Девиация в системе муниципальной службы. Девиантные пути развития государственной гражданской службы. Бюрократия и бюрократизм на государственной службе
Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ
Управленческие аномалии в государственной гражданской службе /
Г. А. Банных
Банных, Г. А.
2005
Аннотация:
Опубликовано: Чиновник. - 2005. - № 6 (40). Полный текст документа:
Управленческие аномалии в государственной гражданской службе
Банных Г.А.
Ассистент кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы
Исследование управленческих аномалий в государственной гражданской службе представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управления, так и для объяснения перспектив развития российского общества в целом. Особый смысл оно приобретает в переломные моменты истории, связанные с реальными изменениями в обществе.
Тотальная дихотомия в оценке реализации предназначения государственной службы только еще раз подтверждает феномен отчужденности чиновников от населения, управленческую аномалию метасистемного уровня. Итак, основной общественный, экзистенциальный идеал (служение гражданам) государственные служащие понимают как "действие в интересах государства" прежде всего. Однако, по оценке населения, государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами. Этот факт свидетельствует о том, что экзистенциальный идеал декларируется, но в полной мере не реализуется.
В демократическом обществе государство выступает основной формой консолидации общецивилизационных, национальных и социальных норм, ценностей и интересов граждан. Свои цели и задачи государство решает с помощью системы государственного управления. Государственная служба есть необходимый элемент и подсистема государственного управления, которая зачастую именуется "административно-государственным управлением". Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою значимость как раз в связи с конституционным провозглашением целей строительства демократического, правового, социально ориентированного государства. Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она должна вступать в контакт с социумом и представлять государство в его действиях по защите общественных интересов в целом и человека как отдельной личности.
Исследование управленческих аномалий в государственной гражданской службе представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управления, так и для объяснения перспектив развития российского общества в целом. Особый смысл оно приобретает в переломные моменты истории, связанные с реальными изменениями в обществе. Экономическое, технологическое, финансовое, социальное положение России дает основания для вывода о вхождении ее в состояние кризиса, нестабильности.
Государственная служба - системный объект. Применение системного подхода позволяет адекватно отобразить в научных моделях системную природу государственной службы как объекта изучения. Целостность взаимодействия подсистемы государственной службы с ее экосистемой - государством означает, что государственная служба может быть понята диалектически лишь в связи с другими элементами - субсистемами, то есть в соотнесении с системой государственного управления, а не сама по себе, не как изолированное нечто.
Назначение государственной службы как системы состоит в том, что при любых изменениях всей социальной системы она должна служить стабилизирующим центром социума, поддерживать в обществе определенный порядок в различных сферах человеческой деятельности. Такой порядок необходим для устойчивого существования социальной системы. Порядок обычно достигается применением юридических законов и иных нормативно-правовых актов (указов, постановлений, распоряжений и т.д.), выполнение которых гарантируется соответствующими органами принуждения.
В качестве основных подсистем госслужбы как системы можно выделить: совокупность исполнительных органов государственной власти, кадровый состав госслужбы, утилитарно-материальные составляющие, система управления госслужбой, совокупность норм, правил, процедур, существующих в самой системе и воспроизводящихся ею, и т.д. В адекватно функционирующей системе все подсистемы существуют относительно самостоятельно, в то же время предполагается наличие открытых каналов коммуникаций между ними.
Система выполняет свои функции с помощью подсистем - людей, организованных в группу, в которой проведено разделение на статусы и роли в соответствии с потребностями данной социальной группы и общества в целом. Государственные служащие представляют собой особую социально-профессиональную группу людей, наделенных властными полномочиями, которые реализуются в форме издания приказов, распоряжений, указаний, предписаний и иных актов управления, обязательных для граждан. Слой государственных служащих выполняет важную функцию стабилизатора в обществе, осуществляя свои полномочия, без спешки, медленно, осторожно, систематически - в лучших традициях бюрократии, обеспечивая тем самым плавность, постепенность социальных изменений в переходный период общественного развития, препятствуя социальному взрыву.
