Административное право ч 1. Административное право. Федеральное агентство по образованию

Понятие, предмет и метод административного права

Административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

Предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти.

Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой - они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права.

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса субъектов и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления.

Метод же административного права устанавливает приемы и способы воздействия административно-правовых норм на общественные отношения, возникающие в процессе управленческой деятельности государства, с целью их регулирования.

Использует три основных метода:

1) предписание - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой;

2) запрет - возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия;

3) дозволение - юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Нормативные акты в установленном порядке обязательно должны быть зарегистрированы и опубликованы.

Характерным для отрасли административного права является наличие множества источников. Административное право кодифицировано лишь частично.

Главный н.п.а. Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. состоит в большей степени из норм процессуального характера.

КоАП определяет задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных наказаний и правила их применения, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. Это требует изложение источников административного права в определенной последовательности по их юридической силе.

К источникам административного права относятся:

1. Конституция РФ - основной источник любого права, в том числе и административного. В Конституции закрепляются основные права и свободы личности, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления, формирование и деятельность органов исполнительной власти, разграничение функций органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

2.Международно-правовые договора и соглашения.

3.Федеральные законы и кодексы, такие как «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «О гражданстве Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» и т.д.

4. Законы субъектов РФ. Например, Законодательным собранием Ростовской области принят областной закон от 25 октября 2002 г. № 273-ЗС «Об административных правонарушениях». Правовой основой данного областного закона являются Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав Ростовской области.

5. Указы и распоряжения Президента РФ.

6. Постановление и распоряжение Правительства РФ (Постановления правительств субъектов РФ).

7. Ведомственные нормативные акты (приказы министров, председателей государственных комитетов, инструкции, наставления, уставы и т.д.).

8. Акты субъектов Российской Федерации.

9. Ведомственные акты субъектов РФ.

10. Ведомственные акты местного самоуправления.

Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Лекция 2. Административно-правовые нормы и их особенности

Понятие административно-правовой нормы и ее структура

Норма права является структурной единицей права. Административно-правовым нормам присущи все характеристики общих норм, составляющих правовую систему. Вместе с тем они имеют ряд отличительных особенностей, что обусловлено спецификой регулируемых административным правом отношений. Свою реализацию административное право находит именно в правовых нормах.

Административно-правовые нормы - установленные государством правила поведения, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной власти.

Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:

Административно-правовые нормы выражают сущность исполнительной власти.

Они имеют собственные средства защиты от посягательств (в случае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За нарушение административно-правовых норм наступает административная ответственность. В некоторых случаях может наступать дисциплинарная ответственность.

Иногда административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Такое регулирование наблюдается в области земельного, финансового, природоохранного, трудового права и пр. С помощью административных норм может осуществляться и защита норм указанных отраслей права. Так, нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.27 КоАП).

Рассматриваемые нормы часто устанавливаются субъектами исполнительной власти в ходе ее реализации, для которых эти нормы впоследствии являются обязательными.

Административно-правовыми нормами обеспечивается применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постановления и распоряжения, которые являются подзаконными нормативными актами.

Административно-правовая норма имеет традиционную структуру:

Гипотезу - условие действия нормы.

Диспозицию - само правило поведения (предписания, запреты и дозволения).

Санкцию - меры административного или дисциплинарного воздействия (поощрения и наказания).

Лекция 3. Административно-правовые отношения и их особенности

Лекция 4. Субъекты административного права

Лекция 6. Государственное управление

Лекция 7. Административное принуждение

Общие положения производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях - особый вид процессуальной деятельности, урегулированная законом процедура рассмотрения определенной группы дел по наложению административных наказаний. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административного процесса.

Задачи производства по делам об административных правонарушениях , согласно ст. 24.1 КоАП РФ:

Всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств каждого дела;

Разрешение его в соответствии с законом;

Обеспечение исполнения вынесенного постановления;

Выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Система принципов производства по делам об административных правонарушениях основывается на принципах - основных положениях, руководящих идеях, закрепленных в Конституции РФ, административном и ином законодательстве.

