповедания и совести, право пользования родным языком, право образования и культуры. Оно будет охранять святые места всех религий и будет верно принципам Хартии Организации Объединенных Наций».

Государство Израиль в качестве парламентской демократии с самого момента своего создания демонстрирует готовность и решимость соблюдать процедуру демократических выборов и охрану прав меньшинства. Однако сложная обстановка, в которой рождалась израильская демократия, прежде всего навязанная Израилю арабскими государствами война (см. Война за независимость), обусловили принятие Государством Израиль ряда вынужденных временных мер, ограничивающих права арабского меньшинства. Одной из таких мер стало принятие - почти без изменения - Чрезвычайных указов 1945 г., изданных британской администрацией для подмандатной Палестины. Другим важным решением этого рода было установление военного правления для арабских граждан страны. До 1966 г. арабы - граждане Израиля - находились под юрисдикцией чрезвычайного законодательства военного времени, а также подвергались различного рода политическим ограничениям. Пункт 9 Положения о законе и администрации, изданного в 1948 г., дает полномочия министру действующего правительства издавать чрезвычайные законы, которые могут отменять действие законов, принятых Кнесетом, всякий раз, когда возникает чрезвычайная ситуация. Правительственные органы стремились максимально ограничивать применение чрезвычайных законов, чтобы не допустить ущемления основных прав граждан. Процесс либерализации законодательства и норм повседневной жизни выразился, среди прочего, в отмене режима военной администрации для арабских граждан в 1966 г. После прихода к власти блока Ликкуд (1977), проявившего во время пребывания в оппозиции серьезную приверженность идее прав человека, произошла значительная либерализация законов, касающихся административных арестов; было отменено право властей депортировать израильских граждан (1979). Одновременно правительство Ликкуда использовало механизм чрезвычайного оборонного законодательства для утверждения необратимости еврейского присутствия на контролируемых территориях (см. ниже).

Государство Израиль относится к тем сравнительно немногочисленным странам, где права человека в основном соблюдаются. Об этом свидетельствуют оценки соблюдения прав человека в группе стран, которые приведены в международном журнале сравнительных исследований по общественным наукам, философии и праву «Хьюмен райтс куортерли» (т. 8, №4) на основе данных «Эмнести интернэшнл», «Фридом хауз» Государственного департамента США и других источников. Оценки даны по семибалльной системе: 1 - соответствует максимальному соблюдению прав человека, 7 - максимальному их нарушению; первая оценка - политические права /ПП/, вторая - гражданские права /ГП/.

Несмотря на прочную репутацию Израиля как единственной страны во всем регионе Ближнего Востока, в которой права человека в основном соблюдаются, в самом израильском обществе многие предпочитают подчеркивать имеющиеся здесь ограничения: военную цензуру, хотя она касается исключительно вопросов, связанных с национальной безопасностью, закрытость для средств массовой информации так называемых зон безопасности, тот факт, что обязательная воинская повинность не распространяется на израильских граждан-арабов, и т. п., которые объясняются попытками арабских стран уничтожить Государство Израиль военной силой, экономическим бойкотом и террором против мирного населения. Для Израиля актуальна и проблема сохранения национального еврейского характера государства: Закон о возвращении , например, касается лишь евреев, хотя это не вполне соответствует букве Всеобщей декларации прав человека; преимущественное внимание уделяется созданию новых и благоустройству существующих еврейских поселений, что вызывает протесты со стороны национальных меньшинств, и т. д. Ряд нерешенных вопросов в области прав человека связан с отсутствием в стране конституции (см. Государство Израиль. Государственное устройство) с закрепленными в ней правами граждан и даже отдельного конституционного закона о правах человека, которые могли бы предотвратить возможность принятия Кнесетом законов, порой используемых для дискриминации каких-либо групп населения или отдельных лиц, например, неортодоксальных религиозных общин (см. Консервативный иудаизм ; Реформизм в иудаизме), лиц еврейского происхождения, перешедших в другую религию, иногда даже не по своей воле, и т. д. Принятию таких конституционных законодательных актов препятствуют ортодоксально-религиозные партии (например, Агуддат Исраэль), поскольку в некоторых случаях современное понимание прав человека вступает в противоречие с галахическими (см. Галаха) установлениями. Хотя Декларация независимости провозглашает свободу совести и религии одним из основных принципов израильской демократии, свобода вероисповедания в Израиле ограничена, поскольку законы обязывают граждан находиться под юрисдикцией религиозных судов (прежде всего это касается брака и развода) независимо от их личного желания и отношения к религии. Большая часть нерелигиозных граждан Израиля дорожит идущими от иудаизма национальными традициями, тысячелетиями формировавшими облик еврейского народа и его жизненный уклад, и готовы мириться с отсутствием в стране гражданского брака и развода , со строго галахической интерпретацией заповеди об отдыхе и вследствие этого бездействующими по субботам и в дни религиозных праздников культурными и другими учреждениями, общественным транспортом, с кашрутом в пищевой промышленности, в еврейских кафе и ресторанах и т. д. С другой стороны, многие граждане Израиля видят в этих ограничениях ущемление прав человека, особенно права выбирать образ жизни по собственному усмотрению. Выражающие взгляды этой части населения партии и движения (Мерец /Яхад/, Шиннуй и некоторые другие; см. Государство Израиль. Политическая жизнь, партии) ведут многолетнюю, но пока безуспешную борьбу за принятие Кнесетом закона о правах человека. В ноябре 1989 г. проект такого закона был внесен парламентской фракцией Рац (см. Движение за права гражданина) и после предварительного его обсуждения на пленарном заседании Кнесета передан в Комиссию по конституции, законодательству и праву. На страже прав человека в этих условиях стоит ряд принятых Кнесетом частных законов (закон, запрещающий дискриминацию по любым признакам при приеме на работу; закон, запрещающий всякую дискриминацию по признаку пола, и некоторые другие) и судебная система страны, которая сводит к минимуму отрицательные последствия конституционной неурегулированности этой проблемы посредством ограничительного толкования принятых Кнесетом потенциально дискриминационных законов, ссылок на подписанные Израилем Международные конвенции по правам человека и Декларацию независимости (не имеющую правовой обязывающей силы, но содержащую моральное обязательство Государства Израиль в области прав человека). Особенно велика здесь роль Верховного суда Израиля, который в качестве Высшего суда справедливости (см. Государство Израиль. Судебная система Израиля) строго следит за соблюдением властями требований Всеобщей декларации прав человека и пользуется своим правом отменять противоречащие ей решения органов исполнительной власти. В защите прав человека от административного произвола важную роль играет и Государственный контролер страны (см. Государство Израиль. Государственное устройство. Государственный контролер).

В 1992 г. были приняты два основных закона - «О свободе предпринимательства» и «О достоинстве и свободе человека», обеспечивающие конституционную защиту таких прав человека, как право на жизнь, свободу и достоинство, свободу предпринимательской деятельности и передвижения, право на собственность и невмешательство в личную жизнь. В 1995 г. Верховный суд вынес беспрецедентное решение, согласно которому он обладает полномочиями осуществлять юридическую проверку законов, принимаемых Кнесетом , и отклонять законы, которые ущемляют права, перечисленные в основных законах. Хотя Верховный суд не дал однозначного ответа, содержатся ли в основных законах нормы, защищающие такие права человека, как свобода слова, совести и религии, равноправие, он склонен трактовать эти свободы как вытекающие из закона о достоинстве и свободе человека. Важным шагом в утверждении прав человека являлось официальное присоединение Израиля к главным международным конвенциям: «О гражданских и политических правах» (1966); «О социальных, экономических и культурных правах» (1966); «О ликвидации всех форм расовой дискриминации» (1966); «Об отмене всех форм дискриминации женщин» (1979); «О запрещении пыток, а также жестокого, бесчеловечного либо унижающего достоинство отношения или наказания» (1984); «О правах ребенка» (1989). Хотя под некоторыми из этих конвенций Израиль поставил свою подпись, Кнесет ратифицировал их лишь в 1991 г.

Большое значение для обеспечения прав человека имеет деятельность правозащитных организаций, среди которых наиболее крупной и влиятельной является Всеизраильское общество защиты гражданских прав, созданное в 1972 г. Его председателями в разное время были профессор Г. Клингхофер, судьи Ш. Агранат и Х. Кох ен , профессор Рут Гавизон. Общество выступает инициатором новых законов и, работая в тесном сотрудничестве с законодательной комиссией Кнесета, способствует их принятию. Оно представляет граждан и организации в судах (прежде всего в Высшем суде справедливости) при слушании дел, связанных с правами человека.

Более сложен вопрос о правах человека в отношении населения территорий, которые оказались под израильским контролем в результате Шестидневной войны . До тех пор, пока у этих территорий нет более постоянного правового статуса (так как, с одной стороны, арабские страны отказывались заключить мирный договор с Израилем и установить с ним вместо временных линий перемирия постоянные и общепризнанные государственные границы, а с другой, Израиль, стремясь действовать в рамках международного права, избегал распространить на них свой суверенитет в одностороннем порядке), а у их жителей - какого-либо определенного гражданства, речь здесь вообще могла идти только о гуманитарных правах, но не о гражданских и политических. Не бесспорен и вопрос о временном правовом статусе этих территорий. Согласно израильской официальной позиции, нет строго юридических оснований квалифицировать их как «оккупированные», поскольку термин «оккупация» применим лишь к территориям, которые до вооруженного конфликта находились в пределах пользующихся международным признанием границ других государств; вхождение же после Войны за независимость Иудеи и Самарии в состав Иордании , а полосы Газы в состав Египта не было признано большинством стран мира, за исключением Великобритании и Пакистана (см. Государство Израиль. Еврейские поселения на контролируемых территориях). Связанные с этим сомнения в формально-правовой обоснованности требований к Израилю руководствоваться в отношении жителей этих территорий четвертой Женевской конвенцией от 12 августа 1949 г., в которой речь идет о населении «оккупированных территорий», не касаются морального долга Израиля как демократического государства соблюдать установленные международным сообществом, в том числе этой конвенцией, гуманитарные права человека (в этом духе высказался и Высший суд справедливости Израиля). Ввиду этого сразу после окончания Шестидневной войны, когда на контролируемых территориях стала создаваться военная администрация, каждому израильскому солдату и офицеру был вручен приказ 33.0133 Генерального штаба Армии обороны Израиля, в текст которого (во введение) были включены все четыре Женевские конвенции 1949 г., чем их несоблюдение было приравнено к нарушению воинского приказа. Несмотря на то, что израильское правительство предприняло и ряд других мер для сведения к минимуму возможности произвола со стороны военной администрации, арабские страны с конца 1960-х гг. открыли в широких международных масштабах кампанию травли против Израиля, представляя его самым злостным в мире нарушителем прав человека, а вопрос о правах человека на контролируемых территориях - как самую неотложную проблему мирового сообщества в гуманитарной области. Успеху такой кампании способствовали условия «холодной войны», которые, с одной стороны, гарантировали арабским странам безоговорочную поддержку советского блока и большинства так называемых неприсоединившихся стран как в Организации Объединенных Наций, так и на любом другом международном форуме, а с другой - почти полностью политизировали проблему прав человека, то есть превратили ее из общечеловеческой гуманитарной цели в средство моральной и политической дискредитации противников.

В результате этого в ООН и большинстве иных международных организаций до конца 1980-х гг. систематически принимались резкие антиизраильские резолюции. Основанием для них, как правило, становились отчеты двух параллельных аппаратов расследования (даже в отношении Южной Африки ограничились одним): созданной в марте 1969 г. Рабочей группы Комиссии ООН по правам человека и образованной в сентябре того же года Специальной комиссии Генеральной Ассамблеи - обе по вопросу об израильской политике на оккупированных территориях, и обе в составе представителей стран, враждебно относящихся к Израилю и не имеющих с ним дипломатических отношений. Вначале Специальная комиссия Генеральной Ассамблеи основывала свои отчеты только на показаниях лиц, изгнанных израильскими властями с контролируемых территорий или сбежавших из Израиля после совершения террористических и диверсионных актов, а также на заявлениях официальных представителей арабских стран (формально оправдывая это отказом Израиля сотрудничать с ней, комиссия полностью игнорировала мотивы его отказа: отсутствие правовой основы для ее деятельности, открытая враждебность к нему всех ее членов и отклонение израильского предложения расследовать одновременно соблюдение прав человека по отношению к евреям в арабских странах). Позднее в отчетах этой комиссии стали появляться и ссылки на израильскую прессу, но лишь на те материалы, в которых положение на контролируемых территориях освещалось с отрицательной стороны. В отчетах комиссии ни разу не упоминались позитивные изменения в области прав человека, которые произошли на контролируемых территориях при израильской администрации: отмена в местных судах смертной казни (ранее широко применявшейся здесь в соответствии с уголовными кодексами Иордании и Египта) и неприменение ее израильским военным судом; беспрецедентное в мировой практике право лиц, не обладающих гражданством, обращаться в Верховный суд Израиля с жалобами на действия администрации (этим правом часто пользуются лица, депортированные с контролируемых территорий за враждебную деятельность, что существенно снижает обоснованность критики таких решений как внесудебных); впервые введенные здесь свободы - отправления религиозного культа для приверженцев всех вероисповеданий, предпринимательской деятельности, передвижения внутри страны и за ее пределы, в том числе в соседние арабские страны, сохранявшие состояние войны с Израилем (о политике «открытых мостов» см. Государство Израиль. Исторический очерк. Социально-экономические проблемы); заметное повышение уровня жизни населения и создание современной системы здравоохранения и образования, в том числе ранее не существовавшего высшего (с 1967 г. открыты четыре арабских университета), и т. д. Комиссия нередко представляла нарушения прав человека как факты, которые с точки зрения международного права не являются таковыми (например, в разделе 141 отчета Специальной комиссии за 1970 г. отмечалось как грубое нарушение прав человека в области образования изменение учебных программ в школах, хотя единственной акцией израильских властей был запрет на использование учебников, в которых содержится открытая проповедь ненависти к еврейскому народу и Государству Израиль). Заинтересованность только в порочащих Израиль сообщениях комиссия продемонстрировала и в опубликованном ею дважды в марте 1978 г. в виде платного объявления в газете «Ма‘арив» обращении к израильской общественности с призывом о сотрудничестве, где она назвала себя «Специальной комиссией Генеральной Ассамблеи ООН по расследованию израильской политики, нарушающей (вместо «касающейся», как в ее точном названии) права человека по отношению к населению оккупированных территорий».