Сложные нелинейные системы (как система государственной гражданской службы) имеют тенденцию к спонтанному распаду: различные элементы и части системы по-разному реагируют на внешние флуктуации, процесс порядкообразования идет неравномерно. Дабы избежать распада, система вынуждена переходить в новый режим функционирования - режим сохранения порядка, а это приводит к постепенному "закрыванию" системы, преобладанию однородности внутри нее. Именно это и служит основанием считать систему государственной службы закрытой системой, однако это неверно: закрытость государственной службы проявляется лишь по некоторым параметрам обмена с внешней средой, что не дает основания отменять сам обмен, но подтверждает возможность применения синергетического подхода к системе государственной службы.
Таким образом, государственная гражданская служба - это открытая нелинейная социальная система, в идеале гармонично встроенная в иерархию социальных систем социума и выполняющая функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывающая социальные услуги обществу для его нормального развития). Государственная служба выполняет роль посредника во взаимодействии общества и государства, одновременно являясь подсистемой и того, и другого. В случае целенедостижения, невыполнения системой государственной службы своего предназначения нарушается принцип взаимного социального обмена государства и общества, что влечет за собой неустойчивость социума и возникновение аномалий.
Аномалия - это свойство социальной системы и ее подсистем отклоняться от нормы, которое характеризует социальную систему на любом этапе развития. Управленческая аномалия - это свойство системы управления отклоняться от параметров порядка, к которому стремится социальная система. Управленческая аномалия в государственной гражданской службе - свойство государственной гражданской службы как подсистемы государственного управления отклоняться от параметров порядка, к которым стремится социальная система, характеризующее ее на всех этапах развития. Данное свойство относится к основной цели государственной службы - упорядочивание, достигаемой через осуществление профессиональной деятельности.
Таким образом, аномалии управления могут проявляться на уровне взаимодействия системы государственного управления и общества, на уровне функционирования системы госслужбы, на уровне основного элемента системы госслужбы - государственного служащего.
Веберу принадлежит идея, основополагающая для всей "понимающей социологии": для того, чтобы понять общество, необходимо определить мотивы индивидов и общественные нормы, с помощью которых ориентируются индивиды . В "Этике протестантизма" М. Вебер подробно проанализировал влияние нормативных условий на деятельность и поведение отдельных групп и индивидов. По мысли Вебера, человеческие потребности детерминированы сложившейся системой норм.
Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий . То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
Деформация норм, в свою очередь, ведет к дисфункциям системы государственной службы. Она перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.
Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии в государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации): ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.
Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.
В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные . Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.
Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.
Все эти аномалии В.Л. Романов называет взаимообусловленными: так, локальные аномалии могут привести к общему расстройству управленческо-общественных отношений, и наоборот, метасистемные аномалии могут спродуцировать дисфункцию госслужбы и девиацию госслужащих.
Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности.Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии.
Так же и степень отклонения от социальных норм, а следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).
Логичным представляется начать рассмотрение управленческих аномалий на уровне метасистемы. Именно на этом уровне заложены основные внешние факторы, оказывающие влияние на управленческие аномалии в системе государственной службы. Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.
Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Так, одними из наиболее острых проблем российской жизни население отмечает постоянный рост цен (64,7%), бедность большей части населения (63,0%), преступность (57,5%), низкий уровень заработной платы (53,9%) и т.д. Можно сказать, что в общественном сознании происходит естественный отбор жизненных и ценностных приоритетов (параметров порядка), когда архиважными проблемами становятся низкий уровень жизни населения и проблемы безопасности граждан. Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве , что является приоритетом функционирования системы государственной службы.
Эти субъективные оценки отражают общественную потребность в том, чтобы государство служило гражданам. Таким образом, можно сформулировать высшую цель государственной службы с точки зрения общественности как защиту жизни, чести и достоинства личности, обеспечение условий для благополучия и процветания граждан. Это вполне соответствует синергетическому подходу к государственной службе, в соответствии с которым она выполняет в социуме функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывает социальные услуги обществу для его нормального развития).