Система принципов:

Принцип законности (точное и неуклонное исполнение закона всеми участниками административных правоотношений);

Обеспечение привлекаемому к ответственности права на защиту (лицо, привлекаемое к административной ответственности, пользуется на всех стадиях производства правами для доказывания своей невиновности либо для приведения обстоятельств, смягчающих ответственность);

Гласность производства по делам об административных правонарушениях (производство по делам об административных правонарушениях осуществляется гласно и открыто, за исключением случаев, когда это может привести к разглашению охраняемой законом тайны или если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях);

Принцип объективной истины (в ходе рассмотрения дела должны выявляться все обстоятельства: факт совершения правонарушения, виновность или невиновность лица, привлекаемого к административной ответственности, смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства и др.);

Принцип оперативности (сжатые сроки рассмотрения дел, наложения административных наказаний и др.);

Принцип равенства граждан перед законом и органом, рассматривающим дело (независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования и других обстоятельств);

Принцип непосредственности (дела об административных правонарушениях рассматриваются в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности);

Принцип публичности (законодательство об административных правонарушениях осуществляется в интересах государства и от его имени);

Принцип состязательности (участники производства по делам об административных правонарушениях наделены равными процессуальными правами);

Принцип национального языка (лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства, приносить жалобы на родном языке либо ином избранном им языке общения и пользоваться услугами переводчика).

Лекция 1. Административное право как отрасль права

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов учреждений среднего профессионального образования, обучающихся по специальностям 0201 – Правоведение, 0202 – Право и организация социального обеспечения, 0203 – Правоохранительная деятельность

УДК 342.9(075.32)

ББК 67.401я723

В.Я. Насонов (гл. 1, 3, 6, 7.1, 7.4); В.А. Коньшин (гл. 5, 7.3); К.С. Петров (гл. 4, 7.2); Л.М Редкоус (Введение, гл. 2, 8)

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор Ю. С. Ромашев кандидат юридических наук, профессор В. П. Панов

Административное право Российской Федерации: Учеб. для студ. сред. проф. учеб. заведений / В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров, В.М. Редкоус. – М.: Издательский центр «Академия», 2003. – 208 с.

ISBN 5-7695-1144-3

В учебнике представлен материал по всем основным темам, предусмотренным программой по административному праву для юридических техникумов и колледжей: понятие государственного управления и исполнительной власти; административно-правовые нормы и отношения; субъекты административного права; административно-правовые формы и методы реализации исполнительной власти; ответственность по административному праву и административно-процессуальная деятельность; законность в сфере государственного управления; организационно-правовые основы управления в экономике, административно-политической и социально-культурной сферах.

Может быть полезен преподавателям средних специальных учебных заведений юридического профиля.

Предисловие................................................................................................................................................................................................................... 2

ОБЩАЯ ЧАСТЬ............................................................................................................................................................................................................. 3

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РФ............................................................................................................... 3

1.1. Государственное управление, исполнительная власть и административное право..................................................................... 3



1.2. Предмет, метод, источники и система административного права...................................................................................................... 5

1.3. Административно-правовые нормы............................................................................................................................................................ 7

1.4. Административно-правовые отношения.................................................................................................................................................... 8

Глава 2. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА................................................................................................................................ 10

2.1. Понятие и виды субъектов административного права. Административное право и дееспособность.................................. 10

2.2. Административно-правовой статус граждан РФ.................................................................................................................................. 10

2.3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства..................................... 12

2.4. Административно-правовой статус государственных служащих................................................................................................... 13

2.5. Президент РФ и исполнительная власть.................................................................................................................................................. 16

2.6. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. Правовое положение Правительства РФ............. 17

2.7. Административно-правовой статус органов местного самоуправления....................................................................................... 19

2.8. Административно-правовой статус общественных объединений................................................................................................... 20

2.9. Административно-правовой статус предприятий, учреждений и организаций.......................................................................... 21

Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ................. 22

3.1. Административно-правовые формы реализации исполнительной власти.................................................................................... 22

3.2. Методы государственного управления.................................................................................................................................................... 25

Глава 4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ.................................................................................................... 28

4.1. Понятие и общая характеристика административной ответственности....................................................................................... 28

4.2. Понятие, состав и виды административных правонарушений......................................................................................................... 29

4.3. Понятие и виды административных наказаний..................................................................................................................................... 31

4.4. Правила назначения административных наказаний........................................................................................................................... 32

4.5. Дисциплинарная ответственность по административному праву................................................................................................... 33

4.6. Материальная ответственность по административному праву....................................................................................................... 35

Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ................................................................................................ 36

5.1. Понятие и виды административно-процессуальной деятельности................................................................................................. 36

5.2. Рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении................................................................................. 42

5.3. Исполнение решения, вынесенного по делу........................................................................................................................................... 44

