Регламентация экологическая хозяйственной деятельности. Нормативно-правовое регулирование экологической безопасности при нефтедобыче Льготы по платежам

в Российской Федерации и ее субъектах *

Обеспечение экологической безопасности – одна из составляющих экологической функции Российского государства и, соответственно, задача практически всех государственных органов.

Дефиниция «экологическая безопасность» основана на определении понятия «безопасность». Анализу указанных терминов посвящены многочисленные труды ученых 42 .

В Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 24 декабря 1993 г.) безопасность определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основные объекты безопасности указаны в такой последовательности: личность, общество, государство. В Законе закреплены правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определена система безопасности и ее функции установлен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. В ст. 8 Закона предписано, что не допускается создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом Российской Федерации.

В анализируемом Законе также перечислены виды безопасности – государственная, экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные (ст. 13). В Конституции РФ выделено три основных вида безопасности – государственная (п. «д» ч. 1 ст. 114), общественная (п. «б» ч. 1 ст. 72) и экологическая (п. «д» ч. 1 ст. 72). Таким образом, термин «экологическая безопасность» используется в указанных нормативных правовых актах и является составной частью понятия безопасности.

Категория «экологическая безопасность» на федеральном уровне наряду с Конституцией РФ и Законом РФ «О безопасности» закреплена также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 18), в ряде федеральных законов: «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» и др.

Впервые же понятие «экологическая безопасность» юридически раскрыто в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. В нем оно определено как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Данное понятие в качестве объектов экологической безопасности указывает человека и природную среду, ставя на первое место именно защищенность природной среды. Такую последовательность можно объяснить наименованием анализируемого Закона.

На наш взгляд, более точное определение экологической безопасности дано в проекте федерального закона , который был принят Государственной Думой 17 ноября 1995 г. и отклонен Президентом РФ 21 декабря 1995 г. В ст. 3 гл. 1 проекта закреплено понятие экологической безопасности как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее».

В письме Президента РФ в Государственную Думу об отклонении проекта федерального закона «Об экологической безопасности» от 21 декабря 199 г. № Пр-1844 был сделан, на наш взгляд, ошибочный вывод о том, что экологическая безопасность не может быть составной частью безопасности. Буквально это было выражено следующим образом: «определяя место понятия «экологическая безопасность» в составе понятия «безопасность личности, общества и государства», [разработчик законопроекта] не учитывает нормы п. «м» ст. 71 и п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Вопросы безопасности, определенные Законом РФ «О безопасности» как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, относятся исключительно к ведению Российской Федерации, а вопросы экологической безопасности относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому понятие «экологическая безопасность» не может быть составной частью понятия «безопасность». По нашему мнению, указанное замечание скорее относится к несогласованности соответствующих статей Конституции Российской Федерации, а не к определению понятия «экологическая безопасность». Этот вывод содержится и в работах других ученых, например Г.П. Серова, В.В. Вербицкого и т.д.

В Законе РФ «О безопасности» экологическая безопасность рассматривается как вид безопасности государства.

Здесь уместно отметить, что согласно п. «д» и п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся не только обеспечение экологической безопасности, но и природопользование; охрана окружающей среды; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Однако на федеральном уровне все перечисленные предметы совместного ведения, за исключением обеспечения экологической безопасности, реализованы путем издания по ним соответствующих федеральных законов или кодексов Российской Федерации и принятия в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации.

Если вопросу об экологической безопасности в федеральном законодательстве уделено хоть какое-нибудь внимание, то механизм обеспечения экологической безопасности не раскрыт.

По данному вопросу имеются только различные точки зрения ученых. Одни авторы рассматривают обеспечение экологической безопасности как составную часть охраны окружающей среды, некоторые считают эти понятия практически одинаковыми, другие же включают в понятие обеспечения экологической безопасности и охрану окружающей среды, и рациональное природопользование. Есть и еще одна точка зрения: некоторые ученые высказывают мнение о том, что обеспечение экологической безопасности – это деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов 43 .

Мы придерживаемся последнего из перечисленных мнения. Общественные отношения по обеспечению экологической безопасности возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Причем в отличие от отношений по охране окружающей среды и природопользования, которые также возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, они представляют опасность для жизни и здоровья людей. Например: отношения, возникающие при использовании природных ресурсов в объемах, не приводящих к сверхнормативному загрязнению окружающей среды, к опасному для жизни и здоровья людей разрушению и деградации окружающей природной среды, считаются отношениями по природопользованию. Отношения, возникающие при функционировании заповедников и других особо охраняемых территорий, не приводящие к разрушению и деградации окружающей природной среды, – это отношения по охране окружающей среды.

Определение круга общественных отношений, возникающих в области обеспечения экологической безопасности, по ряду причин (неоднородность отношений, их взаимосвязанность и т.п.) весьма затруднительно. И содержание ведущихся дискуссий в эколого-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой литературе говорит о том, что эта проблема далека от разрешения 44 .

Экологическая безопасность как определенная юридическая категория представляет собой сложную систему различных отношений, тесно взаимосвязанных и смыкающихся с системами других общественных отношений (общественной безопасностью и национальной безопасностью).

Таким образом, категория экологической безопасности и ее обеспечение учеными до сих пор, к сожалению, еще до конца не сформулированы и не отражены в федеральном законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» обеспечение экологической безопасности определено в качестве цели охраны окружающей среды, однако обеспечение экологической безопасности требует отдельного правового регулирования на федеральном уровне.

Аналогичные замечания и высказывания о необходимости юридического закрепления понятия «экологическая безопасность», а также решение вопросов правового регулирования отношений в сфере ее обеспечения можно найти и у работников природоохранной прокуратуры, и у депутатов Государственной Думы как прошлого, так и нынешнего созывов 45 . Дискуссия между учеными и специалистами по данному вопросу должна принести пользу в решении теоретических и прикладных аспектов экологической безопасности. Аналогичные мысли высказаны и в ряде публикаций 46 .

При рассмотрении вопроса о правовом регулировании обеспечения экологической безопасности на региональном уровне уместно отметить, что ряд субъектов Федерации, опираясь на федеральный законопроект «Об экологической безопасности» и в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, разработали и приняли свои законы об экологической безопасности. Так, в Республике Башкортостан, помимо действующего Экологического кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан от 1 ноября 2000 г.), в преамбуле которого сказано, что «охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека – неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан», в июне 1997 г. был принят Закон об экологической безопасности Республики Башкортостан. Экологическая безопасность в Законе трактуется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее (данное понятие экологической безопасности идентично понятию, сформулированному в ст. 3 проекта федерального закона «Об экологической безопасности»).

В Законе Волгоградской области «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области» от 3 апреля 1998 г. (в ред. от 7 июня 1999 г.) экологическая безопасность определена как «защита жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на здоровую, благоприятную окружающую природную среду». На наш взгляд, в Законе дано не совсем удачное определение экологической безопасности. Во-первых, слово «защита» означает действие, но никак не состояние. Иными словами, данное понятие скорее относится к обеспечению экологической безопасности. Во-вторых, не указаны угрозы экологической безопасности.

Правовые основы обеспечения экологической безопасности на территории Ульяновской области определяет Закон Ульяновской области «Об экологической безопасности на территории Ульяновской области» от 4 октября 1996 г. В Законе экологическая безопасность трактуется как «состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества, окружающей природной среды, при котором достигается предотвращение или ограничение угроз, возникающих в результате антропогенных или природных воздействий на систему «человек – среда обитания». Обеспечение экологической безопасности – система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и по ликвидации их последствий, включая отдаленные.

Законом Ненецкого автономного округа «Об экологической безопасности на территории Ненецкого автономного округа» от 11 января 2000 г. экологическая безопасность определена как «состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на чистую, здоровую, благоприятную для жизни окружающую среду». Недостатком такой трактовки понятия «экологическая безопасность» является отсутствие указания угроз экологической безопасности, а также неполный перечень объектов. В качестве объекта экологической безопасности указан только человек.

Определение экологической безопасности в Законе Курской области «Об экологической безопасности» от 5 июля 1997 г. (в ред. от 8 мая 2001 г.), наоборот, слишком широко трактует это понятие, причем на первое место в качестве объекта ставится не человек, а окружающая природная среда. А также, будучи Законом одного субъекта Федерации, рассматривает в качестве объекта все государство с учетом как внутренних, так и внешних угроз экологической безопасности: «Экологическая безопасность – защищенность окружающей природной среды и жизненно важных интересов граждан, общества, государства от внутренних и внешних воздействий, негативных процессов и тенденций развития, создающих угрозу здоровью людей, биологическому разнообразию и устойчивому функционированию экологических систем и выживанию человечества».