По данным социологов, наблюдается отчуждение большей части населения России от государства. Люди в России очень отчужденно относятся к государству, власти, праву - и к чиновничеству. И именно из-за отчужденности, внутренней непричастности к власти согласны терпеть "необходимое зло", в виде административного произвола, декларируемых законов и т.д. Выбор наименьшего зла обусловлен необходимостью выживания в экстремальных условиях, повышая адаптивность индивида. Базовая основа такого социального самочувствия граждан - восприятие государства с точки зрения режима власти.
У населения до 2005 г. сохранялась положительная динамика утверждения демократических настроений. Однако эта положительная динамика абсолютно поглощается ростом других, довольно жестких оценок. Если в 1998 г. существующий режим как режим административного аппарата оценивали 13,5% населения, то в 2005 г. эти оценки присутствуют уже у 30% населения.
Тотальная дихотомия в оценке реализации предназначения государственной службы только еще раз подтверждает феномен отчужденности чиновников от населения, управленческую аномалию метасистемного уровня. Итак, основной общественный, экзистенциальный идеал (служение гражданам) государственные служащие понимают как "действие в интересах государства" прежде всего. Однако, по оценке населения, государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами. Этот факт свидетельствует о том, что экзистенциальный идеал декларируется, но в полной мере не реализуется.
Еще одним индикатором отчужденности выступает отсутствие норм практической деятельности, культурная отстраненность. одной из форм социально-психологической адаптации людей к действительности стала их мимикрия, то есть коррекция взглядов, ценностных ориентаций, норм поведения и т.д. в соответствии со стандартами новых взаимоотношений. Нередко это приспособление выражается в амбивалентности моральных воззрений - в несогласованности между исповедуемыми идеями и принципами нравственности, с одной стороны, и реальным уровнем моральных требований к себе и окружающим - с другой. Такие явления, как ловкачество, беспринципность, продажность и другие антиподы морали все чаще воспринимаются в обыденном сознании не как аномалия, а как вполне оправданный вариант взаимоотношений в быту, в политической деятельности, бизнесе и т.д.
Стремление большинства населения к моральному, правовому и социальному порядку является защитной реакцией общества на давно царящую хаотичность в государственном управлении, с одной стороны, и на административный произвол чиновников - с другой. 48,2% опрошенного населения считают коллективизм одной из ведущих норм регулирования взаимоотношений в обществе, 71% - считают нравственной ценностью быть нужными и полезными обществу .
Важным показателем наличия метасистемных управленческих аномалий государственной гражданской службы выступает социально-экономическая обстановка в стране. Свое материальное положение как затруднительное (денег хватает лишь на основные продукты и одежду) в 2005 г. оценили 44% респондентов . Такие оценки экономического состояния российского общества свидетельствуют о неэффективности функционирования системы государственной службы по обеспечению нормальной жизнедеятельности граждан, т.е. по основному ее назначению. Это также приводит к рассогласованию взаимодействия государственной и общественной систем, что является управленческой аномалией.
Проводимые в стране реформы, по мнению 44% населения, осуществляются исключительно в интересах бюрократии . Получается, что реформирование госслужбы в глазах населения является самоцелью бюрократии, что также является дисфункцией государственной службы.
Вообще, смысл и цели осуществляемых в России реформ зачастую остаются непонятными большой части населения. Почти половина населения имеет лишь какое-то представление о целях экономической и социальной политики (за первые два года президентства Путина), а приблизительно треть - не имеет о них никакого представления . В 2003 году, когда в стране был запущен целый ряд реформ, о смысле и целях этих реформ большинство населения имело представление . При этом, в основном, население отводило средние или небольшие шансы на успех проводимых реформ (интересно, что почти треть опрошенных считала, что реформа государственной службы "обречена" на успех - и это самая высокая оценка среди шансов на успех прочих реформ).
Исследование, проведенное в 2005 г., дает нам несколько иной результат: население перестало понимать смысл и улавливать цель проводимых властью реформ. Так, более половины опрошенных совершенно не представляют смысл судебно-правовой, административной, налоговой и земельной реформ. В 2003 г. это была лишь десятая часть опрошенных. Таким образом, можно сделать вывод о том, что общий политический курс, которым идет Россия, остается непонятным большинству населения, в интересах которого и осуществляются все преобразования.