5.4. Пересмотр решения, вынесенного по делу, и административное расследование....................................................................... 44

5.5. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан................................................................... 45

Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.............................................. 46

6.1. Понятие обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.................................................................. 46

6.2. Гарантии и способы обеспечения законности....................................................................................................................................... 48

Глава 7. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ...................................................................................... 51

7.1. Понятие, назначение, функции, виды и содержание административно-правовых режимов.................................................... 51

7.2. Паспортная система РФ................................................................................................................................................................................ 55

7.3. Лицензионно-разрешительная система................................................................................................................................................... 59

7.4. Исключительные административно-правовые режимы...................................................................................................................... 71

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ................................................................................................................................................................................................ 77

Глава 8. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРАМИ ЭКОНОМИКИ, АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ......................................................................................................................................... 77

8.1. Понятие и особенности административно-правовой организации управления в современных условиях.......................... 77

8.2. Организационно-правовые основы управления в сфере экономики................................................................................................ 81

8.3. Организационно-правовые основы управления в административно-политической сфере...................................................... 94

8.4. Организационно-правовые основы управления в социально-культурной сфере...................................................................... 101

8.5. Организационно-правовые основы государственного управления в иных областях жизнедеятельности........................ 107

Предисловие

Административное право является одной из ведущих отраслей российского права. Участниками административно-правовых отношений, регулируемых нормами административного права, являются самые разные субъекты: органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации, граждане. Административно-правовому регулированию подлежат общественные отношения в таких областях государственного управления, как организация и осуществление исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, государственная служба, административная ответственность и административно-процессуальная деятельность, обеспечение законности в государственном управлении, установление организационно-правовых основ управления в административно-политической, экономической и социально-культурной сферах. Административное право – это прежде всего право государственного управления, определяющее не только статус своих субъектов, но и механизм принятия и претворения в жизнь решений, часто затрагивающих интересы каждого из нас.

Несмотря на то, что административное право в качестве самостоятельной отрасли права стало формироваться лишь в конце XIX – начале XX в., оно имеет глубокие исторические корни. Фактически, административное право возникло вместе с появлением государства и государственного управления как определенного вида государственной деятельности, одной из основных функций государства. На формирование административного права как самостоятельной отрасли права оказал влияние целый ряд факторов, среди которых следует выделить: развитие философско-пра-вовых воззрений на роль и место государства и государственного управления в общественной жизни; практическая реализация в развитых странах Западной Европы принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; успехи в развитии общей теории управления; необходимость охраны общественного порядка и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан в условиях концентрации властных полномочий в руках государства, его органов и должностных лиц.

Административное право – одна из наиболее динамичных и развивающихся отраслей российского права. В основном это свя-

зано с важностью, широтой и многообразием регулируемых нормами данной отрасли общественных отношений, а также с тем обстоятельством, что именно посредством административно-правового регулирования оперативно реализуется государственная политика в той или иной сфере управления.

Постепенное изменение системы социальных отношений в РФ, вызванное распадом СССР, закрепление в Конституции РФ принципа разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, многообразие форм собственности, постепенный отказ от использования в государственном управлении административно-командных методов, уменьшение доли государственного регулирования в ряде сфер и областей общественной жизни привели к значительному увеличению адми-нистративно-нормотворческой деятельности и наполнению традиционных институтов административного права новым содержанием. Это касается как государственного управления, так и исполнительной власти, а также классификации субъектов административного права, механизма соблюдения правового статуса человека и гражданина в сфере государственного управления, института государственной службы, административно-правовых форм и методов, административно-правовых основ регулирования отношений в сфере экономики, финансов, внешнеэкономической деятельности и т.д. В настоящее время упор сделан на усиление управленческой вертикали власти, укрепление роли государства в регулировании различных сфер общественной жизни, создание единого правового пространства, приведение нормативно-правовых актов на региональном и местном уровнях в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Административное право тесно связано с другими юридическими науками, и прежде всего с теорией государства и права, конституционным (государственным), уголовным и гражданским правом. Такие относительно новые отрасли права (например, таможенное, финансовое, банковское) берут свое начало от административного права.

Административное право использует достижения общей теории управления, теории государственного управления и теории государственной службы, философии, социологии и других общественных наук.

Административное право как учебная дисциплина традиционно представляется в виде общей и особенной частей.