Аналогичные законы действуют в Нижегородской и Оренбургской областях. Закон Оренбургской области «Об экологической безопасности» от 7 декабря 1999 г. в качестве объектов экологической безопасности называет личность и общество, а окружающая среда отсутствует: «экологическая безопасность – состояние защищенности личности, общества от последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных бедствий и катастроф»..

В целом, анализируя региональное законодательство в области экологической безопасности, можно сделать вывод, что трактовка ее понятия, пути обеспечения, организация системы, а также определения объектов и субъектов экологической безопасности в законах различна. В одних случаях угрозы экологической безопасности – антропогенное и природное воздействие, в других – антропогенное воздействие и чрезвычайные ситуации, в третьих – все вместе взятое.

Такое разночтение можно объяснить, во-первых, неурегулированностью законодательства по вопросам обеспечения экологической безопасности на федеральном уровне; во-вторых, сложившейся экологической обстановкой в каждом конкретном регионе (субъекте Российской Федерации); в-третьих, различными подходами к управлению в данной области (в одних субъектах Федерации – решением вопросов занимаются их исполнительные органы государственной власти, в других – специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти, к примеру территориальный орган МПР России, МЧС России или органы внутренних дел и т.д.) и др.

Хотелось бы особо отметить предлагаемую в Законе Ульяновской области меру уровня экологической безопасности человека как среднюю ожидаемую продолжительность жизни. Учитывая, что глобальной целью деятельности общества и государства в реализации экологической функции является экологическая безопасность человека, предлагаемая в качестве интегрального показателя экологической безопасности средняя ожидаемая продолжительность жизни может лечь в основу федерального законодательства об экологической безопасности. Такая же позиция отмечена и авторами комментария к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 47 .

Анализируя федеральное и региональное законодательство, можно утверждать, что в настоящее время остро прослеживается необходимость скорейшего решения вопроса правового регулирования отношений в области обеспечения экологической безопасности России. Экологическая безопасность требует отдельного правового регулирования на федеральном уровне. Анализ соответствующего регионального законодательства показывает отсутствие единства в трактовке основных понятий. Такое разночтение объясняется, в первую очередь, несистемным подходом к правовому регулированию этих вопросов на федеральном уровне.

Представляется целесообразным принятие либо федерального закона «Об экологической безопасности» , либо соответствующих модельных региональных законов. В первом случае – в федеральном законе следует изложить разграничение полномочий всех органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений; конкретизировать их задачи в области обеспечения экологической безопасности населения и территории России и т.д.

Во втором случае – подготовить соответствующие модельные законопроекты, которые должны определять основные концептуальные понятия и положения регионального законодательства в области обеспечения экологической безопасности.

Обеспечение экологической безопасности следует рассматривать не только в качестве самостоятельного элемента обеспечения национальной безопасности, но и элемента экологической функции государства. Такая экологическая функция должна отражать объективную деятельность всех органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений по обеспечению экологической безопасности населения и территории России.

Обеспечение экологической безопасности – не только самостоятельный элемент экологической функции государства и обеспечения национальной безопасности, но и один из элементов защиты населения и территорий, а также общественной безопасности. Такая трактовка является теоретической предпосылкой разграничения компетенции по обеспечению экологической безопасности между различными правоохранительными органами (МВД России, МЧС России и др.).

Кодификационные тенденции, сложившиеся в экологическом праве в настоящий момент, также требуют определенной систематизации эколого-правовых норм. В связи с этим существует потребность в комплексной процедуре, позволяющей реализовать подход непрерывного учета экологического фактора на всех стадиях хозяйственной и иной деятельности, и ее правовом закреплении. В качестве механизма представляется возможным использовать экологическое сопровождение хозяйственной и иной деятельности (ЭСХД). Под элементами ЭСХД в юридической литературе понимают организационно-правовые механизмы (мероприятия), позволяющие оценить соответствие хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям на конкретном этапе ее осуществления.

Отмеченному критерию соответствуют:

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);

Стратегическая экологическая оценка (СЭО);

Природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта;

Экологическая экспертиза;

Экологический контроль;

Экологический аудит;

Экологическая сертификация.

Оценка воздействия на окружающую среду предполагает достаточно глубокий анализ воздействия на окружающую среду уже на стадии разработки проекта. Оценивается исходное состояние природных и социально-экономических условий, характеризуются основные источники и возможные виды воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, дается прогноз и оценка изменения состояния окружающей среды и социально-экономических условий после начала реализации планируемой деятельности с учетом существующих источников воздействия, сопоставляются альтернативные варианты территориального размещения объекта планируемой деятельности. В отчете о результатах ее проведения должно содержаться описание системы локального мониторинга окружающей среды и мероприятий, которые будут предприняты по предотвращению или снижению неблагоприятного воздействия на окружающую среду и улучшению социально-экономических условий.

Непосредственным проведением оценки воздействия занимается разработчик проектной документации. Именно ему в данной процедуре отводится работа по существу. Заказчик несет организационную и финансовую нагрузку. Территориальные органы Минприроды Республики Беларусь задают содержание (корректируют параметры) работы и в конечном итоге через процедуру государственной экологической экспертизы проверяют ее выполнение. На местные исполнительные и распорядительные органы возлагается обязанность по предоставлению информации и содействию в проведении общественных слушаний. Общественность также рассматривается в законодательстве в качестве самостоятельного участника ОВОС, при этом такое участие осуществляется путем проведения общественных слушаний.

Оценка воздействия на окружающую среду и порядок ее проведения установлен ст.58 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», Законом «О государственной экологической экспертизе».

Стратегическая экологическая оценка (СЭО). Следует отметить, что в настоящее время отсутствует учет экологического фактора при подготовке стратегической документации, которая является основой для разработки иных проектов и планов. Значение такого рода документации, а также положение Национальной стратегии, согласно которому планируется присоединение Республики Беларусь к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте до 2010 года, свидетельствуют об актуальности вопроса. Протокол предполагает особую процедуру для учета экологического фактора при разработке и принятии глобальных и стратегических проектов и планов, а также политики и законодательства. Его требования распространяются на стратегические проекты и планы, являющиеся основанием для разработки и реализации перечисленных в документе частных проектов. Проводя соотношение ОВОС и стратегической экологической оценки, представляется возможным согласиться с тем, что СЭО расширяет цели и принципы ОВОС и придает ему большее значение в процессе принятия решений, вынося его за рамки проектного уровня. Следует учитывать опыт Европейского Союза, где вопрос об объединении либо разделении процедур вызвал дискуссию. В результате была принята Директива об оценке воздействия на окружающую среду и утверждена Директива о стратегической экологической оценке, рассматривающие их в качестве самостоятельных правовых мер. На наш взгляд, реализация положений Протокола в силу специфики объекта СЭО потребует разработки особой процедуры, что потребует выделить ее в качестве обособленного элемента экологического сопровождения хозяйственной и иной деятельности.

Природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта. Природоохранная деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта регулируется группой норм, также претендующей занять значимое место в системе экологического права. Необходимость особой правовой регламентации вызвана тем, что это один из самых ранних этапов реализации намечаемой деятельности, предшествующий разработке проектной документации. К тому же это важная стадия с позиции учета экологического фактора: происходит сличение намечаемой деятельности с условиями местности, на которой будет располагаться объект, что способствует минимизации вреда окружающей среде.

Заказчик или по его поручению проектная организация заблаговременно представляет органам Минприроды Республики Беларусь заявку о намерениях по размещению объекта, которая содержит показатели планируемой деятельности, позволяющие сделать первичные выводы об ее экологической опасности. Рассмотрев заявку, компетентные органы в 15-дневный срок выдают экологические условия на проектирование, которые предусматривают основные требования к проектируемому объекту по поводу охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Они являются обязательными как для заказчика, так и для проектной организации при разработке проектной документации, что позволяет направить проектирование в русло учета экологических требований. Кроме того, в качестве природоохранных мероприятий на стадии размещения объекта можно включить предварительную проверку предпроектных материалов, обосновывающих размещение объекта, а так же участие представителей территориальных органов природных ресурсов и охраны окружающей среды в выборе места размещения земельного участка для строительства объекта.

Экологическая экспертиза проводится на стадии согласования проектной документации, и представляет собой проверку и оценку проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, на соответствие установленным в законодательстве экологическим требованиям. В национальном законодательстве выделяется два ее вида: государственная и общественная экологические экспертизы. Государственная экологическая экспертиза осуществляется Минприроды Республики Беларусь и его территориальными органами, и проводится в обязательном порядке для определенного круга проектных решений намечаемой деятельности. Ее заключение является обязательным для соблюдения заказчиком. Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе общественности, и ее результаты носят рекомендательный характер.