Закрытость органов власти также была заявлена нами как управленческая аномалия государственной службы. Это подтверждается и результатами исследований . 35% населения считает, что органы власти абсолютно закрыты для граждан, 49% признают наличие некоей возможности получения правовой информации о деятельности государственной службы. Осуществление перехода к демократическому государству требует открытости отношений государства и общества, где первостепенная роль отводится государственной службе как посреднику между ними. Это означает наличие двухсторонней обратной связи, когда стороны являются в процессе взаимодействия одновременно и субъектами, и объектами социального управления. Нарушение принципа открытости как метасистемная управленческая аномалия продуцирует, в свою очередь, аномалии на других уровнях системы государственной службы.
На втором уровне системы государственной службы управленческие аномалии выступают дисфункциями, патологиями, как мы определили выше. Конкретными их проявлениями выступают бюрократизация, непотизм, агнозия, нормотворческая дисфункция, коррумпированность, некомпетентность, подмена общественных интересов групповыми, господство структуры над функцией, дублирование функций и т.д.
По данным Федерального комитета статистики РФ (далее ФКС РФ), общая численность работников федеральных и региональных (субъектов РФ) органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти в РФ составляла в 1995 году 1 млн. 64 тыс. человек . Из них на федеральном уровне трудились 500032 чел., на региональном - 950060 чел. На начало 2005 г. на государственной службе РФ задействовано 684202 . В том числе на уровне Федерации - 34598 человек, на уровне субъектов РФ - 649604 человека. Как видно из вышеприведенных данных, за последние 10 лет численность государственных служащих значительно сократилась. Скорее всего, это является следствием постоянного реформирования и реструктурирования органов государственной власти, связанных с поиском оптимальной модели построения и функционирования системы государственной службы.
Для того, чтобы выявить распространенность такой управленческой аномалии в государственной службе, как непотизм (замещение по протекции должностей "своими людьми"), необходимо проанализировать, каким образом нынешние чиновники поступили на службу в органы власти.
Согласно действующему законодательству, поступление на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Однако законом предусматривается и определенное количество исключений из этого правила (перевод на другую должность, переход из резерва и т.д.), что зачастую подтверждается на практике.
Половина занимающих высшие должности госслужбы из числа опрошенных в Свердловской области перешли на них из резерва, две трети занимающих главные должности занимают их по приглашению руководителя, наибольшая часть чиновников, прошедших свободный конкурс и переведенных с других должностей, замещают ведущие должности госслужбы (одна четвертая и одна десятая части соответственно). Количество поступивших на службу чиновников, не подвергавшихся квалификационным испытаниям, говорит о том, что демократические процедуры формирования кадрового корпуса госслужащих также еще не вошли в норму социального действия. В свою очередь, это может вызвать сомнения в уровне компетентности и других качественных характеристиках, которым должен отвечать государственный служащий. Таким образом, распространенность непотизма как управленческой аномалии можно оценить как высокую.
Протекционизм при принятии на должность в государственной службе и соответствующая патология кадровой политики в органах власти отсылают нас к выявлению распространенности следующей управленческой аномалии - карьеризму. Показателями карьеризма выступает желание продвинуться вверх по служебной лестнице, не подкрепленное знаниями, умениями, опытом; желание обрести высокий статус, денежное содержание и социальные гарантии; сознательное отрицание моральных норм; приоритет факторов, влияющих на продвижение по службе. В инструментарии использовалось три индикатора на выявление карьерных устремлений и карьеризма: ценность, приоритетность, настроенность на карьерный рост/продвижение.
Потребность в карьерном росте ощущают чуть больше половины опрошенных (51,3%), 36% из них оценивают свои шансы подняться вверх по служебной лестнице как средние, 33% - выше среднего. Роль карьеры как приоритета для себя определили 41% опрошенных (81% из них - женщины, 37% - молодежь). Среди тех государственных служащих, для кого карьера имеет большое значение, а это 41% опрошенных, 48% согласились с утверждением о том, что в нашей жизни все продается и покупается (60% респондентов из тех, кто не придает карьере никакого значения, а это только 18% респондентов, с этим утверждением не согласились), 20% признались в постоянном нарушении правовых норм. Принципиальным является и тот факт, что взяточничество, злоупотребление властью и служебным положением, протекционизм к вполне нормальным явлениям отнесла только эта категория государственных служащих.