В общей части изучаются предмет и метод административного права, административно-правовые нормы и отношения, административно-правовой статус субъектов административного права, организационно-правовые основы государственной службы, формы и методы государственного управления, ответственность по административному праву и административно-процес-

суальная деятельность, соблюдение законности в сфере государственного управления. Новым для учебников административного права является рассмотрение авторами в общей части курса административно-правовых режимов.

Особенная часть целиком посвящена вопросам административно-правового управления в экономической, административно-политической и социально-культурной сферах.

Цель учебника – дать комплексное представление об административном праве, его основных институтах и категориях. При изучении курса рекомендуется также использовать соответствующие разделы общевузовских учебников и учебных пособий по административному праву, подготовленных А.Б.Агаповым, А.П.Алехиным, Д. Н.Бахрахом, И.Л.Бачило, К. С. Вельским, Б.Н.Габри-чидзе, Б.П.Елисеевым, А.П.Кореневым, А.А.Кармолицким, Ю.М.Козловым, В.М.Манохиным, Д.М.Овсянко, B.C.Российским, Ю.Н.Стариловым, Ю.А.Тихомировым, В.С.Четвериковым и другими авторами. Для решения практических задач необходимо использовать практикумы по административному праву, разработанные Д. Н. Бахрахом, Б. В. Российским, Ю. Н. Стариловым. Студенты должны регулярно знакомиться со статьями по актуальным проблемам административного права в юридических журналах, например в журнале «Государство и право».

Изучение административного права позволит будущим специалистам:

усвоить комплекс теоретических знаний об основных понятиях и закономерностях, организационно-правовых основах осуществления государственного управления и реализации исполнительной власти во всех сферах общественной жизни;

определить основные направления использования полученных знаний в последующей практической деятельности;

сформировать высокие профессиональные качества, научиться анализировать явления в сфере государственного управления и исполнительной власти, давать им объективную оценку, усвоить административно-правовую терминологию.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РФ

Понятие административного права как отрасли права, юридической науки и учебной дисциплины. Соотношение административного права как отрасли права, науки, учебной дисциплины. Понятие и состав административного законодательства.

Термин "административное право" используется в отношении трех основных явлений: 1) отрасли права; 2) отрасли юридической науки; 3) учебной дисциплины.

Административное право - отрасль российского права. Оно регулирует общественные отношения в сфере деятельности государственной администрации. Отрасль административного права устанавливает порядок организации и деятельности государственной администрации, порядок осуществления ею управления как составной части государственного управления. Оно регулирует также многие виды деятельности физических и юридических лиц, организаций, отнесенные законодательством к предметам ведения, юрисдикции государственной административной власти.

Таким образом, действие административного права, всех его составляющих целесообразно рассматривать в науке как административно-правовое регулирование, а действие той же отрасли нрава, сопровождаемое деятельностью государственной администрации, - как административное (административно-правовое) управление.

В случаях наступления определенных административно-правовых юридических фактов все составляющие отрасли административного права (первичные веления, правовые институты и подотрасли) переходят к непосредственному действию всеми своими степенями свободы, имеющаяся в них регулятивная сила, энергия высвобождается и оказывает необходимое регулирующее воздействие на определенные группы, комплексы общественных отношений, поведение соответствующих субъектов. При этом сами субъекты принимают активное участие в административно-правовом регулировании. В зависимости от юридического характера административно-правовых велений они реализуют их посредством исполнения, использования либо соблюдения. Субъекты, наделенные административной властью, реализуют веления также посредством правоприменительной деятельности.

В результате деятельности государственной администрации, действий государственной административной власти, регулируемых административным правом, возникает административное управление. В процессе действия административного права, составляющих его первичных административно-правовых велений и их образований (институтов, подотраслей) возникает административно -правовое регулирование.

Соответственно, при рассмотрении действия административного права в снятом, чистом виде без участия властной деятельности государственной администрации исследователи акцентируют внимание па административно-правовом регулировании. Властная деятельность государственной администрации, хотя и сопровождается постоянно действием административного права, неизбежно приобретает для ее наблюдателей форму административного управления. В реальной действительности административно-правовое регулирование и административное управление всегда находятся в неразрывном взаимодействии, идут рука об руку. Однако исследователи административно-правовой сферы в силу своих предпочтений, целевых установок и ограниченных возможностей в определенный период времени вынуждены акцентировать внимание на анализе либо регулирования, либо управления.