Экологический контроль. Чем меньше внимания уделяется природоохранному фактору в ходе разработки проектов и в процессе принятия эколого-значимых решений, тем большее значение приобретают элементы экологического сопровождения на поздних стадиях хозяйственной деятельности. Не подлежит сомнению актуальность экологического контроля в системе мер охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Общественные отношения, являющиеся его предметом, складываются на стадии строительства, функционирования и ликвидации объекта. Исходя из этого, экологический контроль выступает элементом ЭСХД на стадии реализации проекта. При помощи таких видов экологического контроля, как ведомственный, производственный и общественный, обеспечивается непосредственная заинтересованность субъектов в соответствии деятельности экологическим требованиям.

Послепроектный анализ. Между элементами ЭСХД существует определенная взаимосвязь. Примером такой взаимосвязи между экологическим контролем и экологической экспертизой является послепроектный анализ, который осуществляется на стадии реализации проекта и направлен на проверку их соответствия утвержденным проектным решениям, прошедшим государственную экологическую экспертизу. При проведении такой проверки ставятся две задачи: информационная и контрольная. Информационная задача заключается в необходимости сравнить расчетные результаты деятельности предприятия с фактическими. Информация предназначается для самого эксперта: насколько правильно он смог оценить воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Такие сведения приобретают особую актуальность при введении новых и малоизвестных технологий, когда эксперту достаточно сложно сделать оценку. Все это позволяет улучшать существующие методы прогнозирования воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и разрабатывать новые, что в конечном итоге влияет на точность и правильность эколого-экспертного заключения. Контрольная задача состоит в проверке точности реализации проектов, поскольку существует вероятность отступления инициаторов намечаемой деятельности в ходе реализации проекта от заданных параметров. В таком сочетании информационной и контрольной составляющей послепроектного анализа и проявляется его сущностная характеристика, позволяющая вести речь об особом образовании в экологическом праве.

Важность указанных выше проверок состоит и в том, что они носят специализированный характер, при проведении же общих проверок отмеченные задачи могут и не ставиться. Данные проверки проводятся периодически и их результаты также свидетельствуют об актуальности послепроектного анализа. Кроме того, необходимость в особом его правовом регулировании связана с присоединением Республики Беларусь к Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», в которой прямо предусмотрено проведение послепроектного анализа в случае проявления заинтересованности одной из сторон Конвенции.

Экологический аудит. Охрана окружающей среды требует создания новых эффективных организационно-правовых механизмов, одним из которых, по нашему мнению, является экологический аудит. Осуществляют данную деятельности юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие специальное разрешение (лицензию). В качестве объектов могут выступать хозяйственная и иная деятельность, а также сооружения, производства, цеха и иные объекты, эксплуатация которых оказывает или может оказать воздействие на состояние окружающей среды и другие объекты, связанные с охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, обеспечением экологической безопасности. Субъекты хозяйствования прибегают к услугам аудиторов прежде всего для проверки того, насколько их хозяйственная деятельность соответствует требованиям в области охраны окружающей среды, для определения путей и способов уменьшения риска вредного воздействия на окружающую среду, для выработки решений по повышению экологической безопасности производства. Указанная тенденция объясняется в том числе стремлением избежать возможных негативных последствий в результате экологического контроля.

Можно заключить, что законодатель в настоящий момент связывает процедуру экологического аудита со стадией непосредственной реализации проекта и, в отличие от экологической экспертизы, он рассматривается как независимая проверка хозяйственной и иной деятельности. Несмотря на то, что обе процедуры осуществляются на разных стадиях хозяйственной деятельности, субъектный состав и правовое значение их результатов различны, экологическая экспертиза и экологический аудит являются взаимосвязанными процедурами. Их следует рассматривать как элементы ЭСХД, подчиненные одной интеграционной цели. К тому же в своей работе аудиторы могут проверить, насколько реализация проекта соответствует требованиям заключения, и указать на это.

Таким образом, под ЭСХД следует понимать непрерывный процесс учета экологического фактора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, начиная с возникновения замысла и заканчивая ликвидацией объекта, позволяющий оценить такую деятельность на соответствие экологическим требованиям. Соблюдая последовательность, начиная с возникновения замысла и заканчивая ликвидацией объекта, к таковым относятся: стратегическая экологическая оценка, природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта, ОВОС, экологическая экспертиза, послепроектный анализ, экологический контроль и экологический аудит. Элементы такого целостного учета экологического фактора неоднородны. Их можно условно разделить на сложившиеся и формирующиеся. Сложившимися элементам ЭСХД являются ОВОС, экологическая экспертиза, экологический контроль и экологический аудит. К формирующимся элементам представляется возможным причислить стратегическую экологическую оценку, природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта, послепроектный анализ.

Следует обратить особое внимание, что при строительстве конкретного объекта, градостроительной деятельности, недропользованию различен набор и содержание стадий. На примере строительства зданий, сооружений, предприятий можно выделить такие этапы, как ходатайство о намерениях, обоснование места размещения объекта, обоснование инвестиций, разработка проекта, согласование и принятие решения по проекту, строительство объекта, функционирование объекта, ликвидация объекта. Кроме того, не во всех случаях используется тот или иной природоохранный механизм. В частности, ОВОС проводится согласно закрепленному в законодательстве перечню объектов. Исходя из этого, необходимо учитывать, что состав элементов экологического сопровождения конкретной хозяйственной деятельности сугубо индивидуален.

4.2 Установление в законодательстве требований, предъявляемых к экономической деятельности с целью охраны окружающей среды

В современной правовой науке признано, что отрасль законодательства, регулирующая отношения, возникающие в связи с использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, называемая – экологическое право – представляет собой комплексное правовое образование. Комплексные отрасли ‑ это «отрасли законодательства, представляющие системы норм, регулирующих комплекс разнородных взаимосвязанных между собой общественных отношений, объединенных определенной сферой». В качестве сферы правового регулирования в экологическом праве выступает окружающая среда и возникающие по ее поводу общественные отношения. Эти отношения могут иметь ярко выраженный природоохранный характер (например, сохранение редких и исчезающих видов животных и растений), но чаще такие отношения лежат в плоскости ведения хозяйственной деятельности и являются, таким образом, комплексными или смежными. Такими смежными выступают отношения в ходе которых ведется экономическая деятельность, способная причинить экологический вред, в обязательном порядке сопровождаемая мероприятиями по охране окружающей среды.

Теоретико-правовые подходы относительно соотношения норм, регулирующих экономическую деятельность, и норм, на основании которых обеспечивается охрана окружающей среды, позволяют требовать обязательного установления экологических требований, предъявляемых к хозяйственной и иной деятельности, в экологическом законодательстве с одновременным их воспроизведением и развитием в законодательстве о хозяйственной деятельности. Такой подход позволяет особым образом систематизировать экологическое законодательство как комплексную правовую отрасль, включив в нее, наряду с источниками собственно экологического содержания (т.е. принятыми для обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды), также т.н. «экологизированные нормы»

К собственно экологическому законодательству следует относить: нормативные правовые акты, принятые с целью: а) регулирования отношений по использованию и охране природных компонентов (природоресурсное законодательство); б) охраны окружающей среды в процессе осуществления экономической деятельности.

А) Природоресурсное законодательство сложилось в процессе использования природных ресурсов и основано на естественных особенностях отдельных компонентов природной среды. Компоненты природной среды в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» – это земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, озоновый слой. Таким образом, в природоресурсное законодательство входят самостоятельные по сути подотрасли, взаимосвязанные в силу естественной связи природных компонентов в окружающей среде:

Земельное право или правовой режим использования и охраны земель;

Горное право или правовой режим использование и охрана недр;

Водное право или правовой режим использования и охраны вод;

Лесное право или правовой режим использования и охраны лесов

Правовой режим использования и охраны растительного мира вне лесов;

Фаунистическое право или правовой режим охраны и использования животного мира;

Правовая охрана атмосферного воздуха;

Правовая охрана озонового слоя.

Каждую из названных подотраслей экологического законодательства возглавляет соответствующий законодательный акт: Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Водный и Лесной кодексы, Законы «О растительном мире», «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране озонового слоя».

Б) Нормативные правовые акты, принятые с целью охраны окружающей среды в процессе экономической деятельности устанавливают механизмы охраны окружающей среды, которые в общем виде закреплены в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В этой группе на настоящий момент времени представлены следующие законы Республики Беларусь: Об особо охраняемых природных территориях; О государственной экологической экспертизе; Об обращении с отходами. В юридической литературе в качестве самостоятельной группы источников экологического права выделяют также законодательство в сфере экологической безопасности. В эту группу источников следует включить законы Республики Беларусь: О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС; О радиационной безопасности населения; О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; О промышленной безопасности опасных производственных объектов, О безопасности генно-инженерной деятельности; Об использовании атомной энергии.