Обвинения в адрес израильской политики на контролируемых территориях еще более усилились в период первой интифады (с 1987 г.), когда в ответ на массовые насильственные выступления, подстрекаемые и щедро финансируемые арабскими странами, военная администрация вынуждена прибегать к жестким мерам в отношении их инициаторов и наиболее активных участников. В критике в адрес правительства Израиля со стороны определенных кругов в самой стране (например, движение Бе-целем) и международных организаций (в частности, Эмнести интернешнл) часто не принимается во внимание вынужденный характер этих мер, а также их соответствие, как правило, 64-й статье самой четвертой Женевской конвенции, гласящей: «... Оккупирующая Держава может подчинить население оккупированной территории действию постановлений, существенно необходимых для выполнения ее обязательств, согласно настоящей Конвенции, поддержания нормального управления территорией и обеспечения безопасности оккупирующей Державы, личного состава и имущества оккупационных войск, а также используемых ею объектов и коммуникационных линий».

Вопрос о будущем контролируемых территорий занимает центральное место в борьбе политических партий в Израиле. Под давлением различных политических сил началось строительство поселений, функционирование которых обеспечивалось различными израильскими службами. После прихода к власти Ликкуда (1977) тенденция к интеграции территорий без интеграции их арабского населения стала государственной политикой Израиля. На контролируемых территориях действуют две законодательные системы: территориальная для арабского населения и персональная для еврейских поселенцев, на которых были распространены израильские законы. Арабское население территорий, лишенное политических прав, было подчинено военной администрации, которая широко применяет чрезвычайные меры борьбы с терроризмом, нередко противоречащие общепринятым представлениям о правах человека. Военные власти использовали практику коллективных наказаний - взрывы домов террористов, в которых жили их семьи, закрытие учебных заведений и т. п. Как нарушение прав человека могут быть квалифицированы депортации палестинцев, занимающихся деятельностью, которую военные власти признали опасной, а также открытие огня боевыми патронами во время массовых беспорядков.

После подписания в 1993 г. соглашения между Израилем и Организацией Освобождения Палестины число вынужденных нарушений израильскими властями прав человека на контролируемых территориях уменьшилось. Однако вспышка палестинского террора во время начавшейся в 2000 г. второй интифады («интифады ал-Акса») вынудила Израиль к ответным действиям, часто несовместимым со скрупулезным соблюдением прав человека. Наиболее распространенным ответом на террористические акты, как совершенные, так и ожидаемые, является такая мера коллективного наказания, как полная или частичная блокада территорий. Во время такой блокады военное командование неоднократно отказывалось разрешить проезд машинам с тяжело больными и медицинским персоналом в связи с тем, что такие машины иногда использовались для провоза взрывчатки с целью совершения террористических актов. Однако в результате отказа властей пропустить машины с больными погибло несколько человек, в том числе новорожденный младенец.

Пункт 7 Международной конвенции о гражданских и политических правах запрещает пытки. Однако методы «ограниченного физического воздействия», применяемые израильской службой общей безопасности Шабак и официально разрешенные в Израиле как средство предотвращения грозящей непосредственной опасности теракта, содержат элементы пыток. Применение этих методов при допросах некоторых деятелей крайне правого еврейского движения, равно как и смерть заключенного-палестинца в результате применения к нему официально разрешенных методов допроса, вызвали широкую общественную дискуссию и поставили под сомнение целесообразность применения методов «ограниченного физического воздействия».

В борьбе с палестинским террором Армия обороны Израиля старается избегать применения таких средств, которые вели бы к жертвам среди гражданского населения или причинения ему излишних страданий. Однако «точечные удары», наносимые по наиболее опасным террористам, нередко вели к гибели невинных людей.

Одной из важнейших гарантий соблюдения прав человека в Израиле является закон о равных возможностях в трудовой деятельности, запрещающий дискриминацию граждан на основании их пола, семейного положения, сексуальной ориентации и состояния беременности. В 1995 г. к закону принята поправка, запрещающая дискриминацию по признакам национальности, страны происхождения, вероисповедания, партийной принадлежности, убеждений и возраста. Несмотря на предельно четкие формулировки закона, на практике существует дискриминация нескольких групп населения при приеме на работу, в том числе в государственные учреждения. Так, предпочтение, отдаваемое при приеме на государственную службу, ставит в неравное положение женщин, арабов, инвалидов и большинство новых репатриантов. Дискриминация арабского населения проявляется и при осуществлении права на жилище и владение землей. Дискриминация новых репатриантов практиковалась Министерством внутренних дел, находившемся под контролем ультраортодоксальной сефардской партии Шас . Министерство произвольно лишало репатрианта гражданства по недоказанному подозрению в том, что он сообщил ложную информацию или подделал документы, свидетельствующие о его еврействе.

Вопрос о еврействе особенно болезненно затрагивает репатриантов из бывшего Советского Союза, среди которых много детей от смешанных браков. Нормализации положения может способствовать ограничение монополии ортодоксального иудаизма, легитимация других течений в иудаизме, создание альтернативных кладбищ, признание законности гиюра , пройденного за пределами Израиля в рамках консервативного или реформистского иудаизма (последнее особенно важно для репатриантов из США).

Ряд нарушений прав человека отмечен в практике высылки из страны иностранных рабочих, являющихся нелегальными иммигрантами, а также их детей, в том числе и родившихся в Израиле.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Воробьев Валерий Павлович. Конституционно-правовая система государства Израиль: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2002 351 c. РГБ ОД, 71:02-12/122-0

Введение

Глава I. Правовые основы возникновения Государства Израиль. ...

1 . Государственно-правовые аспекты создания Государства Израиль...

2. Становление и эволюция права в Государстве Израиль и его источники.

3. Конституционный вопрос в период создания Государства Израиль и конституционные основы государства

Глава II. Правовой статус личности в Государстве Израиль: его основы, особенности и специфика

1. Права и свободы человека и гражданина

2. "Конституционная революция" .

3. Государство и религия.

4. Вопросы идентичности.

Глава III. Высшие органы власти Государства Израиль .

1. Кнессет и израильская избирательная система.

2.Становление и развитие израильского законодательства о правительстве...

3. Конституционно-правовой статус президента Государства Израиль.

4. Место и роль Верховного суда в государственно-правовой системе и политической жизни Израиля.

Заключение

Библиография

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Создание 14 мая 1948 года Государства Израиль, играющего важную роль в современной мировой и региональной политике, стало одним из знаменательных событий XX века. По сей день оно не прекращает оставаться неординарным и во многом уникальным государственно-правовым образованием, не имеющим аналогов в мире. Становление Израиля как государства, равно как и формирование его конституционно-правовой системы, проходило в сложных и специфических условиях. Неоднозначно к нему отношение в мире и по сей день. Для некоторых появление этого государственно-правового образования на Ближнем Востоке представляется исторической несправедливостью, для других факт его существования варьируется - от безмерного обожания до полного отрицания. Все это указывает на то, что исследование израильской конституционно-правовой системы имеет не только важное научное значение, но и представляет значительный практический интерес.

В отечественной и зарубежной научной литературе нет недостатка в публикациях, в которых затрагиваются вопросы, касающиеся ближневосточного урегулирования и излагается израильская позиция на сей счет. Однако вплоть до настоящего времени Израиль, как ни странно, остается мало изученным и слабо исследуемым как у нас, так и за рубежом с конституционно-правовой и политологической точек зрения. Практически в тени остаются происходящие в израильском обществе внутриполитические процессы, особенности и специфика становления и развития его политической системы, деятельность основных государственно-правовых институтов. В самом Израиле лишь в последний период появились работы, в которых анализируются проблемы идентичности израильской нации, правозащитной деятельности, религиозно-правовая тематика, положение национально-этнических групп, главным образом палестинских арабов, специфика правового положения органов власти и управления и их функционирования.

Одной из характерных черт современной израильской политической жизни является наличие в его обществе двух во многом противоречивых направлений развития: с одной стороны, усиление влияния иудейских ортодоксов, а с другой - появление светских интеллектуалов, впервые поставивших под сомнение теорию и практику лидеров сионистского движения и создателей израильского государства. На сегодняшний момент анализ этого явления представляется весьма важным, так как в соответствии с официальной доктриной израильское государство является одновременно "еврейским и демократическим",

что не может не быть предметом серьезной полемики среди израильской политической и академической элиты. Научной разработки требует изучение деятельности израильских государственных структур с акцентом на правовую сторону, в частности, через призму обсуждения конституционного вопроса, которое ведется в Израиле практически постоянно на протяжении всего периода его существования, и важной роли в политической и государственно-правовой жизни страны Верховного суда. Нельзя не признать, что в Израиле последовательно, хотя и медленно, устанавливается во многом оригинальная форма демократического устройства.

В последние годы повышенный интерес к изучению политической и конституционно-правовой систем Израиля становится актуальным и в силу проживания в нем многочисленных выходцев из бывшего СССР, которых в настоящий момент насчитывается более миллиона человек. Постепенно этот фактор становится одним из определяющих как во внутренней, так и внешней политике страны. Он накладывает особый отпечаток на состояние и развитие российско-израильских отношений и настоятельно требует исследовательской работы отечественных ученых по данной проблематике. Кроме того, знание политико-правовой стороны жизни израильского общества позволяет не только глубже понять сущность происходящих событий на Ближнем Востоке, но и прийти к выводу о том, что разрешение имеющих драматический характер израильско-палестинских противоречий возможно лишь на мирных и справедливых началах.

В данной работе под конституционно-правовой ^ системой Государства Израиль понимается совокупность основных конституционных институтов, в первую очередь правового статуса личности и его высших органов государственной власти и управления в их диалектическом развитии и единстве с акцентом на исследование двух главных слагаемых конституционного права - человека, его прав и свобод, с одной стороны, и государства и осуществление публичной власти, с другой.

Современную конституционно-правовую систему Государства Израиль и деятельность ее основных институтов нельзя понять без изучения вопросов, связанных с правовыми основами его возникновения. В последние годы появились публикации отечественных и зарубежных исследователей, в которых приводятся новые данные и факты, позволяющие более полно, и, следовательно, объективно проанализировать правовую основу возникновения израильского государства, включая конституционно-правовые и международно-правовые аспекты, дать характеристику процессу становления и эволюции правовой системы страны и ее источников. Особого внимания

требует рассмотрение конституционного вопроса в первые годы существования Израиля и конституционных основ его государственности.

Хорошо известно, что законодательное регулирование основных прав и свобод человека и гражданина получило широкое распространение в ведущих западных странах сразу после окончания второй мировой войны, когда в их конституции и другие нормативные акты были включены специальные положения, в которых нашла свое отражение правозащитная проблематика. Постепенно во всем мире права человека стали не только важной юридической дефиницией, но и приобрели острое политическое звучание.

«Положение личности в обществе, основные права, свободы и обязанности граждан регламентируются нормами конституционного права. Обеспечение прав и свобод граждан составляет главный смысл демократического правового государства, но степень развитости этого института обусловлена многими особенностями социально-экономического положения, политического режима в каждой стране» 1 , - пишет член-корреспондент РАН М.В. Баглай.

Основа правового статуса личности, а в определенных аспектах и гражданина (например, по вопросам избирательного права) в значительной степени определяется международным правом, его общепризнанными принципами и нормами. Профессор В.Е. Чиркин, ссылаясь на международное право, делает следующие важные выводы: 1) внутреннее законодательство не может противоречить зафиксированным в международных актах основным правам человека и общечеловеческим ценностям; 2) нет абсолютной свободы и абсолютных прав; они могут быть ограничены, но только на основе закона... и в точно определенных целях (сохранение общественного порядка, публичной морали, здоровья населения и т.д.; 3) запрещается злоупотребление правами, т. е. использование их с целью нанесения ущерба правам и законным интересам других физических и юридических лиц; 4) права личности ограничены правами других лиц 2 . Эти положения имеют особое значение для понимания функционирования институтов израильской политико-правовой системы, носящей, благодаря ряду причин, уникальный и своеобразный характер. Израиль, по общему мнению, стал своего рода «полигоном и лабораторией», где апробируются не только общепринятые конституционно-правовые доктрины и положения, но и зарождаются теория и практика правовых актов и явлений, не имеющих аналогов в мире. Это в

1 Конституционное право зарубежных стран. М.: Норма, 1999 г. - С. 78.

2 В.Е. Чиркин, Конституционное право зарубежных стран, М: Юристъ,
1997. -С. 51.

полной мере относится к такой, практически не изученной в отечественной юридической литературе проблеме, как правовой статус личности, его основы, особенности и специфика.

В силу различных факторов, связанных с образованием Государства Израиль и его деятельностью, эти вопросы в конце 80-х и начале 90-х годов оказались в эпицентре израильской политико-правовой жизни. Факт этот отнюдь не означает, что в области прав личности Израиль оказался не столь «продвинутым». Наоборот, несмотря на то, что израильские политики и правоведы начали вплотную заниматься проблемами прав человека позднее, чем их коллеги в западных странах, они достигли весьма заметных результатов в изучении вопросов, имеющих правозащитную направленность. Поэтому знакомство с практикой и опытом, существующими в этой области в Израиле, представляется весьма важным и полезным как в научно-теоретическом, так и в практическом планах, поскольку речь идет о демократизации политической системы неоднородного общества в условиях непростой и своеобразной внутриполитической обстановки.

Конституционно-правовой системе любой страны высшие органы государственной власти занимают центральное место и играют в ней весьма существенную роль. Они оказывают важное и непосредственное влияние на функционирование политической системы общества, всех без исключения ее основных компонентов. Именно отсюда тот интерес, который предъявляют к данному государственно-правовому институту политические и государственные деятели, юристы, политологи и представители широкой общественности. Без знания правового и фактического положения парламента, главы государства, главы правительства и высшего судебного органа и их полномочий нельзя комплексно судить о внутренней и внешней политике того или иного государства.