Наука административного права - отраслевое подразделение юридической науки. Данная научная отрасль призвана изучать, исследовать явления административно-правового характера. Она добывает, накапливает, систематизирует, распространяет и использует научные знания об административном праве и административном законодательстве, их реализации, теории и практике административно-правового регулирования и административного управления, организации и деятельности государственной администрации, государственной административной власти, основанных на действии административного права и законодательства. Наука административного права призвана прогнозировать развитие административно-правовой сферы. Она разрабатывает предложения, проекты, программы, обеспечивающие систематизацию, повышение эффективности административного права и законодательства, административно-правового регулирования и управления.

Учебная дисциплина административного права включает систему сложившихся и устоявшихся знаний об административном праве и законодательстве как отраслях российского права и законодательства, науке административного права. Она аккумулирует в себе также знания об организации и деятельности государственной администрации, государственной административной власти, теории и практике административно-правового регулирования и административного управления в различных общественных сферах (экономической, гуманитарной, государственно-политической).

Административное законодательство - отрасль российского законодательства, в официальных письменных источниках которой закреплены и потому находят внешнее выражение основные положения административного права. Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях 45. Ст. 1.1, ч. 1].

Кодекс РФ об административных правонарушениях является кодифицированным нормативным актом не всей отрасли административного права, а лишь одной из его подотраслей - административного деликтного права. Поэтому его формула о составе законодательства об административных правонарушениях не может быть распространена на все административное законодательство. В целях поиска решения возникшего вопроса используем метод аналогии и обратимся к кодифицированным законам различных правовых отраслей. Исключительно законы включены в состав отраслевого законодательства в следующих кодексах: КВВТ РФ, Водном кодексе РФ, ГК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, ТК РФ .

Расширительное понимание состава законодательства установлено в Градостроительном кодексе РФ, посредством которого осуществляется также административно-правовое регулирование и административное управление в сфере градостроительной деятельности. Градостроительный кодекс РФ воспринял позицию, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Жилищный кодекс РФ пошел еще дальше в решении вопроса о составе законодательства. Он установил, что жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ и НК РФ включили соответственно в состав бюджетного и налогового законодательства наряду с федеральными и региональными законами издаваемые представительными органами муниципальных образований муниципальные правовые акты о местных бюджетах и о местных налогах и сборах. Согласно НК РФ указанные в его ст. 5 законы и другие нормативные правовые акты о налогах и сборах именуются "законодательство о налогах и сборах" .

Проведенный анализ показал, что в кодифицированном российском законодательстве нет однозначного понимания состава законодательства. В одних кодексах включают в отраслевое законодательство только юридические законы, в других наряду с законами - нормативные правовые акты, издаваемые в форме указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в третьих - также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в четвертых - еще и муниципальные правовые акты, издаваемые представительными органами муниципальных образований. Естественно, данную позицию нельзя признать ни последовательной, ни логичной, однако закон есть закон и ему надлежит следовать. Поэтому при решении вопроса о составе отраслевого законодательства, в том числе административного, необходимо различать позицию, установленную в отраслевом юридическом законе, и авторскую позицию.

Полагаю, что со временем законодатель воспримет непротиворечивое, последовательное и этимологически выдержанное понимание состава российского законодательства, включающего нормативные правовые акты, изданные в форме законов Российской Федерации и законов субъектов РФ. А до тех пор в отраслях нрава, которые имеют общеотраслевые кодексы, следует придерживаться установленного в них состава отраслевого законодательства.

Административное право не подверглось общеотраслевой кодификации, и потому отсутствует отраслевой федеральный закон, предлагающий юридическое решение вопроса о составе административного законодательства. Следовательно, в каждом конкретном случае при рассмотрении данного вопроса придется делать соответствующие оговорки или избегать термина "административное законодательство", потенциально имеющего несколько значений. Вместо него можно использовать слова-заменители, которые не требуют дополнительных разъяснений и однозначны по своему смыслу. Таковыми являются термины "нормативный источник права", "нормативный правовой акт", "закон", "указ", "постановление", "приказ", "инструкция" и т.д.

Главное отличие между административным правом как отраслью права и административным законодательством состоит в составляющих их первичных единицах. Основными первичными единицами административного законодательства являются нормативные правовые акты, которые могут иметь в своем составе разделы, статьи, параграфы, пункты. Элементарными единицами отрасли административного права, обеспечивающими ее регулирующее действие, регулятивную силу, являются административно-правовые веления (принципы и нормы, индивидуальные установления, субъективные права и юридические обязанности).