Задача законодателя, на наш взгляд, состоит в том, чтобы требования законодательства, касающиеся охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности соотносились с соответствующими положениями нормативных правовых актов, регулирующих экономическую деятельность. В юридической литературе имеет место понятие т.н. «экологизированных норм». Под «экологизацией» нормативных правовых актов принято понимать «внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативного правового акта». По отношению к хозяйствующим субъектам, то есть тем, кто загрязняет и истощает природную среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов» . Например, Закон Республики Беларусь «О магистральном трубопроводном транспорте» устанавливает меры обеспечения экологической безопасности при создании магистральных трубопроводов, при их эксплуатации и выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации, включая требования о проведении ОВОС; выборе трассы с учетом природных особенностей территории, расположения населенных мест, сохранению особо охраняемых природных территорий и иных мер по охране окружающей среды.

Экологические требования, предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности, в наиболее общем и наиболее полном виде установлены в главе 6 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». К ним относятся: общие требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, демонтаже и сносе зданий, сооружений и иных объектов; требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики; предъявляемые при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения; объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки; опасных химических веществ; радиоактивных веществ; оказывающих вредное биологическое и физическое воздействие и др..

Аналогичная связь прослеживается между экологическим и т.н. социальным законодательством. К последнему, в частности, относится законодательство, обеспечивающее санитарно-эпидемическое благополучие населения, градостроительное законодательство. Важнейшей составляющей названных отраслей являются технические нормативные правовые акты, устанавливающие нормативы (стандарты, правила, регламенты) хозяйственной деятельности с целью обеспечения безопасности человека.

Ученые-юристы по-разному оценивают связь экологического законодательства с иными отраслями. Так, В. В. Петров еще в 1995 г. отмечал, что экологические отношения вытекают из гражданских отношений, поэтому они ближе к гражданско-правовым дисциплинам. О. И. Крассов и М.И. Васильева признают, что основу правового регулирования в экологическом праве составляют методы, присущие административному праву, при помощи которых «можно добиться каких-то положительных результатов в решении проблем охраны природы», а также «ограничить потребительскую психологию общества по отношению к природе». Немецкий юрист Рольф Штобер пишет: «В настоящее время процесс экономизации права дополняется процессом его экологизации <…> Экономика является источником экологического ущерба и адресатом экологических мероприятий. Она может функционировать и развиваться только в условиях нормальной окружающей среды. Экономическая выгода заключается в долгосрочном обеспечении основ производства. Эта зависимость требует такого способа хозяйствования, который обеспечивал бы воспроизводство в долгосрочной перспективе. Так как экологическое законодательство направлено на решение всей проблематики, связанной с экологией, и не ограничивается узкими специфическими сферами, то только его интеграция в хозяйственно-административное право может гарантировать экологически приемлемые решения. Следовательно, экологический аспект должен стать неотъемлемым элементом хозяйственно-административной деятельности».

Такой подход в целом согласуется с необходимостью паритета между экономическими и экологическими потребностями общества, который вытекает из Стратегии устойчивого социально-экономического развития, предусматривающей единство социальных, экономических и экологических задач в качестве «несущих столпов идеала устойчивого, ориентированного на будущее развития».

В свете соотнесения требований законодательства, предъявляемых к экономической деятельности с позиций охраны окружающей среды, и содержания нормативных правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, обращает на себя внимание юридическая сила Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», не соответствующая его роли в системе экологического законодательства. Для устранения имеющего место системного противоречия в юридической литературе предлагается наделить Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» юридической силой программного закона, принимаемого в установленном Конституцией Республики Беларусь порядке по основным направлениям внутренней и внешней политики при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава палат Национального собрания Республики Беларусь. Поскольку юридическая сила программного закона обусловлена не только статусом органа, его принимающего, но также и степенью сложности процедуры его принятия, которая отражает значимость общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, представляется, что придание Закону Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» формы программного закона определит особое место этого источника в системе законодательства и его роль как головного закона по отношению к иным, в том числе «экологизированным», регулирующим экологические отношения.

Экологическое нормирование не ограничивается лишь регламентацией хозяйственной деятельности. В его задачи входит создание системы государственных зональных экологических кадастров и стандартов территорий, учитывающих природные ресурсы, устойчивость природных комплексов, их биоэкологическую ценность, генетическое разнообразие, способность быть резерватами чистой природной среды. Это сближает экологическое нормирование с целями и задачами экологической аттестации.[ ...]

Экологическая ситуация может быт ь стабилизирована и улучшена только путем изменения ориентации социально-экономического развития страны, формирования новых ценностных и нравственных установок, пересмотра структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека. Это потребует целого комплекса радикальных политических, социально-экономических, законодательных, технологических и иных мер. При этом на каждом этапе необходимо соблюдение принципа разумных компромиссов при разрешении возникающих конфликтов между необходимостью соблюдения экологических регламентаций и ограничений и потребностями развития хозяйственной сферы.[ ...]

Экологическая регламентация хозяйственной деятельности входит в концепцию экоразвития как важнейшая часть. Ее основой является принцип сбалансированного природопользования, согласно которому размещение хозяйственных объектов на определенной территории и их совокупная техногенная нагрузка на окружающую природную среду (природоемкость) не должны превышать экологической техноемкости территории, восстановительного потенциала ее экосистем, включая и население территории. Это принцип и соизмерение природных и производственных потенциалов (емкостей) выступают в качестве главных критериев экологического нормирования и оптимизации природоохранной деятельности.[ ...]

Главным средством экологической регламентации хозяйственной деятельности является система природоохранных норм и правил (ПНиП), включающая экологические нормативы. Экологические нормативы (величины, количественные уровни), с одной стороны, выступают как ограничители антропогенных воздействий на природу и среду обитания,. с другой - служат побудителями экологизации хозяйственной деятельности.[ ...]

Тихомиров Н.П. Методы экологической и экономической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

Критерий (8.2) отвечает экологическому императиву и означает, что совокупная техногенная нагрузка не должна превышать самовосстановительного потенциала природных систем территории. Критерий лежит в основе экологической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

Критерий и[ ...]

Среди различных видов карт экологического районирования важное практическое значение имеет составление карты районирования территории по комплексам природоохранных мероприятий с учетом развития естественных и техногенных процессов (или карты регламентации хозяйственной деятельности). В некоторых странах составление таких карт по закону о планировании является обязательным.[ ...]

Определения и интерпретации. Преодоление экологического кризиса требует определения допустимой антропогенной нагрузки на биосферу, соизмерения природных и производственных потенциалов территории, нормирования техногенных воздействий, т.е. экологической регламентации хозяйственной деятельности человека. Не менее важно обеспечить всесторонний и объективный контроль за выполнением экологических регламентов на глобальном, региональном и локальном уровнях, - то, что может быть реализовано еще до глубокой экологизации экономики и производства.[ ...]

Необходимость смены техногенного типа развития требует введения экологических ограничений или экологических нормативов. Экологическая техноемкость территории и предельно допустимая техногенная нагрузка по существу являются универсальными территориальными экологическими нормативами, предназначенными для регламентации хозяйственной деятельности. Но как раз ЭТТ и ПДТН законодательно не утверждены как нормативы.[ ...]

Реализация принципа сбалансированности и разработка норм и средств экологической регламентации хозяйственной деятельности требуют реального соизмерения техногенной нагрузки с устойчивостью всего природного комплекса территории, стабильностью качества среды и состоянием реципиентов. Считается, что требование соизмерения подразумевает ограничение промышленного развития. К сожалению, многие хозяйственные руководители, организаторы производства и предприниматели так и воспринимают задачи охраны окружающей среды и сбалансированного природопользования. Но в действительности речь идет о другом - об ограничении природо-емкости производства.[ ...]

Возрождение депрессивного центра Березники потребует особого правового статуса, экологического обоснования нормативов и регламентации хозяйственной деятельности, а также разработку региональной политики, интегрированной в общероссийский и мирохозяйственный интересы.[ ...]

Прикладная экология - большой комплекс дисциплин, связанных с разными областями человеческой деятельности и взаимоотношений между человеческим обществом и природой. Все основные аспекты науки об окружающей среде реализуются в прикладной экологии. Она формирует экологические критерии экономики, исследует механизмы антропогенных воздействий на природу, окружающую человека среду, следит за качеством этой среды, обосновывает нормативы неистощительного использования природных ресурсов, осуществляет экологическую регламентацию хозяйственной деятельности, контролирует экологическое соответствие различных планов и проектов, разрабатывает технические средства охраны окружающей среды и восстановления нарушенных человеком природных систем. Понятие экологического здесь чаще всего означает соответствие требованиям к нормальной среде существования человека и природных систем.[ ...]