Отмеченное выше в полной мере можно отнести к высшим органам
власти Государства Израиль. Вместе с тем исторические и другие условия и
обстоятельства возникновения этого государства, специфика и

уникальность становления и эволюции его правовой системы напрямую отражаются на формировании и функционировании Кнессета, правительства, президента и Верховного суда, что в свою очередь проявляется в их деятельности в весьма самобытном виде. В последнее время, и это следует подчеркнуть особо, в период еще недавнего, относительно "мирного" периода развития Израиля его элита уделяла исключительно большое внимание внесению в политико-государственную ткань демократических и либеральных ценностей и принципов, приданию деятельности основных государственно-правовых институтов современного облика. Были приняты шаги и меры, направленные не только на избавление от остатков британского мандатного наследия в правовой сфере, но и

ориентированные на практическое использование богатого опыта демократического правления в передовых странах мира, на совершенствование функционирования собственных государственного механизма власти и политической системы общества. Причем в их деятельность привносились и продолжают внедряться новые элементы и нормы, имеющие новаторский характер и вносящие полезный вклад в развитие науки конституционного права. Характерными примерами в этом смысле являются, в частности, израильское законодательство о правительстве и усиление роли в политико-государственной жизни в последние годы судебной власти, особенно ее высшего органа.

Анализ проблем, связанных с деятельностью израильских высших органов государственной власти, имеет весьма актуальный характер и большое научно-прикладное значение. Он позволяет выявить их конституционный статус и фактическое положение в системе государственных органов и увидеть возможные тенденции их дальнейшего развития. Поэтому исследование конституционно-правового строя в части, касающейся его высших органов государственной власти, все больше становится предметом пристального научного внимания юристов и политологов, как в Израиле, так и вне него.

Предметом исследования являются конституционно-правовая система Государства Израиль, ее основные институты. В работе рассматриваются государственно-правовые и международно-правовые аспекты создания и развития израильского государства, его конституционные основы, вопросы становления и эволюции правовой системы и ее источников. Анализируются проблемы, связанные с правовым статусом личности, "конституционная революция", взаимоотношения государства и религии, концепция идентичности израильской нации, правовое положение и функционирование высших органов власти и управления, их специфика.

Целью исследования является изучение тенденций развития политической системы израильского общества, выявление закономерностей деятельности основных государственно-правовых структур и институтов, анализ конституционно-правовых основ организации законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, выявление общего и особенного в их взаимоотношениях, обоснование теоретических выводов, предложений и рекомендаций, которые могут быть полезными как для дальнейших исследований данной проблематики, так и использования в законотворческой, правоприменительной и внешнеполитической деятельности других государств. На основе нормативно-правовых документов и фактических материалов в контексте системного анализа осуществляется задача по всеобъемлющему исследованию израильской конституционно-правовой

системы с акцентом на изучение тех элементов, опыт функционирования которых может быть полезным для развития и совершенствования российской политико-правовой системы.

Названные теоретические и практические цели предопределили постановку диссертантом следующих задач:

Раскрытие правовой природы и основ создания Государства Израиль с точки зрения конституционного и международного права; -уточнение позиции Советского Союза при обсуждении палестинского вопроса в ООН с использованием появившихся архивных документов и научных трудов;

Переосмысление основных причин, связанных с образованием израильского государства;

Исследование с позиций комплексного подхода становления и эволюции израильской правовой системы и ее источников; -выявление тенденций развития еврейского права и влияния на израильскую правовую систему оттоманского права и британского законодательства;

Определение правовой природы Декларации независимости, анализ конституционной практики в Государстве Израиль и его основ; -выявление общих и специфических признаков и черт статуса личности в стране, включая права и свободы человека и гражданина; -определение явления "конституционная революция", ее правовой природы;

Исследование религиозного вопроса с позиций конституционного права, определение характера взаимоотношений между государством и религией (иудаизмом) и места Галахи (еврейского религиозного права); -выявление сути концепции идентичности израильской нации, проведение анализа дефиниций "государство евреев", "еврейское государство", "еврейское и демократическое государство", "кто есть еврей и кто есть израильтянин".

Установление общего и особенного в израильском парламентаризме, раскрытие диалектического единства в деятельности Кнессета как органа учредительной и законодательной власти; -анализ израильской избирательной системы;

Характеристика израильского законодательства о правительстве, изучение опыта избрания главы правительства прямым и всеобщим голосованием;

Исследование места и роли в государственно-правовой системе института президентства;

Определение особого положения Верховного суда в политической и правовой системах, его важности в механизме высших органов власти и политической жизни.

Новизна диссертационной работы определяется как
актуальностью и характером затрагиваемой в ней проблематики, так и
отсутствием фундаментальных научных трудов такого рода в
отечественной юридической литературе. Она представляет собой первое
в российской науке конституционного права зарубежных стран
системное исследование вопросов конституционно-правового

становления и развития Государства Израиль. Суть и особенность функционирования институтов его конституционно-правовой системы в основном находят отражение в публикациях израильских авторов, изданных на иврите, а в последнее время и на русском языке. Данная проблематика все больше становится объектом исследования и западных ученых.

Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания социально-политических процессов с его принципами развития, целостности, системности. Предмет исследования предполагает широкое использование метода системного анализа. В работе применялись общенаучные и специальные юридические методы: сравнительный, системно-структурный, историко-правовой, политологический, социокультурный, социопсихологический и др.

Нормативную базу работы составили израильские законодательные акты, публикуемые, в основном, на иврите. Использовались международно-правовые документы, имеющие отношение к исследуемой теме. В сравнительном плане рассматривалось российское конституционное законодательство, опыт которого был полезен при написании диссертации.

Теоретическую основу диссертации составляют труды российских ученых, исследующих политические системы и конституционно-правовую проблематику, главным образом зарубежных стран (Авакяна С.А., Альсименкова В.В., Атаманчука Г.В., Баглая М.В., Даниленко В.Н., Енгибаряна Р.В., Ильинского И.П., Крутоголова М.А., Крыловой Н.С, Кутафина О.Е., Лейбо Ю.И., Мальцева Г.В., Мишина А.А., Могуновой М.А., Орлова А.Г., Осипяна С.А., Страшуна Б.А., Топорнина Б.Н., Туманова В.А., Урьеса Ю.П., Хабриевой Т.Л., Чиркина В.Е., Эбзеева Л.С., Энтина Л.М., Яковлева Л.С.).

Разработка темы. Значительную помощь при написании диссертации оказали работы российских (Карасовой Т.А.,. Марьясис Д., Михалева М., Сапроновой М.А., Сатановского Е.Я., Сумина A.M.), израильских (Барака А., Бин-Нуна А., Гейзеля 3., Германа Г., Грейлсаммера И., Дикхофа А., Клейна К., Кретцмера Д., Нойбергера Б., Рубинштейна А., Стародубского Б.А., Эпштейна А.) и других зарубежных исследователей (Дрейфюс Ф., Жумера А., Зуэтера А.,

Лабади М., Хакима И., Хури И., и др.), специализирующихся на изучении конституционного права Израиля и его политико-правовых проблем.

Научная и практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в нем положения и выводы могут быть использованы российской дипломатией при решении проблем, связанных с ближневосточным урегулированием, российско-израильскими отношениями, сотрудничеством с арабскими странами региона. Работа может быть полезна при разработке и совершенствовании российского конституционного законодательства. Материал диссертации может быть использован в научно-исследовательской работе академических институтов и учреждений, специализирующихся на изучении политико-правовой тематики, а также в высших учебных заведениях при преподавании общих и специальных курсов по конституционному праву и политологии зарубежных стран.

Апробация результатов исследования. Настоящая работа выполнена, обсуждена и получила рекомендацию к защите на кафедре конституционного права Московского государственного института международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного права Московской Академии МВД России. Основные теоретические положения и практические выводы настоящей диссертации нашли свое отражение в опубликованных автором трех монографических исследованиях, брошюре и научных статьях, а также апробированы на научно-практических конференциях. Положительная оценка научной общественностью проведенного исследования зафиксирована в трех рецензиях на монографии автора: Ю.И.Лейбо, Московский журнал международного права, № 2, 2001; И.А.Мелихов, Дипломатический вестник МИД России, № 10, 2001; В.И.Денисов, Московский журнал международного права, № 1,2002.

Автор в результате диссертационного исследования выносит на защиту следующие основные положения и выводы: 1. С точки зрения конституционного права и международного права Израиль представляет собой специфическое государственно-правовое образование, создание которого явилось результатом деятельности сионистского движения и политики ведущих держав мира. Оно было создано в соответствии с резолюцией 181/11 от 29 ноября 1947 года Генеральной Ассамблеи ООН, одновременно предусматривающего и провозглашение арабского государства в Палестине. Совет Безопасности ООН в резолюции 1397 от 13 марта 2002 впервые высказался за существование двух государств - Израиля и Палестины в четко определенных и признанных границах.

Отечественная дипломатия на первоначальном этапе обсуждения палестинского вопроса в ООН выступала за единое арабо-еврейское государство в Палестине. Впоследствии в силу сложившихся международных и региональных обстоятельств и условий она согласилась на создание на палестинской территории двух самостоятельных государств: еврейского и арабского. После провозглашения Государства Израиль наша страна последовательно поддерживает право палестинского народа на самоопределение вплоть до образования собственного государства.

Правовая система Израиля имеет специфический характер. Она сложилась в результате нормотворческой деятельности сионистских организаций и учреждений Ишува (еврейская община в Палестине) на основе еврейского права, под влиянием оттоманского права и британского мандатного законодательства. Источники израильского права напрямую связаны с уникальными особенностями создания самого государства, в котором перемешаны различные правовые культуры и традиции.

Отсутствие писаной конст итуции в Израиле объясняется внутри- и внешнеполитическими причинами, в том числе резко отрицательной позицией религиозных кругов. Принятие Кнессетом "резолюции Харари", в соответствии с которой предусматривалось создание комиссии для выработки конституции государства, состоявшей из основных законов в виде её глав, имело как раз противоположную цель. В настоящее время конституционными основами израильского государства являются принимаемые Кнессетом в качестве Учредительного собрания основные законы.

Важное значения для становления и деятельности основных государственно-правовых институтов имеет Декларация независимости Государства Израиль, принятая 14 мая 1948 года. Ее влияние на политико-правовую жизнь в стране остается чрезвычайно большим. С 1994 года Декларация независимости получила правовой статус. Она не содержит, однако, императивных положений и норм и, следовательно, не может служить писаной конституцией, на чем настаивает часть израильских юристов.

5. Правовой статус личности, имея общедемократические черты,
отличается исключительным своеобразием, что обусловлено
уникальностью образования израильского государства, рядом
исторических факторов и политических явлений. Израильтяне
пользуются многими общепринятыми в мире гражданскими и
политическими правами, охраняемыми судебной властью. Наличие в
стране постоянного чрезвычайного положения нередко используется
властями для оправдания принимаемых ими мер, противоречащих

современному пониманию прав человека и гражданина в мирное время. Это вынуждает израильские власти принимать особое законодательство, предусматривающее сознательное нарушение некоторых прав и свобод. Объясняя, но не оправдывая данную специфику, можно констатировать, что подобная законодательная практика не способствует демократизации израильского общества. Основные положения Декларации прав человека ООН от 10 декабря 1948 года до последнего времени не находили полного отражения в израильской правовой системе. Особое место в израильском конституционном праве занимает институт гражданства, что связано с так называемым "еврейским вопросом" и который регулируется специальным законодательством. Правовой статус личности в Израиле является по-своему неповторимым по сравнению с подобными институтами конституционного права в других странах.

Принятие в 1992-1994 годах Кнессетом, действовавшим на основании своих учредительных полномочий, двух принципиально новых основных законов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, произвели настоящую "революцию" конституционного статуса прав человека в Израиле. Одно из главных положений этих законодательных актов состоит в том, что принимаемые на основе чрезвычайного положения постановления гражданских и военных властей не могут наносить ущерб достоинству человека. Это изменение коренным образом преобразовало понятие прав человека, поскольку теперь эти права получили преференциальный правовой статус и содержатся в своде законов. Данные нормативно-правовые документы имеют архиважное значение для дальнейшей демократизации израильского общества вообще и конституционно-правовой системы в частности. С их принятием Израиль стал государством, имеющим зафиксированную ко нституцию (но не в виде единого документа), в которой четко определены и прописаны права, имеющие высший нормативный статус.

Исключительно важную роль в политико-правовой жизни Израиля и его граждан играет религия. Израиль официально не является теократическим государством, хотя иудаизм насквозь пронизывает его государственно-правовую ткань, в значительной степени определяя морально-психологическое состояние общества. Эта религия ставит во главу угла не личность, а еврейский народ как общность. В стране действуют религиозные нормы, касающиеся взаимоотношений между государством и религией, причем некоторые из них противоречат принципам демократии, принятым в странах с либерально-демократическими режимами. В сфере семейного права и ряде других областей применяется еврейское

религиозное право (Галаха), отдельные нормы которого находятся в противоречии с основополагающими демократическими ценностями. Вопросы взаимоотношения между государством и религией еще до образования Государства Израиль были настолько важными и существенными, что привели к заключению между властными светскими структурами и религиозными организациями договоренностей о так называемом "статус-кво", где определялись обязательства властей перед религиозными деятелями относительно гарантий по вопросам, касающимся статуса личности, образования, Кашрута, Шаббата. Компромисс в виде статус-кво стал квинтэссенцией и лейтмотивом всей израильской политико-правовой жизни. Светские руководители государства не могут согласиться с ситуацией, когда религиозные круги начинают "вмешиваться" в гражданские дела. Периодически предпринимаются попытки проведения "антиклерикальной революции" с целью упразднения привилегий ортодоксальным иудеям и принятия закона, ограничивающего права неевреев.

Религия в Израиле де-факто не отделена от государства. В

последнее время появляется все больше свидетельств того, что страна

движется в направлении, которое может привести ее в будущем к

теократической форме правления. Имеющая место коллизия между

светским правом и религиозным правом (еврейским и

мусульманским) в израильском государстве подтверждает

универсальный характер тезиса о том, что в настоящее время в мире

либерально-гуманистические ценности переживают кризис, а влияние

религиозной традиции, наоборот, усиливается, включая ее правовые

8. С точки зрения конституционного права важное значение имеет

выяснение сути дефиниции "еврейского характера и

демократического характера" израильского государства,

закрепленной в местном законодательстве.