Любопытна зависимость приоритетности того или иного фактора, влияющего на продвижение по службе, от возраста: молодые чиновники на третье место в иерархии факторов ставят хорошие отношения с начальством, нравственность же и помощь друзей - на пятое и седьмое место соответственно. Чиновники среднего возраста больше других ценят помощь друзей. Примечательно и то, что женщины-госслужащие гораздо выше оценивают влияние отношений с начальством на продвижение по службе, чем мужчины.
Политическая нейтральность работника и его стремление к независимости от влияния посторонних организаций не влияют на его продвижение по службе. И это вполне объяснимо особенностями развития госслужбы в России в условиях доминанты политической сферы на вертикальную мобильность по должности не имеет влияния забота о соблюдении прав граждан, педантичное соблюдение правовых норм и умение учитывать интересы населения, что, в конечном счете, может означать оторванность региональной госслужбы от интересов социума.
Следующая управленческая аномалия - бюрократизм. Бюрократизм вызывает отклонения в служебных отношениях, касающихся выполнения должностных обязанностей. В оценках государственных служащих бюрократизм - одна из наиболее распространенных управленческих аномалий в их среде. Характеристикой рассогласованности суператтрактора и реальной нормативной системы государственной службы выступают идеальные и реальные нормы поведения. Проведенное исследование выявило ряд противоречий между ожиданиями и реальностью, между теми качествами, которыми должен обладать госслужащий, и теми управленческими аномалиями, которые распространены в системе госслужбы. Наибольшую важность респонденты придают таким качествам, как ответственность, дисциплинированность и доброжелательность (59%, 50% и 42% респондентов соответственно). Получается, что необходимые для профессиональной деятельности дисциплинированность, ответственность, доброжелательность на деле превращаются в свою противоположность - коррупцию, бюрократизм и карьеризм. Это свидетельствует об отсутствии единой нормы добросовестности и профессионализма.
Бюрократизм складывается из многих составляющих и представляет собой тип девиантного поведения (то есть незначительные отклонения). Однако распространенность данного явления вызывает некоторые опасения, бюрократизм служит стартовой площадкой для появления других аномалий.
Следующая аномалия - это коррупция. По результатам опроса государственных служащих видно, что коррупция занимает второе место среди негативных явлений в государственной службе. Что по этому поводу считает население? По данным центра Левады, у населения России растет уверенность в том, что правительство коррумпировано и действует в первую очередь в собственных интересах (см. диаграмму) .
Каждый четвертый житель нашей страны оказался объектом посягательств со стороны разного рода коррупционеров. Более того, у значительной части населения (особенно молодежи) произошло деформирование моральных и духовных ценностей, ослабление правовой и гражданской дисциплины, сложилось устойчивое представление о коррупции как неизбежном условии жизненного существования . Таким образом, распространенность коррупции как управленческой аномалии очень высокая.
- В связи с этим необходимо обратиться к структуре ценностей госслужащих, поскольку они ориентируют личность на достижение определенных целей. В основном это семья, работа, здоровье, карьера, престиж, друзья. Это вполне "нормальные" цели, распространенные в социуме. Нас, скорее, волнует способ достижения этих целей, который используют госслужащие, его нормативность, законность. Так, 61% опрошенных никогда не преступали закон, 28%, по собственному признанию, так или иначе преступали закон, при этом 11% из них совершают это постоянно, по мелочам, и большая часть из них - молодые чиновники. Из этого следует, что по крайней мере для 11% госслужащих нормой является преступить закон, обойти его, хотя их функции заключаются в исполнении законов. Налицо очередное противоречие: то, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
- Однако следует сделать оговорку: это достаточно относительно, поскольку правовые нормы зачастую противоречат друг другу, отсюда невозможность не обойти тот или иной закон. Нормы права также могут устаревать и трансформироваться, что позволяет государственным служащим находить новые, новаторские пути по поддержанию устойчивости общества. Как справедливо отмечают некоторые исследователи, взятка "является своеобразной матрицей продуктивной деятельности", а "коррупция способна существенно увеличить управленческий потенциал государственной власти", принимая во внимание бюрократизм, жесткую регламентацию, размытость профессиональных норм и санкций за их нарушение в среде государственных служащих.