В итоге сложилась существующая ныне система мер государственного природоохранного регулирования хозяйственной деятельности, продолжающая свое развитие. Для ее реализации необходимо использовать весь арсенал средств и методов, включая различные законодательные, экономические и принудительные меры. Их обычно подразделяют на прямые и косвенные. К прямым относят методы, направленные на регламентацию природопользования и охраны окружающей среды (например экологическое право), а к косвенным влияющие на них через другие отрасли правового регулирования (например, административное, гражданское, финансовое право и т.д.). Среди этих методов выделяют законодательные меры по предотвращению загрязнения окружающей среды (предупредительные меры) и меры наказания за нарушение этих норм или санкции (принудительные меры).[ ...]

Индустриальное развитие никогда не ставило своей целью создание сбалансированных ЭЭС, а механизмы экологической регламентации хозяйственной деятельности, такие, как оценка предполагаемых воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза программ и проектов, сами по себе не в состоянии обеспечить практическую реализацию требований сбалансированности. Но это не означает, что такие системы невозможны.[ ...]

Сформулированные выше «идеальные» требования к ЭЭС не означают, что с ними нельзя подходить к рассмотрению реальных природно-хозяйственных комплексов. Взгляд на любой такой комплекс с точки зрения его соответствия характеристикам ЭЭС позволяет наиболее обоснованно подходить к экологической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

Изложенное позволяет констатировать, что загрязнение окружающей среды радионуклидами является естественным следствием развития хозяйственной и производственной деятельности. В этой связи, разработка условий перехода предприятий и организаций на новую систему экологической регламентации, обеспечивающую формирование региональной системы радиационной безопасности, главным элементом которой является непрерывное наблюдение (мониторинг), как за источниками ионизирующих излучений, так и за их распространением в окружающей среде, является по-прежнему неотложной задачей сегодняшнего дня.[ ...]

Ключевое значение принципа эколого-экономической сбалансированности требует его законодательного закрепления, что сразу усилит правовой статус экологического нормирования и всех форм контроля экологической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

В книге рассматриваются взаимоотношения между экономикой и Экологией и проблемы устойчивого эколого-экономического развития. Дается представление о современной экологии и законах экономики природы. Раскрываются прикладные вопросы экологической и экономической регламентации- хозяйственной деятельности и организации управления экоразвитием и экологизацией.[ ...]

Государственный контроль за охраной природы и использованием природных ресурсов в целом осуществляется местными органами управления и специальными созданными в этих целях государственными органами, основной задачей которых является обеспечение соблюдения всеми субъектами хозяйственной деятельности и отдельными гражданами требований природоохранительного законодательства, экологических регламентаций и ограничений режимов природопользования, норм и правил охраны окружающей среды, регулирования использования природных ресурсов, а также соблюдения гигиенических нормативов.[ ...]

В главе 6 делается переход от описаний сложившейся экологоэкономической ситуации к обоснованию практических мер и путям преодоления глобального кризиса цивилизации, излагается концепция экоразвития. Следующие главы касаются практических аспектов: в главе 7 рассматриваются средства экологической регламентации хозяйственной деятельности, а главе 8 - экономические механизмы экологизации производства, в главе 9 - вопросы управления этими процессами. Здесь отчасти использован опыт авторов в области эколого-экономических исследований, содержатся методические материалы. Главы имеют определенное дидактическое оснащение.[ ...]

Управление устойчивым развитием предполагает реализацию принципа разумной достаточности в социоприродной модели организации общества и включает регулирование в системе отношений собственности, производства и потребления. В современных условиях главным звеном в этом процессе выступает создание системы экологической безопасности, обеспечивающей регламентацию различных видов человеческой деятельности по уровням их негативного воздействия на природную среду. Анализ возникающих и перспективных последствий, включая оценку и принятие уровней приемлемого риска от реализации конкретных актов хозяйственной или иной деятельности, является ключевой проблемой в процессе функционирования социально-экономической системы общества. С этим во многом связано и то, что интуитивно ясный термин «экологическая безопасность» по сути своей понимается как система ограничений при мотивации целей и выборе конкретных путей реализации планов и проектов социально-экономического развития.

УДК 340.130.53, 349.6

ВОЗМОЖНОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

THE POSSIBILITIES OF IMPROVING THE LEGAL REGULATION OF ECOLOGICAL SAFETY IN THE RUSSIAN FEDERATION

Аннотация. В настоящее время особую актуальность приобретает эффективное правовое регулирование экологической безопасности в Российской Федерации, которое напрямую связано с формированием непротиворечивой системы правовых актов в данной сфере. В этой связи, авторами был осуществлен критический анализ существующей российской правовой основы обеспечения экологической безопасности и разработаны научно-практические рекомендации по ее возможному совершенствованию.

Resume. Currently special urgency effective legal regulation of ecological safety in the Russian Federation, which is directly related to the formation of a consistent system of legal acts in this area. In this regard, the authors have done a critical analysis of the existing Russian legal framework for ensuring environmental security and developed scientific and practical recommendations on possible improvements.

Ключевые слова: экология, экологическая безопасность, право, правовое обеспечение.

Keywords: ecology, environmental security, law, legal support.

Обеспечение экологической безопасности - это, без преувеличения, одна из важнейших задач, стоящая перед каждой страной в мире. Россия в данном случае - не исключение. Скорее наоборот, проблемы экологической безопасности в нашей стране крайне актуальны и государственная задача обеспечения экологической безопасности для населения в настоящее время выходит на первый план. В этой связи, очевидно, что для реализации данной задачи необходима прочная юридическая платформа, которая позволит установить необходимые дозволения и запреты, сформулировать правила поведения в экологической сфере. М.И.Русаков верно указывает на то, что «экологическая безопасность является значимым элементом национальной безопасности и занимает в ее системе одно из ключевых мест» . Однако, как справедливо подчеркивает Ф.Г.Мышко, «системной концепции государственного управления сферой обеспечения экологической безопасности до сих пор не существует» .

Отметим, что правовое обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации основывается на требованиях различных международных актов (Универсальный кодекс экологически корректного поведения, принятый на общественном симпозиуме в г. Бангкоке (Таиланд) в 1960 г.; Стокгольмская декларация по окружающей среде (1972 г.); Всемирная хартия природы (1982 г.); Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.); Хартия бизнеса относительно устойчивого развития (1990 г.); Декларация Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, принятая в Рио-де-Жанейро (1992 г.), Конвенция ООН об изменении климата (от 4 ноября 1994 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (1994 г.); Конвенция о биологическом разнообразии (1995 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (2001 г.) и др.).

Для ориентации согласованной законодательной деятельности в области экологической безопасности государствами-участниками СНГ в 1992 году постановлением Межпарламентской Ассамблеи был принят рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружествами]. К.К.Даваева справедливо замечает, что «перед Россией, активно участвующей в международном сотрудничестве, возникает необходимость принятия на государственном и региональном уровнях эффективных мер, в первую очередь правовых. Во-первых, направленных на обеспечение выработанных международным сообществом принципов и положений устойчивого развития, во-вторых, надлежащее качество окружающей среды должно быть сегодня законодательно закреплено как необходимый элемент социальных стандартов жизни в стране в целом и в регионах, в частности» . Отметим, что отдельные

Е.Е. Тонков, В.С. Синенко, В.Ю. Туранин E.E. Tonkov, V.S. Sinenko, V.Y. Turanin

Белгородский государственный национальный исследовательский университет,

Россия, 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85 Belgorod State National Research University, 85 Pobeda St., Belgorod, 308015, Russia

E-mail: [email protected]; [email protected]; [email protected]

аспекты обеспечения экологической безопасности отражены в Конституции Российской Федерации (ст.ст. 9, 42, 58, 71, 72). В частности, статья 72 Конституции РФ включает в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Ключевым нормативным актом в данной сфере является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Кроме этого, следует выделить Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", Федеральный закон от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Нельзя не отметить в данном контексте и Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, а также Экологическую доктрину Российской Федерации, одобренную распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р.

Субъекты Российской Федерации в области охраны окружающей среды также активно используют свои полномочия в соответствии со ст. 73 и ст. 76 Конституции РФ. При этом, С.А. Боголюбов справедливо отмечает, что «принятие субъектами Федерации нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность.., сколько необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением» .

Итак, попытаемся взглянуть на существующую правовую основу обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации критически.

Как мы видим, в современном российском правовом поле достаточно много актов, регулирующих те или иные вопросы экологической безопасности. Кроме этого, сразу следует заметить, что приведенный выше перечень носит далеко не исчерпывающий характер. Это лишь основополагающая платформа. Учитывая всю существующую палитру правовых актов в экологической сфере, справедливым будет вопрос: добились ли мы экологичности в нашей жизни? Чувствуем ли мы себя защищенными от экологических угроз с помощью имеющихся юридических средств? Существующее попустительское отношение государства и общества к природе, практическая безнаказанность за действия, которые наносят ущерб экологии, низкая экологическая культура населения, проблемы в правовом регулировании экологической безопасности позволяют нам сделать вывод о том, что нет, мы абсолютно не защищены от любой экологической угрозы. Частично этому способствует и существующая «раздробленность» российского законодательства, регулирующего вопросы экологической безопасности, отсутствие некого единого нормативного акта, в котором были бы собраны все ключевые аспекты данной сферы.