Среди израильских юристов и политологов не утихают дискуссии относительно того, насколько правомерно данное определение. Часть израильских юристов считает, что этот термин не содержит противоречий, и оба эти элемента - еврейский и демократический, -дополняя друг друга, находятся в полной гармонии. Ссылки при этом делаются на то, что ценности любого демократического общества развивались под непосредственным воздействием еврейских ценностей, истории, культуры и традиций. В стране немало, однако, правоведов, полагающих, что, несмотря на неоспоримый еврейский характер израильского государства, в силу наличия у евреев права репатриироваться в него и чисто еврейских ценностей, нельзя

идентифицировать это государство как "еврейское и демократическое", пока существуют Галаха и раввинатские суды, так как в этом случае понятие "правового государства" абсолютно несовместимо с концепцией галахическо-теократического государства. И если первые пытаются вывести дефиницию еврейского характера из демократии, то последние придерживаются противоположной точки зрения, делая упор на то, что еврейская сущность Государства Израиль определяет его демократическую суть.

Признавая определенную правоту за этими постулатами, тем не менее трудно полностью согласиться с ними: трудно поставить знак тождества между еврейством и либерально-гуманистической политико-правовой традицией, одновременно закрепив "еврейский характер государства". Есть основания полагать, что по мере формирования израильской нации, Израиль может стать государством всех граждан, его населяющих и, следовательно, тогда оно может определяться как демократическое в общепринятом понимании. В то же время должна быть найдена недискриминационная по отношению ко всем гражданам формула еврейской специфичности израильской государственности.

Правовой статус и деятельность высших органов власти Государства Израиль вписываются в общие рамки, характерные для подобных государственно-правовых институтов в других странах. Вместе с тем эти органы выделяются среди них своей спецификой и своеобразием. В настоящий момент в стране сложилась не встречающаяся нигде в мире система высших органов власти, при которой парламент и глава правительства избираются всеобщим голосованием. С введением прямых выборов премьер-министра схема взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти модифицировалась в смешанную модель президентско-парламентского типа, получившей название "президентарной".

В повестке дня израильской государственно-правовой и политической жизни длительное время стоит вопрос о реформе избирательной системы, представляющей собой чисто пропорциональную систему. Значительная часть израильского общества считает, что именно избирательная система является основным источником и причиной почти всех бед в государстве и тормозом дальнейшей демократизации общества. Ощутимых результатов в деле ее модернизации, особенно в части, касающейся выборов в Кнессет, вплоть до сегодняшнего дня, не достигнуто и в ней мало что изменилось. Избирательная система претерпела существенную трансформацию лишь в 1996 году, когда вступил в

силу Основной закон о правительстве 1992 года. Ее место и роль пропорциональной системы голосования отчетливо проявились в ходе последних парламентских выборов, состоявшихся 17 мая 1999 года одновременно с прямыми выборами главы правительства. Их результаты выявили ряд новых моментов в настроениях и поведении израильского электората.

С учетом того, что с 2003 года отменяются прямые выборы главы правительства, вопрос о реформировании пропорциональной избирательной системы потерял свою актуальность. 11.В развитии израильского парламентаризма выделяются три этапа. Первые два этапа характеризуются как "гегемония одной партии (до 1965 года) и "противостояние двух самых крупных партий" (до 1999 года). Третий этап, берущий свое начало с всеобщих выборов 17 мая 1999 года, определяется как этап партийного полиморфизма по аналогии с тем, что имеет место в парламентской деятельности во Франции и Италии.

Важное место в системе высших органов государственной власти Израиля занимает Кнессет. Ему принадлежат черты, которых нет у традиционного парламентского учреждения. Действующий Основной закон о Кнессете 1958 года не квалифицирует его в качестве законодательного органа, хотя он и выполняет законотворческую деятельность. Будучи образован как Учредительное собрание, Кнессет был затем преобразован в парламент, что дает ему, помимо законодательных функций, полномочия принимать Основные законы. 12.Израильское законодательство наиболее активно развивалось по вопросам, связанным с деятельностью исполнительной власти. В этой сфере было принято три основных закона: Основной закон о правительства 1968 года, Основной закон о правительстве 1992 года, вступивший в силу в 1996 году, и Основной закон о правительстве 2001 года, который вступит в действие в 2003 году.

Принятие Основного закона о правительстве 1992 года стало своего рода прорывом не только в израильском конституционном праве. Израиль, формально оставаясь парламентской республикой, превратился фактически в единственное в мире государство, где глава правительства избирается всеобщим и прямым голосованием, а не назначается главой государства в результате парламентских выборов.

Прямое избрание премьер-министра имеет не только прикладное и принципиальное значение для развития политической и государственной систем, но и свидетельствует о серьезных и глубоких изменениях и переменах в израильском обществе. По сути, подобное нововведение означает настоящую "конфискацию" суверенитета Кнессета политическими партиями, а точнее, их

руководством. Прямое и всеобщее избрание главы правительства де-факто привело к усилению его правового и фактического положения в системе государственного механизма власти. Премьер-министр имеет право с согласия президента, а подобной практики нет ни в одной стране, досрочно распускать Кнессет. Важность исследования механизма прямых выборов главы правительства интересна и полезна еще и тем обстоятельством, что эта особенность израильской избирательной системы уходит в прошлое, и страна вновь возвращается к общепринятой парламентской модели формирования высшего органа исполнительной власти. Этот опыт государственно-правового строительства, хотя и закончился неудачно, представляется, однако, значимым не только с чисто теоретической, но и практической точек зрения. Подобный эксперимент избрания главы правительства может заинтересовать и другие страны с развитой многопартийной системой.

13. Президент Израиля занимает в системе высших органов власти скромное место, его авторитет больше зависит от личностных качеств, чем от присущих ему полномочий. Правовой статус главы государства формировался постепенно, чему предшествовало принятие трех соответствующих законов. Согласно действующему Основному закону о Президенте 1964 года, глава государства не входит ни в одну из ветвей власти, выступая в качестве высшего представителя государства как внутри страны, так и на международной арене. Прерогативы президента значительно трансформировались после введения системы прямых выборов главы правительства. Вплоть до настоящего времени он продолжает находиться в положении, аналогов которому в мире нет, а именно: взаимодействует с избранными всеобщим и прямым голосованием парламентом и главой правительства.

Объективно сложившееся сокращение полномочий главы государства, на практике привело к напряженности, внутриполитическому противостоянию и отчасти разбалансировке в системе конституционно-правовых институтов власти. В результате президент потерял свою роль в качестве арбитра в политической жизни. Как следствие, в стране активизировались силы, призывающие изменить правовой статус президента в сторону усиления его роли и расширения компетенции и ввести с этой целью порядок прямых выборов главы государства- С принятием Основного закона о правительстве 2001 года израильская политическая и академическая элита отодвинула на второй план идею всеобщих выборов главы государства, так как его роль в условиях отмены

прямых выборов премьер-министра была не только восстановлена, но и в определенной мере усилена.

14. Верховный суд занимает в настоящее время исключительно
важное место в конституционно-правовой системе и играет
существенную роль в социально-политической жизни страны. Его
правовое положение и деятельность напрямую связаны со
спецификой становления и развития израильской государственности
и последовательным утверждением в обществе демократических
начал и принципов. Он защищает основополагающие права и
свободы человека и гражданина и отстаивает либерально-
гуманистические ценности. Верховный суд выполняет функции
органа конституционного надзора: осуществляет классический
контроль за конституционностью законов и парламентской
деятельностью.

Дальнейшее усиление статуса высшего органа правосудия будет означать качественное изменение характера политической системы израильского общества, ее трансформацию из демократии в меритократию - из "власти народа" во "власть достойных". Подобная тенденция развития конституционно-правовой системы не может не привести к ее "крену", нарушению равновесия в системе высших государственных органов, что в свою очередь вызовет ответные противодействующие шаги со стороны законодательной и исполнительной ветвей власти.

15. Израиль стал аналитической лабораторией и полигоном
разработок и нововведений современной науки конституционного
права. Изменение правового статуса личности в результате
"конституционной революции" и законодательное придание
правового характера Декларации независимости дают основание
утверждать, что в стране появилась конституция в виде совокупности
основных законов. Сосуществование в ней пропорциональной
избирательной системы при парламентских выборах наряду с
прямым избранием премьер-министра, остающегося ответственным
перед Кнессетом, представляется уникальным конституционно-
правовым явлением. Сложилась ситуация, когда высшие
законодательный и исполнительный органы действуют в качестве
"подготовительных" ветвей власти, решения которых становятся
окончательными только после их утверждения высшей судебной
властью. Израильский опыт демократических и либеральных
преобразований и реформ в конституционно-правовой сфере
выглядит не только своеобразным, но и может быть полезным в
других странах.

Структура работы определена объектом и предметом, целью и задачами, авторской концепцией диссертационного исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, трех приложений и библиографии.

Государственно-правовые аспекты создания Государства Израиль

Современный Израиль представляет собой уникальное государственно-правовое образование, деятельность и функционирование институтов которого понять весьма трудно без краткого экскурса в его историческое прошлое с упором на исследование правовой стороны происходивших процессов. Создание 14 мая 1948 года Государства Израиль положило конец циклу неординарных событий в истории этой страны и народа, насчитывающей около 4 тыс. лет. Трудно не согласиться с авторами книги "Израиль", которые утверждают, что "первую тысячу лет история Израиля, как и других стран, была единой, неразрывной историей народа и государства, затем пути исторического развития этих двух субъектов разошлись почти на 19 столетий, в течение которых большая часть народа была обречена на изгнание и проживание почти на всей обитаемой территории земли в так называемой «диаспоре» или «в рассеивании» .

После разрушения Иерусалима Титусом евреи рассеялись по многочисленным странам, где они продолжали верить в свою общую судьбу и историческую принадлежность. Однако в самих этих странах не могли не замечать их партикуляристских настроений. Один из идеологов политического сионизма Леон Пинскер в своей книге "Самоэмансипация, призыв русского еврея к своим соотечественникам" прямо писал, что "евреи были чужеродным элементом среди приютивших их народов, и ни одна нация не испытывала от этого удовлетворения"4. Между тем, везде, где у них была возможность, еврейские общины на протяжении веков старались соблюдать собственные законы и обычаи: такова была участь народа, лишенного территории, но связанного одной общей судьбой с Библией, в которой была увековечена тысячелетняя история Израиля и его народа.

Исторически в основном два фактора способствовали сохранению еврейского народа: библейское обещание земли и библейское право. Требование "Земли Исраилэва" вытекает, как известно, из библейского обещания в соответствии с "божественной волей". Живя на протяжении около двух тысячелетий в диаспоре, еврейский народ не прекращал надеяться и молиться о возвращении на "Землю обетованную". Библейские правоведы определяют поведение евреев по их отношению к богу и между собой. В "еврейской концепции" не существует никакой разницы между религиозными, моральными и юридическими нормами, поскольку считается, что, "будучи божественного происхождения, все они обладают единой обязательной силой". Известно, что библейский закон с античных времен и до наших дней постоянно толкуется, нормы его углубляются и совершенствуются. Религиозное чувство еврея характеризуется соблюдением этого закона таким образом, как он записан в Библии и излагается мудрецами. Поэтому правоверным евреем считается тот "индивидуум, который соблюдает установленное Библией предписание"5.

Библейский закон и идея о возвращении на "Землю обетованную" сильно сказывались на жизни евреев в диаспоре. Желание возвращения нашло свое политическое выражение в сионизме - движении, основанном на идее еврейского национального государства. В 1895 году сын богатого купца из Австро-Венгрии журналист Теодор Герцль, "крестный отец" сионистского движения, предложил в своей книге "Еврейское государство" создать в Палестине, в тот период провинции Османской империи, "конституционную монархию" или "аристократическую республику". "Богатым евреям, вынужденным теперь прятать свои сокровища и пировать при опущенных шторах, - писал Герцль, - можно будет в своем государстве свободно наслаждаться жизнью"6. (Автор назвал свою книгу "Государство евреев", однако в отечественную научную литературу она вошла под названием "Еврейское государство". В данном случае речь идет не о лингвистической ошибке, а об искажении смысла главной сионистской идеи: собрать евреев из всех стран в Палестине и образовать там национальное государство евреев, где не было места никому, прежде всего палестинским арабам.)

Двумя годами позже, в 1897 году, на конгрессе в Базеле, положившем практическое начало политическому сионистскому движению, было решено превратить "Святую землю" в "Землю Сиона" и создать в Палестине "еврейский национальный очаг", а затем и государство, населенное исключительно евреями.

В связи с тем, что существуют два основных подхода к роли антисемитизма в создании государства Израиль, идеологи и основатели сионизма утверждают, что теория и практика их движения будто бы являются результатом антисемитизма, который якобы вечно существует, пока евреи жили и живут среди других национальностей. Марксистские исследователи отвергают идею "вечности" антисемитизма, считая его одной из форм национального и расового угнетения. При этом они добавляют, что при всей внешней непримиримости и кажущейся полной противоположности антисемитизма и сионизма они взаимно питают и дополняют друг друга. Не вдаваясь в подробности этого извечного спора, надо признать, что истина, как всегда, лежит где-то посередине7.

Т. Герцль был в шоке от антисемитизма, хотя и не считал его единственной и основной предпосылкой и причиной для создания еврейского государства. Он, как и его предшественники М. Гесс и Л. Пинскер, видел решение "еврейского вопроса" в поисках "еврейской идентичности", в формуле "государство-нация", которая вписывалась в контекст национально-освободительных движений XIX века. Однако у этой идеи были и серьезные противники. Так, М. Гудеман, который 52 года был главным раввином Вены, решительно критиковал "национализм" Герцля, полагая, что немецкие евреи могут быть немцами, французские евреи французами и т.д. Это "внутреннее" противоречие в сионистском движении, в конечном счете, помогло реализации одной из его главных целей - созданию еврейского государства.

Однако ясно и то, что "неожиданный" размах антисемитизма, который "перевернул" XX век, не мог тем не менее не дать сионизму мощный толчок в реализации идеи создания еврейского государства. Возрождение Израиля на землях, которые познали разрушения древнего еврейского государства, одновременно зависело от "исполнения божественной воли" и осуществления политической необходимости. И только меньшинство евреев, возвратившихся на свою древнюю родину, чувствовало себя связанным традиционными законами. В глазах же большинства евреев после фашистского Холокоста Тора потеряла, как считает А. Бин-Нун, свою абсолютную законность.

Становление и эволюция права в Государстве Израиль и его источники

Израильская конституционная система не может быть полностью понята без знакомства со становлением общей правовой системы страны. Для этого следует хотя бы вкратце коснуться сути и особенностей становления и эволюции его правовой базы, впитавшей в себя в том числе элементы как оттоманской, так и мандатной правовых систем. Надо признать, что уже с начала 20-х годов сионистские организации начали создавать в Палестине политические и государственные институты - основу инфраструктуры будущего еврейского государства.