Наука и учебный курс административного права включают систематизированные знания. Наука призвана изучать, исследовать явления административно-правового характера, прогнозировать их развитие, разрабатывать предложения по систематизации административного права и законодательства, совершенствованию и повышению эффективности административно-правового регулирования и административного управления, организации и деятельности государственной администрации, государственной административной (исполнительной) власти, всего того, что можно назвать административно-правовой действительностью. Учебный курс административного права преподается, изучается в образовательных учреждениях и тем самым через передачу и освоение учебных знаний, информации, материалов об административно-правовой действительности позволяет обучаемым и обучающимся познавать эту действительность и формировать видение, представление о ней с использованием учебных технологий.

Административное право

Администрати́вное пра́во - отрасль права , регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства и муниципальных образований .

Административное право как наука - это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления, о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития.

В дореволюционной России данная отрасль права именовалась также полицейским правом. Как отмечал В. Ф. Дерюжинский, «полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение так называемого внутреннего управления» .

Методы административного права

  1. Предписание: установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;
  2. Запрет: запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
  3. Дозволение: предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

Также Дозволение выражается в предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий.

Функции административного права

  1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.
  2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.
  3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права.
  4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.
  5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.

Источники административного права

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. В законодательном массиве административного права следует выделять: - общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.); - законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.); - международные акты, действующие в данной сфере правоотношений. Система источников административного права выглядит следующим образом . На федеральном уровне:

На региональном уровне:

  1. Конституции (уставы) субъектов РФ
  2. Постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ
  3. Законы субъектов РФ
  4. Нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ
  5. Нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
  6. Нормативные акты высших (коллегиальных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ
  7. Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и функциональной компетенции

На муниципальном (местном) уровне:

  1. Уставы муниципальных образований
  2. Нормативные акты представительных органов муниципального образования
  3. Нормативные акты главы муниципального образования
  4. Нормативные акты местной администрации

Система административного права

Система административного права - это его внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности административных норм, но вместе с тем разделением административного права на отдельные правовые институты.

Система административного права как отрасли права:

  • Общая часть
    • Предмет
    • Формы и методы
    • Субъекты административного права
    • Ответственность по административному праву
    • Административный процесс
  • Особенная часть
    • Экономическая сфера
    • Социально-культурная сфера
    • Административно-политическая сфера
    • Межотраслевая

В наши дни существует идея кодификации административного права, куда вошли бы следующие разделы:

  1. Общая часть
    1. Основные начала административного законодательства
    2. Государственная служба
    3. Государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти; федеральные, региональные, местные)
    4. Исполнительно распорядительная деятельность (административное регулирование, административный акт, административный договор, административный надзор, право обращения в государственные и муниципальные органы)
    5. Специальные административно-правовые режимы (чрезвычайного положения, военного положения, особого положения)
  2. Особенная часть. Исполнительно-распорядительная деятельность в отдельных отраслях государственного управления
    1. Оборона
    2. Государственная безопасность
    3. Внутренние дела
    4. Иностранные дела
    5. Юстиция
    6. Экономика
    7. Финансы
    8. Здравоохранение
    9. Транспорт
    10. Связь и информация
    11. Культура, спорт, туризм
    12. Социальная сфера
    13. Контрольно-надзорные функции
    14. Исполнительно-распорядительная деятельность вследствие причинения вреда (административные правонарушения)
  3. Специальная часть. Право индивидуальных субъектов
    1. Граждане РФ
    2. Иностранные граждане
    3. Лица с двойным гражданством
    4. Беженцы
    5. Вынужденные переселенцы
    6. Иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности
    7. Вынужденные мигранты
    8. Общественные объединения
    9. Религиозные объединения
    10. Политические лица (внутригосударственные и международные организации).

Однако, по мнению доцента кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ М.Н. Кудилинского, воплощение этой идеи представляется достаточно сложным ввиду "мобильности" самого предмета административного права, разнородности (неуниверсальности) управленческих процедур, а также в силу федеративной природы Российской Федерации (административное право согласно Конституции РФ является предметом совместного ведения субъектов РФ и федерации; следовательно, обеспечить единое кодифицированное регулирование не представляется возможным).

Административное право различных государств

Административное право России

Административное право Беларуси

Административное право Украины

Административное право Украины - однородная, обособленная в системе юриспруденции правовая материя, которая характеризуется как: 1) отрасль права, 2) наука, 3) учебная дисциплина.