А.С. Рогов и Ю.Г.Федотова определяют цель обеспечения экологической безопасности как «рациональное использование природных ресурсов, снижение уровня опасности антропогенных факторов, устранение негативных последствий для природы и людей, предотвращение и ликвидация экологической катастрофы, а также сохранение существующего уровня экологической составляющей» . Стоит согласиться с мнением данных авторов. Однако справедливо будет указать на то, что данная цель в настоящее время практически невыполнима. К сожалению, экологические проблемы есть везде. К примеру, Е.А.Белокрылова поднимает новую важнейшую проблему обеспечения экологической безопасности нанотехнологий . В качестве другого примера приведем практически катастрофическую экологическую ситуацию в рыбохозяйственной отрасли. Сложившаяся в последние годы система органов, контролирующих эту отрасль, многообразна, сложна и нескоординирована, поэтому невысока эффективность ее функционирования. М.В. Королева справедливо отмечет, что «утрата государственной монополии в указанной сфере в последние десятилетия обусловила сложность государственного контроля этой деятельности и способствовала развитию крупномасштабного незаконного промысла морских биоресурсов. В настоящее время криминальная активность в рыбной отрасли достигла небывалых масштабов. Отрасль практически полностью криминализирована. Как показывают проверки, около 80% выловленной российскими рыбопромысловиками продукции в северных морях и морях Дальнего Востока продается непосредственно в районах лова иностранным хозяйствующим субъектам в обход таможенных пошлин и налогов» .

Нельзя не согласиться с О.П.Бедным, который пишет о том, что «на сегодняшний день наиболее остро стоит вопрос о необходимости правового регулирования обеспечения экологической безопасности в зонах экологического бедствия. В этой сфере есть узловые положения, требующие особо тщательной юридической проработки. К ним, в первую очередь, относятся критерии, позволяющие ставить вопрос о придании территории статуса зоны экологического бедствия, и экономические инструментарии, обеспечивающие возможности

изыскания средств для улучшения качества природной среды на этой территории до нормативного уровня .

Сложившаяся ситуация в российской экологической среде, с нашей точки зрения, весьма печальна. Обществу не хватает знаний в экологической сфере, нет выработанной годами культуры, обращают на себя внимание пробелы в правовом регулировании экологической безопасности.

Прежде всего, немного о ключевом законе в данной сфере - Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Данный закон, по мнению многих специалистов, страдает существенными недостатками. Так, к недочетам теоретического характера относится определение понятия окружающей среды. В статье 1 данного закона закреплено, что окружающая среда - это «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов» . По справедливому мнению М.М. Бринчука, «включение законодателем в содержание понятия «окружающая среда», наряду с природными комплексами, объектами и природно-антропогенными объектами, антропогенных объектов лишь запутывает понимание окружающей среды, одной из основных категорий экологического права и интегрированного объекта экологического права» . Есть обоснованные претензии и к определению понятия «экологическая безопасность». Данное понятие трактуется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». В представленном случае полагаем, что необходимо заменить словосочетание «природная среда» на «окружающая среда», которое гораздо шире по своему содержанию.

Следует заметить, что исследуемом законе есть и недостатки юридико-технического характера. К примеру, ст. 30 «Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» и ст. 31 «Экологическая сертификация хозяйственной и иной деятельности» размещены до положений об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и экологической экспертизе, что представляется нелогичным. Кроме этого, данные статьи размещены в главе о нормировании в области охраны окружающей среды, хотя к нормированию они имеют весьма косвенное отношение.

В тексте данного закона есть и лингво-логические дефекты юридической техники. Например, в соответствии со ст. 23 Федерального закона «Об охране окружающей среды», «нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов». Данная норма сформулирована несколько двусмысленно, в ней можно увидеть, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной деятельности, а это в корне неверно.

М.М. Бринчук точно подмечает, что «важно было принять этот Закон как головной акт экологического законодательства, регулирующий не только отношения по охране окружающей среды. Нужен федеральный закон «Об окружающей среде», отражающий общие закономерности взаимоотношений общества и природы, определяющий принципы правового регулирования природопользования и охраны природы. Реализация такого подхода позволила бы усилить системный характер эколого-правовых норм» . В целом соглашаясь с высказанным мнением, отметим, что в настоящее время может быть следует задуматься и о кодификации экологического законодательства. Полагаем, что без Экологического кодекса Российской Федерации, о необходимости которого так долго спорят в правовой науке, систематизация эколого-правовых норм будет неполноценна.

Обратим внимание и на некоторые положения Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» . Так, в статье 3 данного закона закреплены следующие принципы экологической экспертизы: «Экологическая экспертиза основывается на принципах:

Презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

Обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

Комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

Обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

Достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

Независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

Научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

Гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

Серия Философия. Социология. Право. 2016. № 10 (231). Выпуск 36

Ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы».

Перечень основополагающих принципов, закрепленных в данной статье, достаточно широк. Однако, следует обратить внимание на то, что некоторые из них декларативны. Например, в законе устанавливается принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. При этом сами требования нигде не закреплены. В этой связи, нет понимания того, на что ориентироваться в данном случае. Или, к примеру, принцип о научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. Представляется, что достичь научной обоснованности заключения экологической экспертизы весьма непросто. Для этого к ее проведению должны быть привлечены ученые, занимающиеся соответствующей проблематикой, а это происходит редко. Также вызывает вопросы логика данного принципа. Почему о законности результатов экспертизы говорится в последнюю очередь? Полагаем, что законность заключения экологической экспертизы должна быть выделена в качестве отдельного принципа, и данный принцип следует поместить в начало перечня.

Обратим внимание и на текст Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» . Опять же, сконцентрируем внимание на принципах. В статье 3 данного закона закреплено, что «основными принципами обеспечения радиационной безопасности являются:

Принцип нормирования - не превышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения;

Принцип обоснования - запрещение всех видов деятельности по использованию источников ионизирующего излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда, причиненного дополнительным к естественному радиационному фону облучением;

Принцип оптимизации - поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника ионизирующего излучения».

С нашей точки зрения, первым принципом должен являться принцип охраны здоровья населения и обеспечения экологической безопасности.

Следует обратить внимание и на положения Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р , к которой, в частности, определены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. В ее преамбуле справедливо указывается, что «современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды». Раздел 4 Экологической доктрины Российской Федерации называется «Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации». В нем, в частности, отражены приоритеты обеспечения безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях: «основной задачей в этой области является обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду», экологические приоритеты в здравоохранении: «основными задачами в указанных областях являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды». Установлены особенности предотвращения и снижения экологических последствий чрезвычайных ситуаций: «основной задачей в указанной области является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также предотвращения терроризма, создающего опасность для окружающей среды: «основной задачей в указанной области является предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды» и контроля за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов: «основной задачей в этой области является организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов».

Отметим, что в связи с непрекращающимися процессами деградации природной среды, а также усилением влияния данных процессов на жизнь и здоровье людей данный раздел Экологической доктрины Российской Федерации имеет ключевое значение. Полагаем, что основным в данном случае является создание таких условий различного рода деятельности, которые бы максимально обеспечивали экологическую безопасность страны. Кроме этого, с нашей точки зрения, важно установить максимально сжатые сроки для осуществления реабилитации

территорий и акваторий, испытавших на себе техногенное или иное экологически опасное воздействие.

Не нужно забывать и о том, что одним из эффективных экономических рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам. Полагаем, что положения об экологическом страховании также можно было бы включить в текст Экологической доктрины РФ. Это же касается и положений о развитии и укреплении экологической культуры. Воспитание, образование и просвещение - это основа формирования экологического мировоззрения, активной жизненной позиции и чувства ответственности у личности для решения экологических проблем, задач устойчивого развития биосферы и общества.

Экологическая доктрина Российской Федерации должна быть направлена на пропаганду права граждан на здоровую, благоприятную окружающую природную среду. К сожалению, жители России, в большинстве своем, не знают о наличии у них такого права. Между тем, в мире данное право защищено, прежде всего, посредством предупредительно-профилактических мер, а также с помощью применения административно-правовых, уголовно-правовых и гражданско-правовых санкций. И это является залогом для экологической безопасности любой территории.

При рассмотрении существующей правовой основы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации нельзя не обратить внимание и на комплекс региональных правовых актов.