Верные апробированным принципам колониальной администрации, британцы сохранили в Палестине традиционный правовой порядок в той степени, в которой не требовалось его срочной модификации. Английское "Common Law" и доктрина "Equity" должны были применяться только в случае отсутствия соответствующих норм местного права. Важнейшие правовые сферы были заново отрегулированы в течение тридцатилетнего британского мандата. Например, был продлен срок действия законов, регулирующих уголовное право, право банкротства, правовой порядок в торговле. Всеобщее право обязательств вытекало из принципов "Common Law" в вопросах о контрактах. В то же время оттоманское законодательство, подвергшееся незначительной модификации, продолжало применяться в широких областях частного права, в частности в операциях по недвижимости и особых обязательствах.

Руководители израильского государства, пытаясь в первую очередь избежать социальных потрясений и политических катаклизмов, особенно в первое время, стремились сохранить установившийся правовой порядок. Первый законодательный акт Временного правительства страны гарантировал преемственность существующих законов, сохранял нормы, созданные прежней колониальной администрацией. Похожие на геологические пласты, предшествующие эпохи находили свое отражение в многообразии правовой системы. Так, ст. 11 Ордонанса о праве и администрации 1948 года гласила, что "действующее в Палестине право остается в силе и после 14 мая 1948 года в той степени, если ни одно из его положений не противоречит настоящему декрету или другим законам, срок действия которых продлен Временным государственным советом, и при условии, что они не могут подорвать устои государства и его органов"29.

Центральное место в правовой системе образовавшегося израильского государства продолжала занимать "межель" - оттоманская кодификация (1869-1876 год), регулирующая право долговых обязательств, недвижимости, а также нормы торгового права, права объединений и процедурных действий. Этот документ был составлен с использованием догм ислама, под влиянием Гражданского кодекса Наполеона и в особом стиле. Законодатель считал необходимым объяснить и проиллюстрировать законные абстрактные положения общими примерами, что придавало данному коду характер исторической книги30.

Израильские юристы испытывали большие трудности в применении "межель". Официальный текст ее был доступен лишь нескольким лицам, которые знали турецкий язык. Использование неофициальных переводов часто приводило к спорам. Кроме того, оттоманское законодательство было отчасти обесценено и считалось реликтом исчезнувшей империи. Однако, согласно некоторым концепциям, "межель" имела равную, если не большую, ценность с "Common Law", с его не всегда понятными методами рассуждений. Это требовало, в свою очередь, от еврейского судьи проявления огромных усилий, если он хотел в своих решениях основываться на исламских догмах. Судьи вынуждены были восполнять юридические пробелы, чтобы иметь возможность применять британское право даже по тем пунктам, где оттоманский закон, казалось, имел ответ на спорный вопрос.

Даже в Турции "межель", как и другие законы, основанные на исламе, была отменена в 1926 году в результате введения в действие, по сути, швейцарского гражданского кодекса. Большинство арабских стран - соседей Израиля - приняли современные правовые системы, основанные на европейских гражданских кодексах. В Израиле, наоборот, некоторые оттоманские законы остались действующими. До сих пор, например, продолжают применяться нормативные акты, регулирующие отчасти гражданско-процессуальные отношения и морское право. Отдельные положения "межель" были отменены сравнительно недавно. Закон об упразднении "межель" полностью был принят лишь в 1984 году31. В первые годы существования израильского государства законодатель ограничился внесением поправок в отдельные отрасли права, считая их весьма срочными. Однако радикальную трансформацию структура израильского права познала только в последние двадцать лет. Прежде чем рассмотреть израильское законодательство, необходимо упомянуть ту сферу права, которая отличается завидной стабильностью. Нормы религиозного права, мало затронутые сменяющими друг друга режимами, сохранялись в израильском семейном праве и отчасти в наследственном и опекунском праве, а также мусульманском праве. Даже турецкое правительство воздержалось в свое время от всякого вмешательства в область, которую называют сегодня личным статусом гражданина, оставляя решение этих вопросов на рассмотрение религиозных обществ на основе их "законодательства". Страна - мандатарий, а затем и израильское государство оставили без изменений некоторые важные части этого порядка. Так, вопросы брака и имущественных обязательств остались исключительной компетенцией религиозного законодательства. Что касается пенсионных, опекунских и наследственных дел, то религиозные суды, добиваясь согласия сторон, решают эти вопросы "по инстанции"

Обсуждение вопросов, касающихся израильского законодательства, сразу после образования государства проходило активно. Специальному отделу министерства юстиции было поручено оказать помощь правительству и кнессету и подготовить законы на текущий момент и перспективу. Конкретно речь шла о создании контуров законодательной политики. Делалось это в основном путем систематического принятия ордонансов, регулирующих основные сферы правового пространства, некоторые из которых так и остались законопроектами (законопроект о личности и семье 1955 года и законопроект о праве обществ 1957 года).

Права и свободы человека и гражданина

С момента создания Государства Израиль защита прав человека в нем являлась в основном прерогативой органов правосудия. Это объяснялось, прежде всего, тем, что в стране вплоть до настоящего времени отсутствуют как писаная конституция, так и декларация (хартия) прав человека. Принято считать, что с принятием ряда основных законов Израиль получил формальную конституцию; что же касается единого документа о правах человека, то он до сих пор не выработан. Важно также отметить, что суды никогда не соглашались рассматривать основные законы государства как стоящие выше обычных законов. В то же время принцип верховенства парламента в законодательной области никогда не подвергался сомнению и всегда считался основополагающим.

В 1992 году в Израиле были приняты два Основных закона, затрагивающие важные аспекты прав человека: Основной закон о профессиональной свободе и Основной закон о достоинстве и свободе личности. И хотя изначально эти законы должны были по определению иметь ограниченную сферу применения, они вызвали настоящую «революцию» в конституционном статусе прав человека, открыв путь для судебного пересмотра парламентского законодательства.

До принятия этих основных законов Верховный Суд отвергал любые попытки придать конституционный статус Декларации независимости Государства Израиль71, что создавало бы в этом случае «брешь» в стене парламентского суверенитета. В то же время на деле он развивал такую правоприменительную практику, в которой признавался статус основных прав человека в израильской системе права. Эта практика сохранила свою важность даже после принятия двух упомянутых Основных законов о правах человека. «В условиях отсутствия декларации прав человека Верховный Суд, являясь стражем гражданских свобод и законности, берет на себя функцию арбитра по этим вопросам, - отмечает известный американский исследователь Давид Кретцмер, - и вносит огромный вклад в дело защиты гражданских свобод и соблюдения законности» . Вся деятельность Верховного Суда основана на том принципе, согласно которому законодательные акты следует интерпретировать исходя из убеждения, что законодательный орган не имеет намерения ущемить гражданские свободы или предоставить такие полномочия иным властным структурам. На практике - это очень действенная презумпция, позволяющая суду трактовать законодательные акты в соответствии с основополагающими принципами в области прав человека.

В отсутствие формальной конституции и, более того, в свете различных постановлений, унаследованных, в частности, от британских мандатных властей и ограничивающих гражданские свободы, Верховный Суд был правомочен во многих случаях развивать прецедентное право, отстаивая эти свободы столь же эффективно, как если бы в стране существовала декларация прав человека. В результате его решения и постановления защищают основополагающие ценности израильской правовой системы. Во многом благодаря этому израильтяне почти в полной мере пользуются теми же гражданскими правами, что и граждане других демократических стран. Правоприменительная практика Верховного Суда в области прав человека объясняет, что, в той мере, в какой Израиль стремится быть демократическим государством, основные права и свободы человека и гражданина, тесно связанные с самим понятием демократии, должны признаваться в качестве правовых принципов. Последние могут отодвигаться на второй план, если они вступают в открытое противоречие с парламентским законодательством, но за ними в любом случае сохраняется значительная сфера применения.

До 1995 года Верховный Суд осуществил юридическую проверку только трех законодательных актов, которые противоречили ограничительным статьям основных законов. Поскольку в основных законах таких статей было немного, то роль Суда в этой сфере была в общем минимальной. Он прибегал к юридической проверке законодательных актов, принятых Кнессетом, вступивших в противоречие с ограничительными статьями основных законов, лишь в считанных случаях. В ноябре того же года Верховный Суд заявил, что он правомочен осуществлять пересмотр законодательных актов Кнессета, не соответствующих основным законам, независимо от наличия или отсутствия в данных законах ограничительных статей. Тем самым этим решением Верховный Суд утвердил нормативное превосходство основных законов над обычными законодательными актами, постановив, что любой закон, входящий в противоречие с основным законом, имеющим ограничительную статью, должен быть пересмотрен с учетом этой статьи. В отношении законов, входящих в противоречие с основными законами, не содержащими ограничительных статей, Суд решил, что возможно внесение поправок в последние, но только путем принятия нового основного закона. Это был существенный этап в процессе конституционного развития, ставший важной вехой в развитии израильского конституционного права. «С принятием двух Основных законов по правам человека и возложением на себя Верховным Судом функции проверки законодательных актов можно с полным основанием считать, что начинается новая эра в процессе защиты прав человека в Израиле», - считает проф. К. Клейн73.

Особенностью деятельности Верховного Суда является то, что он играет важную роль и в деле защиты прав личности и поддержания законности, выполняя, тем самым, функции Высшего суда справедливости. В этом качестве он рассматривает жалобы граждан на действия правительственных учреждений и официальных должностных лиц, являясь одновременно судом первой и последней инстанции. Эта его уникальная функция обеспечивает возможность непосредственного обращения населения в высшую судебную инстанцию государства74 . Верховный Суд ежегодно рассматривает около двух тысяч таких обращений. Таким образом, любой гражданин, полагающий, что государственные органы ущемляют его права или нарушают законность, может обратиться с целью восстановления справедливости в высшую судебную инстанцию.

Верховный Суд играет решающую роль в развитии и поддержании правовых норм и гарантировании соблюдения законности официальными органами. Особо следует подчеркнуть, что в ряде случаев, когда речь идет о защите основополагающих конституционных и политических прав и свобод или о причастности к нарушениям, совершаемым высшими правительственными инстанциями, обращение рассматриваются безотлагательно, в течение считанных часов.

Когда соблюдение законности подвергается угрозе со стороны государственных учреждений, зачастую только суд, как известно, может приостановить их действия. Причем, он вправе приступить к пересмотру дела при условии, что оно правильно представлено на рассмотрение. Основным правилом в отношении апелляционных обращений во многих странах, как известно, является то, что они могут быть поданы лишь от имени лиц, чьи интересы непосредственно затрагиваются противоречивыми действиями государства. Верховный Суд Израиля, наоборот, полагает, что в тех случаях, когда речь идет о нарушении конституционных принципов или соблюдении законности, следует делать исключения из этого правила, то есть принимать жалобы от организаций. Таким образом, израильский Верховный Суд в большей мере доступен обращениям со стороны широкой общественности, чем аналогичные судебные инстанции многих других демократических государств. Важно подчеркнуть при этом, что Верховный Суд стал в последнее время принимать на рассмотрение и жалобы арабских граждан в Израиле, жителей Западного берега реки Иордан и сектора Газа, не являющихся израильскими гражданами, а также на действия Армии обороны Израиля или других израильских административных служб, хотя по действующему международному гражданскому праву он, как известно, делать этого не обязан. По сути, судебный надзор в стране осуществляется в областях, имеющих решающее значение для поддержания законности.

В своих действиях Верховный Суд исходит из того, что действия как общественных, так и государственных организаций являются предметом судебного разбирательства и надзора. Тем не менее, в израильской практике возможны исключения из данного правила, когда судебное вмешательство через постановления и распоряжения официальных органов и массовых организаций не может быть оправдано, поскольку юридические нормы не распространяются на данные решения или поскольку они слишком тесно связаны с политическим процессами. На деле же Верховный Суд последовательно сужает область этих исключений, расширяя тем самым рамки судебного надзора.

Кнессет и израильская избирательная система

Израильский парламент, более известный под названием Кнессет (в переводе с иврита - Собрание), является высшим органом законодательной власти страны. Нельзя не отметить, что израильский парламентаризм возник не на пустом месте, и его питало несколько источников. Так, на заре существования израильского государства в глазах его руководителей важное символическое значение имела еврейская политическая традиция, что нашло свое выражение в официальной атрибутике и названиях различных институтов израильского государства.

Прямое воздействие на современный израильский парламентаризм оказала и историческая практика сионистского движения, где существовали как парламент (Сионистский конгресс), так и правительство (Правление сионистской организации). Непосредственное влияние на становление Государства Израиль оказали теория и практика парламентаризма, получивших свое развитие в период британского мандата в рамках автономного Ишува (еврейской общины). В "государстве в пути", а именно так называют израильтяне упомянутый период, также существовал квазипарламент - Собрание депутатов.

Было бы несправедливым, анализируя историю израильского парламентаризма, не подчеркнуть и тот факт, что помимо опыта жизни еврейского народа и сионистской практики, на представительную систему Израиля большое влияние оказала деятельность аналогичных институтов в ведущих западных странах, особенно Великобритании, которая более четверти века имела мандат Лиги Наций на Палестину. Неслучайно председатель Кнессета, например, напоминает по статусу, престижу и полномочиям спикера британского парламента, хотя спикер Палаты общин не имеет права возглавлять никакие коллегиальные органы, в то время как председатель Кнессета является руководителем его президиума, в который входит он сам и его заместители. Институт интерпелляций в Кнессете представляет собой почти идентичную копию этого института, используемого в парламенте Великобритании. Упомянутое отнюдь не означает, что в работе Кнессета не присутствуют обычаи и практика, широко распространенные в парламентских учреждениях других европейских стран. Так, в Кнессете, как и во многих законодательных органах европейских "материковых" государств, за депутатами закреплены постоянные места, чего нет, например, в британском парламенте. Депутаты Кнессета всегда выступают со специальной трибуны, как это принято в палатах депутатов большинства европейских стран, а не со своего места, как в Вестминстере. Если в некоторых комитетах британского парламента широкая публика имеет право доступа на дебаты, то в Израиле парламентские комиссии работают, как правило, при закрытых дверях. В Великобритании, как известно, не существует писаной конституции, но Израиль не копирует в точности британскую модель. Несмотря на отсутствие писаной конституции, Кнессет помимо законодательных функций обладает и полномочиями Учредительного собрания, что дает ему возможность принимать основные конституционные законы, которые в будущем должны стать отдельными главами израильской писаной конституции.