Административное право Канады

Администратиивное право Канады - вторая отрасль публичного права Канады. Оно занимается организацией государственной службы и отношениями этих служб с частными лицами.

См. также

Примечания

Ссылки

  • Лекции, шпаргалки, учебная литература, справочный материал по административному праву

Нормативная литература

Научная литература

  • Административное право и процесс: Полный курс - Тихомиров Ю. А., Москва, 2001
  • Административное право: Учебник - Козлов Ю. М., Москва, 1999
  • Л.-П.-Ф. Кабанту . «Répétitions écrites sur le droit administratif» (1 изд., , 6 изд., ).
  • Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. СПБ., 1903
  • Иваньков А. Е. Административное право: Учебный минимум Москва Юриспруденция 2005

Wikimedia Foundation . 2010 .

ДЛ. Бахрах

Административное право

Учебник для вузов

Москва Издательство БЕК, 1999


УДК 34 ББК 67.99(2)1 БЗО

Бахрах Д.Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. - М.: Издательство ВЕК, 1999 - 368 с.

В учебнике раскрываются особенности, содержание, значение административного права как отрасли российского права Главное внимание автор уделяет административно-правовому статусу гражданина, государственного служащего, значению, структуре, содержанию, формам и методам деятельности исполнительной власти Анализируется система мер административно-правового принуждения и порядок их применения

Учебник создан на основе курса лекций, прочитанных студентам академии и университета

Предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов

УДК 34 ББК 6799(2)1

© Бахрах Д.Н, 1996
ISBN 5-85639-135-7 © Издательство ВЕК, 1999

Подписано в печать 27.08.96 г. Формат 60x90/16. Бумага газетная.

Гарнитура Journal. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 23,0.

Доп. тираж 3 000 экз. Заказ №46

Издательство БЕК. 129085, Москва, пр Мира, 101, оф. 516

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии ИПО «Полигран» 125348, Москва, Пакгаузное ш., 1


Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами.

Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение государственной администрации в жизни общества. Оно закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с исполнительной властью, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические реформы повлекли изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX в. в России пришлось обновлять и расширять систему административно-правового регулирования.

В работе над учебником автор использовал богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940-1990 гг. и учел кардинальные изменения в правовой системе России в 1990-1996 гг. При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение).

Эта книга - дополнительный тираж учебника, увидевшего свет в 1996 г. Со дня завершения работы над текстом этой работы прошло уже два с половиной года. Конечно, за это время издано немало правовых актов, содержащих большое число новых административно-правовых норм. К сожалению, технология печати дополнительного тиража не позволяет вносить изменения в текст. Поэтому хотелось бы в предисловии обратить внимание читателей на важнейшие нормативные акты последних лет.


VI Предисловие

На с. 16 в числе действующих назван Воздушный кодекс СССР. После вступления в силу в 1997 г. Воздушного кодекса РФ союзный закон перестал действовать.

Правовой статус Правительства РФ с 1997 г. регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Теперь Правительство вправе назначать на должность и освобождать от нее руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министерствами и не относящихся к числу центральных органов силовых ведомств. Для решения оперативных вопросов Правительство может образовать Презудиум Правительства и определить его пер; сональный состав. Постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, - со дня их опубликования, если в самих актах не назван иной порядок вступления их в силу.

При изучении § 4 главы 8 «Процесс принятия административных актов» следует обратиться к тексту утвержденных Правительством РФ в декабре 1997 г. «Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Правила определили, какие органы, в каком порядке могут издавать нормативные акты, уточнили порядок их государственной регистрации Минюстом РФ и порядок их официального опубликования.

Следует учесть, что в Федеральный закон «О государственной тайне» в 1997 г. были внесения изменения. В частности, в него включена ст. 211, регулирующая особый порядок допуска к государственной тайне членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей и адвокатов.

На с. 259 называется «Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организации». После вступления в силу Федерального закона «Об исполнительном производстве» это положение утратило силу, и теперь новый закон регулирует применение такой административно-восстановительной меры, как взыскание задолженностей и пеней.

При изучении нормативной основы административной ответственности, а также иных ее аспектов необходимо учесть, что Налоговый кодекс РФ, принятый в 1998 г., содержит ряд норм, которые с 1 января 1999 г. регулируют применение административной ответственности за совершение налоговых нарушений. Кстати, нормы об административной ответственности содержит и Градостроительный кодекс РФ 1998 г.