Так, в Республике Башкортостан действует Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 года № ВС-13/28, в преамбуле которого сказано, что «охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека - неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан» . Экологическая безопасность в данном законе трактуется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» (ст.1). Такое же определение данного понятия представлено в статье 1 Закона Курской области от 5 июля 1997 г. № 16-ЗКО «Об экологической безопасности»: «экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» . Представленная трактовка совпадает с определением понятия «экологическая безопасность», которое закреплено в статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Однако, к примеру, в Законе Нижегородской области от 10.09.1996 N 45-З «Об экологической безопасности» , исследуемое понятие определяется как «состояние, характеризующееся наличием или вероятностью возникновения антропогенных или природных явлений и процессов, способных вызвать изменения окружающей среды, угрожающие жизненно важным интересам личности и общества» (ст.1). Как мы видим, это совершенно другая трактовка данного понятия.

В этой связи, анализируя региональное законодательство в области экологической безопасности, можно сделать вывод, что определения понятия «экологическая безопасность» в законах субъектов Российской Федерации различны. Разными являются и пути обеспечения экологической безопасности, а также, например, трактовки ее объектов и субъектов. М.А. Лапина справедливо отмечает, что «такое разночтение можно объяснить, во-первых, неурегулированностью законодательства по вопросам обеспечения экологической безопасности на федеральном уровне; во-вторых, сложившейся экологической обстановкой в каждом конкретном регионе (субъекте Российской Федерации); в-третьих, различными подходами к управлению в данной области» . Интересной представляется точка зрения С.А. Боголюбова, заключающаяся в том, что большего распространения на региональном уровне заслуживает «практика принятия подзаконных актов, локальных актов, направленных на обеспечение неукоснительного и обязательного исполнения законодательных предписаний. Вместе с тем надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью правовых предписаний; многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, обычаев, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции. Иначе в нынешних условиях можно или поощрить коррупцию, или скатиться к полицейскому государству» .

Исследовав федеральные и региональные законы, регулирующие вопросы обеспечения экологической безопасности, можно сделать вывод о том, что в настоящее время назрела необходимость упорядочивания «разбросанных» по различным правовым актам норм, определяющих отношения в данной сфере. С нашей точки зрения, необходимо принять отдельный федеральный закон «Об экологической безопасности в Российской Федерации», в тексте которого, в частности, следует:

Закрепить унифицированное определение понятия «экологическая безопасность»;

Определить принципы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации;

Разграничить полномочия всех органов государственной и муниципальной власти, а также общественных объединений в сфере обеспечения экологической безопасности;

Определить цели, задачи, права и обязанности, а также ответственность субъектов, задействованных в обеспечении экологической безопасности населения и территории России;

Установить средства и способы обеспечения экологической безопасности;

Определить требования экологической безопасности, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха, водных объектов и иных сфер, которые связаны с жизнедеятельностью человека;

Установить ответственность за нарушение требований экологической безопасности;

Закрепить особенности государственного контроля и надзора в сфере обеспечения экологической безопасности.

Список литературы References

1. Бедный О.П. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.45-53.

Bednyy O.P. Legal aspects of environmental safety // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.45-53. (in Russian)

2. Белокрылова Е.А. Проблемы правового обеспечения экологической безопасности нанотехноло-гий: опыт России и Европейского Союза // Экологическое право. 2013, № 2. - С.13-19.

Belokrylova E.A. Problems of legal maintenance of ecological safety of nanotechnology: the experience of Russia and the European Union // Environmental Law. 2013, № 2. - S.13-19. (in Russian)

3. Боголюбов С.А. Развитие законодательства об экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.37-42.

Bogolyubov S.A. The development of environmental safety legislation // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.37-42. (in Russian)

4. Бринчук М.М. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и экологическая безопасность в Российской Федерации / / Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.43-45.

Brinchuk MM Federal Law "On Environmental Protection" and environmental security in the Russian Federation // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. V.N. Lopatin. - M., 2003. - S.43-45. (in Russian)

5. Даваева К.К. Проблемы экологической безопасности в контексте задач устойчивого развития регионов России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. -2011, октябрь / http://www.journal-nio.com/index.php?option=com_content&vie=706&Itemid=9l (дата обращения: 25.02.2016).

Davaeva K.K. Problems of ecological safety in the context of the challenges of sustainable development of regions of Russia // Science and Education: Agriculture and economics; entrepreneurship; law and governance. - 2011, October / http://www.journal-nio.com/index.php?option=com_content&vie=706&Itemid=91 (reference date: 02.25.2016). (in Russian)

6. Закон Курской области от 5 июля 1997 г. № 16-ЗКО «Об экологической безопасности // Сборник законодательства Курской области, N 10, 1997.

The law of the Kursk region, of 5 July, 1997 № 16-WKO "On Environmental Safety / / Collection of legislation of the Kursk region, N 10, 1997. (in Russian)

7. Закон Нижегородской области от 10.09.1996 N 45-З «Об экологической безопасности» // Правовая среда, N 36(136), 18.09.1996.

Nizhny Novgorod region Law of 10.09.1996 N 45-Z "On Environmental Safety" // Legal Environment, N 36 (136), 18.09.1996. (in Russian)

8. Королева М.В. Состояние законности и проблемы экологической безопасности / / Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.144-149.

Koroleva M.V. State law and environmental safety problems // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.144-149. (in Russian)

9. Лапина М.А. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации и ее субъектах // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.58-63.

Lapina M.A. Legal regulation of environmental safety in the Russian Federation and its subjects // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.58-63. (in Russian)

10. Мышко Ф.Г. Экологическая безопасность. - М., 2003. - 178 с.

Myshko F.G. Environmental Safety. - M., 2003. - 178 p. (in Russian)

11. Рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества», принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, г. Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 г. // http://law.edu.ru/norm/norm.asp?normID=1372391 (дата обращения: 21.02.2016).

Advisory statute "On the principles of environmental safety in the CIS countries", adopted by the Resolution of the Interparliamentary Assembly of the CIS member states in St. Petersburg, December 29, 1992 // http: //law.edu.ru/norm/norm ? .asp normID = 1372391 (reference date: 21.02.2016). (in Russian)

12. Рогов А.С., Федотова Ю.Г. Понятие экологической безопасности Российской Федерации // Экологическое право. 2014, № 3. - С.7-11.

Rogov A.S., Fedotov Yu.G. The concept of ecological security of the Russian Federation // Environmental Law. 2014, № 3. - S.7-11. (in Russian)

13. Русаков М.И. Экологическая безопасность современной России: Общеправовой анализ. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Нижний Новгород, 2006. - 29 с.

Rusakov M.I. Environmental safety of modern Russia: the general legal analysis. Author. Diss ... cand. jurid. Sciences. - Nizhny Novgorod, 2006. - 29 p. (in Russian)

14. Федеральный закон от 09.01.1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3. Ст. 141.

Federal law of 09.01.1996, N 3-FZ "On Radiation Safety of the Population" // Meeting of the legislation of the Russian Federation, 15.01.1996, N 3. Art. 141. (in Russian)

15. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 2. Ст. 133.

Federal Law of 10.01.2002 number 7-FZ "On Environmental Protection" // Meeting of the legislation of the Russian Federation on January 14, 2002 N 2. Art. 133. (in Russian)

16. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" //Собрание законодательства Российской Федерации от 27 ноября 1995 г. N 48. Ст. 4556.

Federal Law of November 23, 1995 N 174-FZ "On Environmental Impact Assessment" // Meeting of the legislation of the Russian Federation of November 27, 1995 N 48. Art. 4556. (in Russian)

17. Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р // Собрание законодательства РФ, 09.09.2002, N 36. Ст. 3510.

Ecological Doctrine of the Russian Federation, approved by the Government Decree dated August 31, 2002 № 1225-r // Meeting of the legislation of the Russian Federation, 09.09.2002, N 36. Art. 3510. (in Russian)

18. Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 года № ВС-13/28 / / Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан, 2004, N 1 (175). Ст. 12.

Ecological Code of the Republic of Bashkortostan dated October 28, 1992 № BC-13/28 // Sheets of the State Assembly - Kurultai, the President and the Government of the Republic of Bashkortostan, 2004, N 1 (175). Art. 12. (in Russian)

Правовое регулирование деятельности в сфере экологического аудита в России осуществляется в соответствии с законодательными и подзаконными нормативными актами Российской Федерации, ее субъектов, а также международными стандартами, нормами, правилами, составляющими в совокупности нормативную базу экологического аудита.

Нормативно-правовая база построена по иерархическому принципу, определившему ее вертикальное построение и известную субординацию.

Нормативная база экологического аудита ориентирована на регулирование:

• а) деятельности в области экологического аудита на территории Российской Федерации;
• б) предпринимательской деятельности экоаудиторов и экоауди- торских организаций;
• в) деятельности в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

В соответствии с этим в состав нормативной базы экологического аудита включаются документы, имеющие статус нормативного правового акта, регулирующего деятельность в области экологического аудита (включая вопросы предпринимательской деятельности):

• федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие в установленном порядке государственную регистрацию в Минюсте России;
• стандарты (государственные, межгосударственные, международные), содержание которых затрагивает вопросы экологического аудита и охраны окружающей среды.