Вполне логичным стало то, что Кнессет первый Основной закон принял в 1958 году о себе, что во многих отношениях явилось примером для последующих конституционных (Основных) законов. «Официальный заголовок был сформулирован с явным намеком на то, что данному закону предстоит стать частью (главой) гораздо более обширного акта: он был назван не Основным законом о Кнессете, а "Основной закон: Кнессет"», - справедливо отмечает в этой связи проф. Б.А. Стародубский в "Российском юридическом журнале"

В израильских политологических и юридических кругах до сих пор продолжают уделять большое внимание вопросу, связанному с законодательной деятельностью Кнессета. И это не случайно. Дело в том, что Кнессет претерпел в этом отношении известную специфическую эволюцию. Как и любой парламент, он часто ассоциируется в основном с законодательными функциями и рассматривается в первую очередь в качестве законодательной власти или палаты законодателей. Действительно, в конституционных актах, принятых сразу после провозглашения Государства Израиль, израильский парламент определялся именно подобным образом. Так, в Манифесте, выпущенном Временным государственным советом в День провозглашения независимости, и в Декрете о порядке отправления власти и судопроизводства, принятом осенью 1948 года, Кнессет провозглашался "законодательной инстанцией". В Законе о переходном периоде от 1949 года также было записано, что Кнессет суть палата законодателей государства.

К концу 60-х годов стало очевидным, что Кнессет выполняет множество разнообразных функций, причем его законотворческая деятельность не всегда является самой важной. Законодательное закрепление этого положения было оформлено, как уже отмечалось выше, в Основном законе о Кнессете, где израильский парламент определяется как "палата депутатов", а его характеристика в качестве законодательного учреждения отсутствует. «Все вышесказанное не преследует цели преуменьшить значение законодательной функции Кнессета, - подчеркивает автор многотомного труда "Власть и политика в Государстве Израиль", вышедшего на русском языке в Израиле, проф. Б. Нойбергер, - старое английское правило о том, что "закон государства не может быть изменен иначе, чем как в парламенте"», - верно и для Государства Израиль"206.

И все же справедливости ради нельзя не отметить, на наш взгляд, то обстоятельство, которое "гласит", что самым важным этапом рождения закона является не его одобрение Кнессетом, а законодательная инициатива. В качестве инициатора подавляющего большинства законов, принимаемых израильским парламентом, выступает правительство страны, и лишь немногие из утверждаемых нормативно-правовых актов ведут свое происхождение от предложений, внесенных отдельными депутатами, группами парламентариев или комиссиями Кнессета. Причем, как свидетельствует практика, наибольший шанс на успех при прохождении в парламенте имеют правительственные законопроекты, а не "частные", в силу наличия у правительственной коалиции большинства голосов в высшем представительном органе.

Конституционные акты

Государство Израиль возникло после второй мировой войны в результате специального решения Генеральной Ассамблеи ООН, упразднившего мандат Великобритании на территорию Палести­ны, которым она владела с 1923 г. До этого периода Палестина входила в состав Османской империи. В годы первой мировой вой­ны Ближний Восток стал ареной боевых действий между Турцией и державами Антанты, целью которых был раздел Османской им­перии. Великобритания заключила секретное соглашение с Фран­цией о послевоенном разделе между ними азиатской части Ос­манской империи, предусматривавшее режим международного управления для Палестины. На конференции в Сан-Ремо Верхов­ный Совет Антанты предоставил Великобритании мандат на уп­равление Палестиной, который был утвержден Лигой Наций и официально вступил в силу в 1923 г. Великобритания брала на себя обязательство поощрять еврейскую иммиграцию, прочное поселение евреев на земле Палестины, а также установить такие политические, административные и экономические условия, ко­торые обеспечат создание еврейского национального очага.

В мае 1947 г. по решению Генеральной Ассамблеи ООН была создана Комиссия для изучения положения в Палестине и выра­ботки рекомендаций по дальнейшему развитию этой территории. В итоге длительных дебатов Генеральная Ассамблея приняла 29 ноября 1947 г. Резолюцию № 181о прекращении английского мандата и разделе Палестины на два самостоятельных демокра­тических государства - арабское и еврейское. За это решение проголосовали 33 государства, 13 были против и 10 (включая Ве­ликобританию) воздержались. Резолюция предусматривала поддер­жание тесных отношений между двумя государствами (экономи­ческий и таможенный союз, общность валют, единство транспор­тной сети и коммуникаций, совместное пользование ирригационной системой). В Резолюции Генеральной Ассамблеи № 181 были изло­жены условия будущего конституционного развития еврейского и арабского государств. В частности, предусматривалось развитие двух государств на территории Палестины на демократической основе и создание юридических и политических предпосылок про­возглашения независимости двух государств 1 октября 1948 г. (срок, установленный ООН).

Решением ООН была создана Палестинская комиссия,кото­рая по мере вывода английских войск должна была получить пол­ный контроль на территории Палестины. На эту комиссию возла­галась обязанность осуществить необходимые меры по формиро­ванию конституционных основ двух будущих независимых государств. В задачу Палестинской комиссии входила постепенная передача своих полномочий временным органам управления на тер­риториях, отведенных ООН отдельно для еврейского и арабского государств. В свою очередь, эти временные органы должны были на демократической основе провести всеобщие выборы в учреди­тельные собрания. Сформированные таким путем учредительные собрания должны были выработать постоянные конституции двух государств и сформировать временные переходные правительства. В Резолюции ООН № 181 главным условием получения будущими государствами независимости ставилось принятие постоянной кон­ституции: "Независимость даруется каждому государству по его просьбе только после того, как оно примет конституцию... пред­ставит Объединенным Нациям декларацию, содержащую ряд оп­ределенных гарантий, и подпишет договор о создании Палестин­ского экономического союза и учреждении системы сотрудниче­ства между обоими государствами и городом Иерусалимом". В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН Иеруса­лим выделялся в самостоятельную административную единицу.

14 мая 1948 г. за один день до истечения мандата Великобри­тании на территории Палестины так называемое Народное прави­ тельство (сформированное из представителей местных израильс­ких кругов и представителей международных сионистских органи­заций) на заседании в Тель-Авивском музее приняло Декларацию независимости Израиля, провозгласив образование самостоятель­ного еврейского государства (Мединат Исраэль - Государство Израиль). Был создан Временный государственный совет - выс­ший законодательный орган еврейского государства. Временный совет отменил британские законы, ограничивавшие иммиграцию евреев в Израиль и продажу арабских земель евреям. Были остав­лены в силе британские законы, действовавшие в Палестине на 14 мая 1948 г., поскольку они не противоречили Декларации неза­висимости, согласовывались с будущими законами и с изменения­ми, вытекающими из факта создания Государства Израиль и его государственных органов, и в условиях, когда еще не были при­няты новые законы, отменявшие прежние.

Декларация независимости по аналогии с декларациями дру­гих демократических государств утверждала основные принци­пы, на которых должно базироваться само государство, права и свободы граждан. Декларация закрепляла положение о том, что Государство Израиль основано на принципах свободы, справедли­вости и мира в их понимании израильскими пророками. Оно обес­печивает полное социальное и политическое равноправие всех граждан, независимо от религиозных, расовых и половых разли­чий. Оно гарантирует свободу вероисповедания, свободу совести и выбора языка, право на образование. Государство принимает на себя обязанность охраны святых мест всех религий, а также со­блюдения принципов Устава ООН. Декларация независимости офи­циально провозгласила, что вновь созданное государство откры­то для репатриации евреев всего мира.

Некоторые израильские юристы предлагали считать Декла­рацию независимости конституцией Израиля, однако такая точка зрения даже в официальных кругах Израиля вызывает сомнения. Принципы Декларации - это в основном идеалы, изложенные в виде политического кредо, которые не имеют силы конституци­онных норм и не оказывают прямого воздействия на другие зако­ны. Израильские суды не считают Декларацию независимости юридическим основанием для предъявления гражданином иска в суд в отношении действий государственных органов, хотя все го­сударственные органы при осуществлении своей деятельности должны руководствоваться принципами, изложенными в Декла­рации независимости Израиля.

Необходимо отметить уникальность конституционной систе­мы Израиля, которая характеризуется отсутствием единой писа­ной конституции в качестве основного закона государства. Хотя термин "основной закон" используется в конституционном праве Израиля, он предполагает совокупность многих законодательных актов, принимаемых парламентом в порядке обычной законода­тельной процедуры. По мнению израильских юристов, в понятие "основной закон" Израиля следует включать законы, касающиеся структуры государственных органов, а также некоторых других вопросов, которые в других демократических государствах под­падают под действие специальных конституционных законов: пар­ламент, правительство, президентские полномочия, армия, мес­торасположение столицы, судопроизводство и финансовая систе­ма. В израильской конституционной системе используется терминология "основных законов" в отличие от законов дополни­тельных или вспомогательных.

Израильский метод разработки конституции уникален и от­личается определенным отсутствием логики. Под действие основ­ных законов подпадают вопросы, связанные с государственной собственностью, в то время как такие основополагающие законы, как Закон о возвращении (1950 г.) и Закон о равноправии женщин (1951 г.) вообще на входят в понятие основных законов. Права граж­дан признаются судебной практикой, хотя юридическая основа их расплывчата и в отличие от других демократических государств не закреплена в каком-либо едином акте. Различные законода­тельные акты так называемых "основных законов" предполагается в дальнейшем объединить в тексте единой конституции. Пока трудно сказать, каким образом в текст будущей писаной консти­туции могут быть инкорпорированы действующие законы еще периода Османской империи, законы, которые основываются на обычаях и нормах английского права, сохранившиеся еще с пери­ода мандатного статуса Палестины, и законы, базирующиеся на догмах религиозного права при сохранении светского характера израильского государства.

Отсутствие в Израиле единой писаной конституции израильс­кие юристы объясняют несколькими причинами. В первые годы ста­новления нового государства принять надлежащим образом оформ­ленную конституцию было невозможно в силу общего нечеткого характера политической системы и общих целей государства, нахо­дящегося в состоянии непрекращающейся войны с арабскими стра­нами, являвшегося объектом массовой международной иммиграции еврейского населения, не имевшего четко установленной террито­рии и границ, так как сам Израиль воздерживался от определения своих границ. Поскольку соседние арабские государства не призна­вали территорию Израиля, израильское законодательство опреде­ляло эту территорию как "районы действия" его законодательства. Границы Израиля стали результатом арабо-израильских войн. Гра­ница с Египтом, например, была официально установлена после заключения египетско-израильского мирного договора. Кроме того, на отсутствие упоминания государственной территории в ряде офи­циальных документов оказывают влияние и концепции некоторых израильских юристов, доказывающих, что территория не являет­ся необходимым элементом понятия государства.

Определенное воздействие на израильское законодательство оказала практика конституционного права Великобритании, в которой также отсутствует единая писаная конституция. И, нако­нец, особое значение в решении вопроса о постоянной конститу­ции имело негативное мнение ортодоксальных религиозных кру­гов, опасавшихся снижения своего влияния на общественную и государственную жизнь страны.

К настоящему времени в качестве Основных законов, приня­тых израильским парламентом и составляющих основу конститу­ции, действуют следующие акты: Закон о Кнессете (1958 г.), За­кон о землях Израиля (1960 г.), Закон о президенте государства (1964 г.), Закон о правительстве (1968 г.), Закон о государствен­ной экономике (1975 г.), Закон об армии (1976 г.), Закон об Иеру­салиме, столице Израиля (1980 г.), Закон о гражданских судах (1984 г.) и ряд других.

Правовое положение граждан

В силу специфики образования Государства Израиль, а так­же таких факторов, как отсутствие единой писаной конституции, постоянный приток иммигрантов из различных регионов мира, влияние религиозных кругов, пестрый этнический состав населе­ния страны, нестабильность общего законодательства и т. д., со­здается особый правовой статус граждан. Основополагающим фак­тором при этом является наличие израильского гражданства. При­обретение израильского гражданства регулируется Законом об израильском гражданстве от 14 июля 1952 г., согласно которому право на израильское гражданство признается в силу репатриа­ции в Израиль либо проживания в Израиле, по рождению, нату­рализации или в результате дарования. На основании ст. 2 Закона о гражданстве любой иммигрант (оле) автоматически приобретает израильское гражданство, если только не является уже изра­ильским гражданином по рождению. Следует отметить, что в со­ответствии с положениями Закона о возвращении иммиграция в Израиль открыта только для евреев. В соответствии с этим зако­ном каждый еврей имеет право прибыть в Израиль в качестве иммигранта, и виза иммигранта должна быть предоставлена лю­бому еврею, выразившему желание поселиться в Израиле, если только ходатайствующий не занимался в прошлом или не зани­мается в настоящее время деятельностью, направленной против еврейского народа, или если его приезд в Израиль не угрожает безопасности страны, общественному порядку или здоровью насе­ления. Каждый еврей, прибывший в Израиль до б июля 1950 г., также рассматривается как прибывший в страну в качестве им­мигранта. В соответствии с Законом о возвращении еврей опреде­ляется как лицо, рожденное от матери-еврейки и не перешедшее в другое вероисповедание, либо лицо, принявшее иудаизм. Пра­ва еврея по Закону о возвращении и права иммигранта по Закону об израильском гражданстве распространяются на нееврея супру­га, детей и их супругов и внуков иммигрантов. Согласно поправке к Закону о возвращении 1971 г. любой еврей, находящийся вне пределов Израиля, может по своему желанию получить израиль­ское гражданство, стать израильтянином. В данном случае поня­тие "израильтянин" в значении "гражданин" следует отличать от понятия ""национальность" (еврей, араб, друз и т. д.). Следователь­но, термин "национальность " не используется в значении "граж­данин", как это обычно принято в англоговорящих странах.

В силу проживания в Израиле израильским гражданством обладают лица, бывшие гражданами подмандатной Палестины непосредственно перед образованием Государства Израиль и ос­тавшиеся жителями Израиля на 14 июля 1952 г., но не обладав­шие правом на гражданство по Закону о возвращении и согласно ст. 2 Закона об израильском гражданстве. По рождению израильс­ким гражданством обладает лицо, если хотя бы один из родителей является израильским гражданином. Израильское гражданство по натурализации предоставляется, если ходатайствующий удовлет­воряет следующим требованиям: находится в момент подачи про­шения в Израиле; проживал в Израиле три из пяти лет, непос­редственно предшествовавших подаче прошения; имеет разрешение на постоянное жительство в Израиле; поселился или на­меревается поселиться в Израиле; обладает хотя бы элементар­ным знанием иврита; отказался от своего прежнего гражданства либо намерен отказаться от такового при получении израильско­го гражданства.