Январь 1999 г. Профессор Д. Н. Бахрах


Часть I. Общие вопросы административного права

Власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти............................. 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной

власти............................................ 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной

власти............................................ 190

§ 4. Правовое принуждение......................... 197

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного

принуждения...................................... 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву....................... 350

§ 3. Материальная ответственность

по административному праву....................... 353


Указатель сокращений

Арбитражный процессуальный кодекс РФ

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

Гражданский кодекс РФ

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

Собрание актов Президента и Правительства РФ

Собрание законодательства РФ

Таможенный кодекс РФ

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР


Часть L Общие вопросы административного права

I. Российские акты.

А. Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации:

1. Конституция (Основной закон) РФ.

2. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ:

а) федеральные конституционные законы;

б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.);

в) декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ.

Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б^j\кты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы.

Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации.

В. Акты местного самоуправления.


18 Глава 1 Административное право и административно-правовые нормы

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.


§ 6. Источники норм административного права 19

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основными направлениями этой работы в настоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более совершенными республиканскими,

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидешгологическом благополучии, об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответственность организаций и др.) 1 ;

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводимых в стране реформ (о министерствах и др.).

1 См Чемакин И. М. Кодификация законодательства о физической культуре, спорте и туризме // Правоведение. 1985 № 1


Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

Обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

Одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

Данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

В случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

Разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке 1 .

Существует значительное разнообразие административных (управленческих) правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних - деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений - власте-отношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участвует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-

1 Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с администрацией в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.


§ 2. Структура административного правоотношения 21

тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий...» 1 Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям...» 2

§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет определенную структуру. Ее элементами являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авторы в качестве единственного объекта любого правового отношения признают действия, поведение людей 3 , а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей) 4 .

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые

3 Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М, 1976; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.

4 Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955 С. 119-120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. i ЛГУ, 1961 С 85-86 и др.


22 Глава 2. Административно-правовые отношения

деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях) 1 .

В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации 2 . Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп - неудачными, так как они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуальные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятие «студент» («военнослужащий» и т. д.) - специальную. Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.

1 Алексеев С. С. Общая теория права. Т 2. М, 1982. С. 138-139.

2 Общая теория советского права М, 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М, 1983 С 331.


§ 3 Система коллективных субъектов административного права 23

Инотда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного права - наиболее распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защищает публичные интересы и тех, кто реализует частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа - властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа - невластные субъекты, между ними не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

Административная дееспособность - это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позднее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, использовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось 11 лет, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно следует различать общий и специальный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов (студента, -работника милиции, жителя закрытого города и т. д.). Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.

Административная правосубъектность индивидуальных субъектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами гражданам предоставлено право на оружие, на свободный выбор места жительства, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объединение, на свободу совести.

Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде всего административно-правовой, ста-, туе индивидуального субъекта может быть ограничен:

1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);


32 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

2) если это несовместимо с их общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. п.);

3) если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);

4) совершение неправомерных действий (лишение, правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).

В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными актами, касаются неопределенного числа граждан и поэтому являются групповыми. А ограничения административно-правового статуса в связи с совершением неправомерных действий носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осуществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личными потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о групповых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих корыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: формализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является злоупотребление ею. Более сложная форма присвоения власти - демония административной власти, под которой понимается одержимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося


70 Глава 4 Административная власть

решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление - стремление к ее расширению, подчинению других властей, бесконтрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено рядом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения властей, отделения законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продолжительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, -арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бюрократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями 1 .

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический ап-

1 «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках - гениальное изобретение современных царедворцев. Сейчас это самые эффективные средства «главной власти» влиять на поведение других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием» // Комсомольская правда. 1995. 1 авг.


Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в


§ 6 Административное ведомство 79

прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами) Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы 1 .

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход - это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их управленческие подсистемы - составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления 7

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го-" сударственными органами. Выполнение поставленной перед системой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.) - это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова-". но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

1 «Ведомство, - а, ср Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю- ; щих какую-нибудь область государственного управления» (Ожегов С. И. Словарь русского языка Изд-е 16 М, 1984 С 62)


Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления» 1 .

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

1 Манохин В. М. Советская государственная служба М, 1966 С 72, см также Розенбаум Ю А Формирование управленческих кадров М, 1982 С 53-105


104 Глава 6. Государственная служба

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего» 1 .

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть

Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.


§ 2. Государственная должность 105

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы,* занятие определенного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей. Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это - его служебные обязанности 1 .

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их