Следует отметить, что до последнего времени в составе действующего законодательства отсутствовали нормы прямого действия применительно к понятию экологического аудита.

Анализ действующего законодательства в сфере регулирования экологического аудита позволяет выделить ряд основных принципов его формирования:

• предотвращение вреда окружающей среде;
• охрана жизни и здоровья человека;
• обязанность охранять окружающую среду;
• обеспечение рационального использования природных ресурсов;
• платность природопользования;
• учет экологических требований в хозяйственной и иной деятельности;
• гармонизация российского законодательства в области охраны окружающей среды с международными принципами и нормами.

Поэтому основная цель формирования законодательства сфере экологического аудита заключается в обеспечении экологически безопасного, устойчивого экономического и социального развития. Вся совокупность нормативных правовых актов, которые закрепляют экологический аудит как самостоятельную правовую категорию и рассматриваются в качестве основ правового регулирования экологического аудита, может быть представлена следующим образом. Основополагающая роль в регулировании отношений в сфере экологического аудита принадлежит Конституции Российской Федерации, поскольку Конституция является правовой основой законодательства Российской Федерации. Статья 42 Конституции РФ реализует принципы устойчивого развития общества, и в качестве приоритетной задачи предполагает обеспечение гражданских прав «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Концепция экологического аудита опирается на понимании ее места в более общих системах, в частности в системе аудиторской деятельности и в системе природоохранной деятельности.

Главным нормативным правовым актом Российской Федерации, определяющим правовые основы регулирования аудиторской деятельности, является Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ. Однако в этом Законе дается более узкое значение понятия «аудит», чем то, которое принято в мировой практике, и не определены специальные виды аудита, такие как экологический, энергетический, аудит чрезвычайных ситуаций и др. При этом экологический аудит в соответствии с Классификатором правовых актов (110.010.100), утвержденном указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511, является одним из видов аудита. Другим нормативным правовым актом Российской Федерации, определяющим правовые основы регулирования экологического аудита, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, в котором введено понятие экологического аудита. Таким образом, основные элементы общего и экологического аудита установлены двумя разными федеральными законами и Закон «Об охране окружающей среды» развивает и дополняет понятие аудита в области охраны окружающей среды. Экологический аудит, являясь видом аудита, по определению не может вступать в противоречие с его содержанием, а конкретизация его области применения позволяет рассматривать его как один из экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Следовательно, важной составляющей нормативной базы экологического аудита являются документы, касающиеся деятельности по охране окружающей среды. Эти документы содержат нормы (экологические требования, нормативы качества компонентов окружающей среды и нормативы воздействия на них), выполнение которых проверяется в процессе экологического аудита. Нормативные правовые акты данного блока, как правило, служат основой для выработки критериев, используемых при оценке объектов аудита, а также (совместно с нормативно-методическими и нормативнотехническими документами) используются для проверки соответствия этим критериям.

Многообразие вопросов, регулируемых в области охраны окружающей среды, в общем виде отражено в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, введенным в 1993 г. указом Президента РФ. Данный блок чрезвычайно разнообразен по составу и включает документы всех видов (статусов). Центральное место здесь отводится Закону РФ «Об охране окружающей среды», который призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории Российской Федерации (преамбула к Закону). Однако на сегодняшний день нормативно-правовая база экологического аудита носит фрагментарный характер и требует скорейшего совершенствования. На уровне федерального законодательства юридический статус экологического аудита впервые был закреплен в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, затем определение экологического аудита было дано в ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

Принятие Федерального закона «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ позволило конкретизировать понятие аудиторской деятельности. Так как экологический аудит рассматривается как один из специализированных видов аудита, то обязательным документом в регулировании экологического аудита являются Федеральные правила (стандарты) об аудиторской деятельности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 626. Официальный правовой статус экологического аудита с отсылкой на указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511 (в ред. указа Президента РФ от 5 октября 2002 г. № 1129) «О Классификаторе правовых актов» (код экологического аудита 110.010.100 с отсылкой к коду аудиторской деятельности 080.160.000) подтверждается письмом Департамента налоговой политики Минфина России от 20 августа 2002 г. № 04-02-06/2/65.

Организацию и общий порядок проведения экологического аудита как одного из видов аудита, требования к рабочей документации, экоаудиторскому отчету и экоаудиторскому заключению на различных этапах становления экологического аудита определяли приказы:

• Госкомэкологии России «Об экологическом аудировании в Российской Федерации» от 30 марта 1998 г. № 181, от 23 февраля 2000 г. № 102 «О работах (услугах) природоохранного назначения;
• МПР России от 2 апреля 1998 г. № 95 «О создании системы аудита недропользования»;
• МПР России от 31 августа 1999 г., согласовано с Минтопэнерго России 25 июня 1999 г., утверждающий «Временное положение об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса»;
• МЧС России от 2 февраля 1998 г. № 63 «О независимой аудиторской и оценочной деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и страхования ответственности за причинение вреда в случае аварий на опасных производственных объектах».

В 1998 г. Госстандартом России при участии Госкомэкологии России и других заинтересованных министерств и ведомств были разработаны на основе международных стандартов и введены в действие государственные стандарты, устанавливающие требования и рекомендации по созданию систем управления окружающей средой и принципы проведения экологического аудита . Тем самым были предусмотрены процедуры проведения экологического аудита национальными стандартами ГОСТ Р ИСО серии 14000, в частности: ГОСТ Р ИСО 14001-2007 «Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению»; и ГОСТ Р ИСО 19011-2003 «Рекомендации по аудиту систем менеджмента качества и/или экологического менеджмента».

Важной составляющей нормативной базы экологического аудита являются документы международного права: международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Нормы международного права обладают приоритетом перед нормами законодательства Российской Федерации: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отметим, что Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций в сфере взаимодействия общества и природы.

Анализ перечисленных нормативных правовых актов позволяет представить экологический аудит как правовой и финансово- экономический механизм, применение которого способствует повышению экологической эффективности и инвестиционной привлекательности хозяйствующих субъектов.

Требования законодательства Российской Федерации об экологическом аудите закреплены в следующих документах.

• 1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ст. 1 дано определение экологического аудита).
• 2. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (п. 2 ст. 27 предусмотрено использование экоаудита по требованию государственных инспекторов).
• 3. Указ Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» (код 110.010.100 (080.160.000) (предусматривает экоаудит как вид деятельности).
• 4. Приказ Госкомэкологии РФ от 16 июля 1998 г. № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации». Госстандартом России приняты стандарты серии ГОСТ Р И СО 14000 по формированию системы экологического аудита.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха», который принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 2 апреля 1999 г., в ст. 27, устанавливающей права и обязанности государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха, отмечается, что государственные инспектора по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности.

В Российской Федерации действуют стандарты ГОСТ Р ИСО серии 14000, стандарт ГОСТ Р ИСО 19011, устанавливающий требования к аудиту систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента.

Развитие законодательной базы в этой области предусмотрено в Классификаторе правовых актов под кодовым номером 110.010.100, введенном в действие указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511. Законопроект в полной мере соответствует приоритетным направлениям деятельности Правительства РФ и является одним из компонентов совершенствования государственного управления в области охраны окружающей среды.

Закон Украины «Об экологическом аудите» от 24 июня 2004 г. № 1862-1V определяет основные правовые и организационные принципы осуществления экологического аудита и направлен на повышение экологической обоснованности и эффективности деятельности субъектов ведения хозяйства . Данный Закон определяет экологический аудит как документально оформленный системный независимый процесс оценивания объекта экологического аудита, что включает сбор и объективное оценивание доказательств для установления соответствия определенных видов деятельности, мероприятий, условий, системы управления окружающей средой и информации по этим вопросам требованиям законодательства об охране окружающей среды и другим критериям экологического аудита.

В соответствии с данным документом (ст. 11 Закона) определены сферы проведения экологического аудита. Экологический аудит проводится в процессе приватизации объектов государственной собственности, другого изменения формы собственности, изменения конкретных владельцев объектов, а также для потребностей экологического страхования, в случае передачи объектов государственной и коммунальной собственности в долгосрочную аренду, в концессию, создания на основе таких объектов совместных предприятий, образования, функционирования и сертификации систем управления окружающей средой, а также осуществление хозяйственной и другой деятельности.

• ГОСТ Р ИСО 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту.Основные принципы; ГОСТ Р ИСО 14011-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управленияокружающей средой; ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающейсредой. Требования и руководство по применению; ГОСТ Р ИСО 14004-98. Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования.
• Потравный И.М. Принят Закон Украины «Об экологическом аудите». С. 67-73.