Получение израильского гражданства в силу натурализации должно быть подтверждено декларацией ходатайствующего о его намерении быть лояльным гражданином Израиля. Процесс нату­рализации облегчается для лиц, которые состояли на израильс­кой военной службе после 29 ноября 1947 г. (дата Резолюции ООН № 181) или которые потеряли сына или дочь на израильской воен­ной службе.

Совершеннолетний израильский гражданин, не проживаю­щий в Израиле или официально заявивший о своем намерении покинуть Израиль, может подать письменное заявление об отка­зе от израильского гражданства в Министерство внутренних дел. Вопрос решает министр внутренних дел, и податель заявления перестает быть гражданином Израиля с даты, устанавливаемой министром. Министр внутренних дел правомочен также лишать гражданства лицо, совершившее акт нелояльности по отношению к Государству Израиль или получившее израильское граждан­ство незаконным способом.

Наличие израильского гражданства позволяет лицу получить право участвовать в выборах и быть избранным в Кнессет, состо­ять в политических партиях и общественных организациях, уча­ствовать другими способами в политической жизни страны, полу­чать защиту со стороны государства, находясь за границей. Толь­ко граждане Израиля могут получать посты на государственной службе. Наличие израильского гражданства влечет за собой бо­лее суровую уголовную ответственность за совершение государ­ственных преступлений, поскольку неотъемлемой частью право­вого статуса израильского гражданина является выполнение его долга перед своим отечеством.

Иностранцы, как и граждане Израиля, пользуются равными правами, включая право на неприкосновенность личности, соб­ственности, жилища и другие личные права, а также всеми кон­ституционными свободами и их юридическими гарантиями. Иност­ранцам предоставлено право участвовать в выборах в органы ме­стного самоуправления.

В силу отсутствия единой писаной конституции или свода за­конов о правах и свободах личности права человека и гражданина юридически закрепляются действием различных законодатель­ ных актов, решений правительства, постановлений Верховного суда страны, судебной практикой, способами разрешения вопро­ сов, связанных со статусом личности в различных этническо- религиозных общинах. В последнем случае способы разрешения споров могут разительно отличаться друг от друга и от действую­щих законодательных норм.

В соответствии с постановлением Верховного суда Израиля любая дискриминация на почве расовых, половых, религиозных, политических и идеологических различий запрещена законом, и это правило лежит в основе конституционной системы Израиля, поскольку суды, в случае сомнения, должны отдавать предпочте­ние такому решению вопроса, которое учитывает принцип всеоб­щего равенства перед законом. Различными законами деклариро­вано равенство мужчин и женщин, принцип равной оплаты за равный труд, отменены привилегии мужа в вопросах собственно­сти. Работодатели не имеют права отказывать в найме на работу на основании половой принадлежности, семейного статуса и на­личия детей.

В законодательстве Израиля с учетом действия международ­но-правовых актов по правам человека закреплены такие осново­ полагающие права, как неприкосновенность личности, свобода вероисповедания, неприкосновенность брака, частной жизни, жилища, имущества и т. д. Это относится и к праву на справедли­вый суд, к свободе выбора местожительства, включая право на эмиграцию, к свободе слова и к свободе создания профессиональ­ных, культурных и политических ассоциаций, право на подачу жалоб, петиций и т. д. Верховный суд Израиля так определяет свою задачу по защите прав и свобод граждан: "В нашем государ­стве, где основные права граждан не защищены конституцией, наш суд, как Высокий суд, призван защищать эти права и оказы­вать гражданам требуемую помощь, когда эти права и свободы нарушаются действиями властей".

Особое место в перечне прав и свобод занимает свобода веро­ исповедания, причем в условиях Израиля эта свобода подразуме­вает два аспекта: с одной стороны - это свобода жить в соответ­ствии с обычаями и заповедями своей веры, с другой - не испо­ведовать никакую религию. По закону свобода отправления культа не предусматривает каких-либо ограничений, за исключением слу­чаев, когда это влечет за собой нарушение общественного поряд­ка. Принцип свободы вероисповедания в ряде случаев нарушается наличием системы раввинатских судов, которые в противоречии с законом защищают иудаизм. Имеются положения, противореча­щие свободе вероисповедания и в Уголовном кодексе Израиля. В частности, предусмотрена уголовная ответственность за пере­ход из одной религии в другую. Если одно лицо искушает другое перейти в другую религию, предлагая какие-либо материальные блага, такое действие рассматривается как уголовное преступле­ние, и оба лица несут уголовную ответственность. Принцип свобо­ды вероисповедания запрещает человеку оскорблять религиоз­ные чувства окружающих. Этот запрет является прямым след­ствием, вытекающим из обязанности относиться с терпимостью к гражданам, исповедующим другие религии. Считается даже, что принцип свободы слова также должен быть подчинен этому тре­бованию.

Законодательство Израиля защищает свободу выражать и распространять свои мысли любым способом как в устной, так и в письменной форме. Особое значение придается свободе печати, свободному доступу ко всем средствам массовой информации. При­чем свобода печати рассматривается как особая форма свободы слова, которая имеет непосредственную связь с процессом демок­ратизации страны. Свобода получения информации означает пра­во любого гражданина "знать, что происходит вокруг него, внут­ри и за пределами государства".

Израильские граждане обладают правом создания ассоциа­ций и политических партий, а также свободы собраний и демонст­раций. В стране действует разрешительный режим проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций. Организаторы этих акций в общественных местах должны предварительно получить разрешение на их проведение в местном полицейском управле­нии. Основанием для отказа в проведении этих акций может быть только возможность возникновения угрозы общественному спокой­ствию и безопасности. При этом представление доказательств при­чин отказа лежит на полиции.

Партийная система

Израиль относится к странам с многопартийной системой без доминирующей партии. Одной из основных гражданских свобод в стране признается свобода создавать ассоциации и политические партии, что подтверждает демократическую основу израильско­го государства. В соответствии с действующим законодательством ни при каких условиях политическая партия не может быть при­знана незаконной по причине того, что ее цель состоит в измене­нии существующего режима, который "возможно нуждается в изменениях по той или иной причине". Партия может быть объяв­лена вне закона только в том случае, если она ставит своей целью насильственное свержение существующего строя и отмену его конституционных основ, что влечет за собой применение судеб­ных санкций.

Важной чертой партийной системы Израиля является госу­дарственное финансирование политических партий, представлен­ных в Кнессете. Закон, принятый Кнессетом в 1973 г., предусмат­ривает финансирование избирательной кампании и текущей дея­тельности партий из расчета 600 тысяч шекелей на каждого депутата Кнессета предыдущего состава. Сумма государственных ассигнований несколько раз увеличивалась в связи с инфляцией.

Политические партии играют решающую роль в формирова­нии всех органов власти, от муниципальных советов до высших законодательного и исполнительного органа (Кнессета и Совета министров). Списки кандидатов на выборные должности обычно готовятся руководством политических партий. В результате, как правило, в выборные органы в подавляющем большинстве попадают представители верхушки партийного руководства, партий­ные бюрократы, представители крупнейших общественных и эт­нокультурных групп, в том числе высших слоев арабской общи­ны, в поддержке которых заинтересована та или иная партия.

Множественность политических партий Израиля объясняется целым рядом факторов. В первую очередь, это своеобразная по­литическая традиция, в соответствии с которой многие полити­ческие партии возникли еще в подмандатной Палестине как по­литические организации различных еврейских общин, ставящих задачу образования самостоятельного еврейского государства. Причем еврейские общины значительно отличались политически­ми и религиозными установками, что и обусловило появление различных политических партий. На становление партийной сис­темы оказывает большое воздействие интенсивность иммиграци­онных потоков в Израиль, разнообразие их социального состава, различная степень участия иммигрантов в политической жизни страны, политическая конъюнктура и т. д. Для партийной системы Израиля характерно и такое явление, как "партии-минутки", которые обычно возникают перед очередными парламентскими выборами и, проведя избирательную кампанию и не набрав дос­таточного количества голосов для получения депутатских манда­тов, распадаются, прекращают свою политическую деятельность и навсегда исчезают с политической арены.

Наиболее стабильными являются два основных партийных блока: Рабочий (Левоцентристский) во главе со старейшей изра­ильской Партией труда и Национал-либеральный, включающий в себя ряд центристских и националистических партий во главе с движением Ликуд. С этой точки зрения израильскую партийную систему можно охарактеризовать как двухблоковую. Когда один блок формирует правительство, другой находится в оппозиции этому правительству.

Партии, входящие в эти два блока, представляют различ­ные идеологические и религиозные убеждения, отражающие ин­тересы определенных групп населения. Внутри блоков частым яв­лением становятся расколы и создание новых коалиций, главным образом на политической и идеологической основе. Предвыборные программы партий часто носят конъюнктурный характер, опре­деляются конкретной политической обстановкой и расстановкой различных политических сил. Многое зависит от международного положения Израиля, внешнеполитического и внутриполитическо­го курса конкретного израильского правительства, нестабильнос­ти самой партийной системы.

Система государственных органов

Глава Государства Израиль - президент. Способ избрания, срок полномочий, правовое положение и полномочия президента определяются Основным законом о Президенте государства 1964 г.

В соответствии с этим Законом президент избирается сроком на 5 лет (по еврейскому календарю) на специальном заседании Кнес-сета путем тайного голосования абсолютным большинством депу­татов (по форме правления Израиль - парламентская республи­ка). Президент может быть переизбран только на один срок. Кан­дидат на пост президента может быть выдвинут группой депутатов Кнессета в количестве не менее 10 человек. Выборы проводятся на альтернативной основе, но ни один член Кнессета не может голосовать более чем за одного кандидата. Поста вице-президента не существует. Кандидатом на пост главы государства может быть выдвинут любой гражданин Израиля, постоянно проживающий на территории страны. Президент наделен абсолютным судебным иммунитетом и освобожден от несения каких-либо повинностей. Функции президента во многом чисто представительские. По за­кону он обладает правом утверждения законопроектов, одобрен­ных Кнессетом, однако их утверждение зависит от указаний пра­вительства. Этим правом он обладает в отношении всех законопро­ектов, кроме тех, которые затрагивают полномочия самого президента. Кроме того, по Закону о Президенте глава государ­ства должен способствовать формированию правительства. Это оз­начает, что он поручает одному из членов Кнессета сформировать правительство, но по сложившейся традиции этим правом обла­дает лидер блока, получившего большинство мандатов на всеоб­ щих парламентских выборах. В случае невозможности сформи­ровать правительство большинства или коалиционное правитель­ство президент может отказаться продлить срок формирования правительства, что приводит к роспуску Кнессета и досрочным парламентским выборам (здесь наблюдается определенная парал­лель с английской системой). В функции президента входит при­нятие отставки правительства в случае получения вотума недове­рия со стороны парламента.

Президент назначает государственных и религиозных судей, государственного контролера после утверждения его парламен­том, по представлению правительства ряд должностных лиц граж­данской и военной администрации; он принимает верительные грамоты иностранных представителей в Израиле, назначает выс­ших дипломатических представителей и представителей Израиля в международных организациях, подписывает международные договоры Израиля после ратификации их парламентом; присуж­дает от имени государства награды и почетные звания.

Президент обладает правом помилования, которым он пользу­ется по своему усмотрению. Это право подразумевает возмож­ность отменить, смягчить или заменить наказание за уголовные преступления. Решения президента не подлежат обжалованию в судах. Право на помилование имеет широкое толкование. Оно вклю­чает не только помилование лиц, приговор в отношении которых уже вынесен, но и в отношении обвиняемых, что позволяет пре­зиденту приостановить рассмотрение уголовного дела на любом его этапе. Этим правом президент пользуется в исключительных случаях в интересах безопасности государства или общества.

Президент может подать в отставку, направив соответствую­щее заявление на имя председателя парламента. В случае, если президент государства по какой-либо иной причине (состояние здоровья, несоответствие занимаемой должности, порочащие дей­ствия и т. д.) не может далее исполнять свои обязанности, Кнессет квалифицированным большинством в 2/3 депутатов принимает решение о досрочном освобождении президента от должности и назначении новых выборов. В этом случае, как и в случае осво­бождения должности президента в результате его смерти или временного прекращения президентом своих полномочий, эти пол­номочия временно возлагаются на председателя парламента.

В соответствии с Основным законом о Кнессете 1958 г. выс­шим законодательным органом государства является однопалат­ный Кнессет (по названию законодательного учреждения в древ­ней Иудее "Кнессет ха-гдола" - Великий собор), состоящий из 120 депутатов, избираемых на четырехлетний срок путем всеоб­ щего, равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании. Основной Закон о Кнессете, как и сам порядок голосова­ния, может быть изменен лишь квалифицированным большинством в 2/3 голосов членов самого Кнессета. Активным избирательным правом пользуются все израильские граждане, достигшие 18-лет­него возраста, а пассивным - достигшие 21 года при условии, если и те и другие не лишены этого права по решению суда на основе соответствующего закона.

Выборы в Кнессет регулируются соответствующим Законом о выборах 1969 г. и Законом о финансировании политических партий 1973 г. При выборах в Кнессет используется пропорцио­нальная избирательная система, когда количество мандатов опре­деляется числом голосов избирателей, поданных за данную партию, причем вся страна представляет собой единый избирательный ок­руг. Избиратель голосует за список, представленный политичес­кой партией. Список кандидатов обычно составляется руководством партии, и мандаты получают те, кто стоит в начале списка. Рядо­вые избиратели полностью отстранены от обсуждения конкрет­ных кандидатур и голосуют обычно за программу партии и ее лидера. Избирательным законодательством введен 1-процентный барьер, в соответствии с которым партия, набравшая менее 1% голосов всех избирателей, не допускается к распределению пар­ламентских мандатов. Пропорциональная избирательная система подвергается в Израиле серьезной критике, многие требуют за­мены ее мажоритарной избирательной системой. По действующей избирательной системе партия должна представить список своих кандидатов избирательной комиссии Кнессета, специально фор­мируемой с этой целью. После своего избрания члены Кнессета получают фактически полную свободу в проведении той или иной политической линии.

В парламенте Израиля широко практикуется не только пе­регруппировка сил парламентских партий, но и переход парла­ментариев из одной фракции в другую. Но во фракциях обычно поддерживается строгая дисциплина при голосовании законопро­ектов. Депутаты должны голосовать, придерживаясь указаний ру­ководства фракции.

Главной функцией Кнессета является законодательная функ­ция, парламент не ограничен в своем праве принимать законы по любым вопросам. Законодательная инициатива в основном сосре­доточена в руках правительства, которое является основным инициатором законопроектов. Большая часть законопроектов гото­вится Министерством юстиции и вносится от имени правитель­ства. Правительственные законопроекты имеют приоритет перед законопроектами, вносимыми рядовыми депутатами. Законодатель­ная деятельность Кнессета осуществляется в соответствии с уста­новленной процедурой. Законопроект проходит три чтения. После первого чтения он передается на соответствующую доработку в постоянную комиссию, которая готовит его ко второму чтению. При третьем чтении окончательная редакция закона ставится на голосование. Основные законы должны приниматься и изменяться квалифицированным большинством голосов (80 депутатов), а обыч­ные законы - абсолютным большинством (61 депутат) от общего количества (120 депутатов) списочного состава Кнессета.

Текущая работа Кнессета осуществляется на открытых пле­нарных заседаниях (если Кнессет не примет решение проводить закрытое заседание) ив 10 постоянных комиссиях: по парла­ментским вопросам; по иностранным делам и обороне; по финан­сам; по вопросам экономики; по внутренним делам и окружаю­щей среде; по труду и социальному обеспечению; по вопросам конституции, права и судопроизводства; по государственному кон­тролю; по вопросам просвещения и культуры; по репатриации и абсорбции.

Одной из важнейших функций Кнессета является контроль за деятельностью правительства. По закону правительство мо­жет существовать только с одобрения Кнессета. Парламент имеет право выразить правительству вотум недоверия, что автомати­чески ведет к отставке последнего. Кроме того, Кнессет обладает полномочиями принимать государственный бюджет, осуществлять контроль за его исполнением, а также рассматривать и утверж­дать любые государственные расходы и налоговые поступления.

Парламент Израиля обладает полномочиями, дающими ему право досрочно освобождать от должности президента, государ­ственного контролера, а также лишать парламентария иммуни­тета. Если Кнессет абсолютным большинством голосов сочтет, что один из его членов совершил правонарушение, не связанное с выполнением обязанностей депутата, он может лишить его судеб­ного иммунитета применительно только к данному правонаруше­нию. Кнессет может также временно приостановить мандат депутата или окончательно лишить депутатского мандата граждани­на, по тем или иным причинам неспособного выполнить депутат­ские обязанности или осужденного уголовным судом за соверше­ние преступления. Место выбывшего по различным причинам (от­ставка, временное приостановление членства, продолжительная болезнь, смерть и т. д.) члена Кнессета занимает временно или постоянно кандидат, числившийся в списке соответствующей партии непосредственно за последним из кандидатов, уже из­бранных в Кнессет.

Все заседания израильского Кнессета ведутся на иврите, но депутаты-арабы могут выступать на родном языке, и в этом слу­чае обязателен синхронный перевод их выступления на иврит. Официальный стенографический отчет о заседаниях Кнессета пе­чатается правительственной типографией и немедленно издается в виде отдельной брошюры. Обнародование протокола закрытого заседания Кнессета по закону запрещено. Все принятые Кнессетом и подписанные президентом законы подлежат опубликованию в го­сударственном вестнике "Решумот" ("Официальные ведомости").

Конституционная система Израиля предусматривает инсти­тут государственного контролера, он же уполномоченный по жалобам граждан. Закон о государственном контролере 1958 г. предусматривает назначение государственного контролера пре­зидентом по рекомендации Кнессета сроком на пять лет. При осу­ществлении своих функций государственный контролер незави­сим от правительства и несет ответственность только перед Кнес­сетом. Согласно закону, проверке со стороны контролера подлежат правительственные учреждения, лица, ведающие государствен­ной собственностью, органы местного самоуправления, а также любые учреждения, фонды или общества, подлежащие проверке на основании закона, решения Кнессета или соглашения с прави­тельством. Результаты проверки публикуются в ежегодных отче­тах. Если выявленные нарушения носят серьезный характер, пар­ламентская комиссия Государственного контроля может принять решение о создании следственной комиссии, назначаемой пред­седателем Верховного суда. Если в результате проверки возникло подозрение в совершении уголовного преступления, генеральный контролер обязан поставить в известность генерального прокуро­ра страны.

В обязанности генерального контролера входит также выра­ботка предложений по любому вопросу в рамках своей компетен­ции в ответ на запрос правительства или Кнессета. В соответствии с дополнением 1971 г. к Закону о государственном контролере в его компетенцию включено рассмотрение жалоб граждан, и с этого периода он выступает как уполномоченный по жалобам граждан. Любое лицо может подать уполномоченному жалобу на лица или общества, подлежащие проверке со стороны государственного контролера. Жалоба может быть подана на действия, прямо зат­рагивающие подателя жалобы или лишающие его каких-либо прав, если эти действия противоречат закону или совершены без законного основания, не соответствуют действующим админист­ративным нормам, чрезмерно строги или явно несправедливы. Уполномоченный может издать любое распоряжение, которое он сочтет правильным, включая распоряжение о защите подателя жалобы, восстановление его в должности и т. д. Нарушение тако­го распоряжения является дисциплинарным правонарушением. Если при расследовании жалобы возникает подозрение в совер­шении уголовного преступления, уполномоченный обязан довести это до сведения генерального прокурора. Уполномоченный по жалобам граждан должен ежегодно представлять отчет о своей деятельности Кнессету, который выносит на основании этого от­чета свое заключение и предложения. Аналогичные жалобы воен­нослужащих подлежат рассмотрению уполномоченным по разбо­ ру жалоб военнослужащих, назначаемым министром обороны пос­ле консультации с министром юстиции и с одобрения комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне. Уполномоченный по разбору жалоб служащих полиции и уполномоченный по разбору жалоб служащих тюремной охраны назначаются министром по­лиции с одобрения комиссии Кнессета по внутренним делам и ок­ружающей среде.

Согласно Основному закону о правительстве 1968 г. Совет министров является исполнительным органом власти. Мандат на формирование правительства президент страны предлагает члену Кнессета, пользующемуся поддержкой большинства депутатов. В соответствии с поправками, внесенными в Основной закон о правительстве, глава правительства - премьер-министр избира­ется на всеобщих выборах путем прямого и тайного голосования израильских граждан сроком на 4 года. В настоящее время Изра­иль - единственное в мире государство, где глава правительства занимает свой пост таким образом.

Правительство формируется премьер-министром и присту­пает к исполнению своих обязанностей после получения вотума доверия в Кнессете. По закону премьер-министр должен быть обязательно членом Кнессета. Это условие не распространяется на министров, но на практике члены кабинета министров, как правило, являются членами парламента.

Закон не регламентирует ни количество министерств, на ко­личество членов правительства, хотя существование отдельных министерств и их полномочия обусловлены действующим законо­дательством. Глава правительства сам определяет структуру пра­вительства и подбирает его состав. Министр обычно возглавляет министерство, но в составе кабинета могут быть и министры без портфеля. Вместе с тем премьер-министр может поручить отдель­ным министрам возглавлять сразу несколько министерств или са­мому возглавлять отдельные министерства. Один или два мини­стра могут быть назначены премьер-министром его заместителя­ми. Член кабинета, возглавляющий министерство, может по согласованию с премьер-министром назначить себе из членов Кнес-сета одного или двух заместителей. Заместитель министра дей­ствует в Кнессете и в министерстве от имени министра, назна­чившего его, и в рамках обязанностей, переданных в его ведение. Любой министр может быть отстранен от должности премьер-ми­нистром или сам уйти в отставку, оставаясь при этом членом Кнес-сета. Министры, являющиеся членами Кнессета, и их заместите­ли выступают одновременно как представители законодательной и исполнительной власти. Они принимают участие в обсуждении и голосовании любого предложения, включая собственные, и даже в голосовании о вотуме доверия правительству. Круг обязаннос­тей правительства законом не установлен, однако кабинет мини­стров правомочен в рамках действующих законов предпринять любые действия, осуществление которых не возлагается на ка­кой-либо другой орган власти, и поручить от имени правитель­ства осуществление соответствующих полномочий любому члену кабинета. Как орган исполнительной власти правительство имеет эксклюзивное право подписывать международные договоры и со­глашения от имени государства, ратификация которых Кнессетом не является необходимым условием, за исключением случаев, когда положение международного договора требует внесения измене­ний в действующее законодательство Израиля.

Все члены правительства несут коллективную ответственность перед Кнессетом за управление государственными делами. Вотум недоверия может быть вынесен всему правительству в целом, а не конкретному его члену. Если правительство решает подать в отставку, премьер-министр должен направить президенту пись­мо о собственной отставке, так как отставка премьер-министра автоматически влечет за собой отставку всего кабинета. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку со дня его смерти. Если Кнессет выражает правитель­ству вотум недоверия, председатель Кнессета должен официаль­но уведомить об этом президента, но отставка правительства не влечет за собой возможного досрочного роспуска парламента. В случае выхода в отставку одного или нескольких министров пре­мьер-министр до назначения новых членов кабинета может осу­ществлять руководство этими министерствами. При осуществле­нии правительством Израиля своих полномочий ведущую роль играет премьер-министр, который является ключевой фигурой всего государственного механизма страны, принимает основные правительственные решения и определяет внешнюю и внутрен­нюю политику государства.

Местное самоуправление Израиля

Исторически в Израиле создание органов местного самоуп­равления преследовало чисто административные цели. Их полно­мочия всегда ограничивались рамками, установленными правительством. Автономия этих органов явилась следствием распреде­ления власти между центральными и местными органами управ­ления. Административное деление Израиля регулируется действу­ющим законодательством. Органами самоуправления в Израиле являются 40 муниципалитетов (ириот) в городах, 54 районных совета (мо"ауот эзориот), объединяющие группы населенных пун­ктов, и 137 местных советов (мо"ауот мекомиот) в поселках город­ского типа и крупных деревнях. В основе существующей системы лежит принцип территориального деления, введенный еще бри­танской администрацией подмандатного периода, который в свою очередь восходит к системе, существовавшей в эпоху Османской империи. Система местного самоуправления в Израиле предус­матривает принцип государственного контроля за деятельнос­ тью муниципальных, региональных и местных советов. Прави­тельство может вмешиваться в дела местных советов, если счита­ет, что этого требует сложившаяся обстановка. Непосредственно местные органы подчинены министру внутренних дел, который имеет полномочия присваивать статус города населенному пункту или нескольким населенным пунктам, менять границы муници­пальных образований и даже отменять полномочия отдельных местных советов. Министерство внутренних дел санкционирует размер и формы местных налогов и местного бюджета, определя­ет дотации на нужды местных советов. Ассигнования в местные бюджеты еще больше увеличивают зависимость органов местного самоуправления от центрального правительства. В случае если местный орган не может успешно функционировать (нарушение рамок существующего бюджета, конфликты в местном совете, препятствующие его нормальной деятельности, нарушение су­ществующего законодательства и т. п.), министр внутренних дел имеет право распустить местный совет, назначить новые выборы и временно передать управление в данной территориальной еди­нице специально уполномоченному им лицу.

Все органы местного самоуправления в Израиле выборные. Правом голоса обладает любое лицо, достигшее к дате выборов 18 лет, которое является постоянным жителем данной местности, в том числе и те, кто не имеет израильского гражданства. Канди­датом на местных выборах может быть любое лицо, достигшее 21 года, являющееся постоянным жителем данной местности и офи­циально внесенное в список кандидатов к моменту подачи этих списков. Выборы в органы местного самоуправления проводятся в один день одновременно по всей стране, срок их полномочий 4 года. Выборы в местные советы, в которых во времена британского мандата участвовало только мужское население, сейчас осуще­ствляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательно­го права при тайном голосовании. В ходе этих выборов избирают­ся депутаты местных советов и, начиная с 1975 г. (как показатель дальнейшей демократизации израильской политической системы) , мэры и председатели местных советов по непартийным спискам (как независимые кандидаты), что ставит их в независимое поло­жение от партийных интересов членов местных советов. На выбо­рах в орган местного самоуправления обычно имеют место те же списки, что и на выборах в Кнессет.

Полномочия органов местного самоуправления довольно об­ширны. В их обязанности входит обеспечение соблюдения закон­ности и правопорядка, безопасности населения, повышение эко­номического, социального и культурного развития данной терри­ториальной единицы. Кроме того, они занимаются обеспечением населения системой коммунальных услуг (водоснабжение, ремонт и благоустройство дорог, вывоз мусора и т. д.), благоустройством и развитием данного населенного пункта, контролем за использо­ванием водных ресурсов, экологической безопасностью, охраной природы и т. д. В ведение местных органов самоуправления пере­дано также выполнение ряда функций центральных государствен­ных органов: в первую очередь, школьное образование, социаль­ное обслуживание, принятие мер по развитию туризма и др. Орга­ны местного самоуправления могут принимать любые решения по всем вопросам своей компетенции, если они не противоречат дей­ствующему законодательству и инструкциям министра внутрен­них дел. Органы местного самоуправления наделены правом при­нимать на своей территории так называемые "вспомогательные законы", действующие на территории данной территориальной единицы, которые вступают в силу после утверждения их мини­стром внутренних дел и публикации в официальном государствен­ном вестнике "Решумот". Со своей стороны министр внутренних дел уполномочен рекомендовать органам местного самоуправле­ния принятие вспомогательных (местных) законов посредством публикации в "Решумот" типовой модели закона, которая с изме­нениями или без таковых может быть принята соответствующим постановлением органа местного самоуправления.

Главный источник доходов органов местного самоуправления - поступления от налогов на недвижимость, доходов от муниципаль­ной собственности и т. д. По этим вопросам органы местного само­управления правомочны издавать собственные постановления, но в рамках действующего общегосударственного законодательства, в соответствии с которым все дела, находящиеся в ведении муни­ципалитетов, региональных и местных советов, подпадают под юрисдикцию муниципальных судов, решения которых обязатель­ны для органов местного самоуправления.

Система местного самоуправления в Израиле находится в состоянии постоянного развития и изменения и, как система уп­равления местными делами, наиболее приближенная к широким слоям населения страны, способствует дальнейшей демократиза­ции израильского общества.