Чем же обусловлено такое повсеместное нарушений норм в среде госслужащих? По мнению 64% респондентов, причина кроется в особенностях личных качеств госслужащих, на что накладывается необходимость компенсации невысокой зарплаты - 32%, и что подкрепляется еще и безнаказанностью - 35% (причем женщин гораздо больше волнует материальная сторона вопроса - компенсация и желание быть не хуже других, а мужчин - санкции и контроль, точнее их отсутствие). Получается такая картина: поступивший на госслужбу индивид стремится компенсировать себе невысокую заработную плату, поскольку его личные качества (совесть, например) позволяют ему сделать это, а система его за это не наказывает, что провоцирует хронический рецидив подобной девиантности. Это снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий.
Таким образом, наглядно видно, что большинство управленческих аномалий имеют высокую степень распространенности. Высокая степень распространенности большинства аномалий в государственной гражданской службе свидетельствует о ее аномийном состоянии. Полное устранение управленческих аномалий невозможно, но и не нужно, так как это приведет к разрушению социальной системы. Прежде всего необходимо определиться с теми формами государственно-правовой жизни, которые подойдут только нам. И эти параметры должны возникнуть в результате самоорганизации общества как социальной системы, самоорганизации властных институтов. Но какие бы параметры порядка ни появились, невозможно самоустраниться от государственного управления. А государственное управление невозможно без управляемого субъекта - исполнителя проекта управления - государственной службы. Функционирование госслужбы - это определение и закрепление параметров порядка посредством воздействия на среду.
Поэтому выработка параметров порядка должна осуществляться с необходимостью и на уровне системы государственной гражданской службы. Для этого принципиально важным представляется пересмотр основ реформирования государственной службы. Реформа государственной службы, осуществляемая на макроуровне и затрагивающая формы и методы функционирования государственной гражданской службы, без учета микросоставляющей заранее обречена на провал. Изменения должны осуществляться на уровне отдельной системы, которой является государственный служащий.
В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России. Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990-1994 гг. новых законов и других нормативных актов. Первые мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря 1993 г. "Положение о федеральной государственной службе" были опубликованы тезисы концепции.
В Федеральной программе реформирования государственной гражданской службы указаны основные причины необходимости изменения. Такими причинами явились управленческие аномалии, существующие в системе государственной службы. Анализ реализации поставленных в Программе задач показал, что из девяти приоритетных задач Программы реформирования государственной службы полностью выполнена 1, частично - 5. Три задачи (обеспечение информационной открытости, эффективные методы развития кадров госслужбы, выявление и разрешение конфликта интересов), направленные против карьеризма, бюрократизма и коррупции, остались невыполненными. Это сигнализирует об аномалиях государственного управления, о целенедостижении программного документа.
Необходимые условия для осуществления реформирования государственной гражданской службы с точки зрения социальной синергетики: это, во-первых, аппеляция к выигрышному аттрактору, распространение идеи служения обществу и гражданам, четкая цель реформирования. Во-вторых, учет временных компонентов и внешней общественной силы, участвующей в реализации и контролировании процесса реформирования. В-третьих, должна быть разработана идеология реформирования.
Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: исследования клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияние на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. 2-е изд., доп. М., 2000. С. 120.Сатаров Г.А. Взятку дал - взятку принял. Диагностика российской коррупции: социологический анализ// Российская газета. 2002. 7 августа.
Источник информации :Сайт Информационно-аналитического вестника Уральской академии государственной службы ¨Чиновник¨. (
Колядинцева Д. С., аспирантка кафедры социологии ЮРИУФ РАНХиГС при
Президенте РФ
Kolyadintseva Darya Sergeyevna post graduate student of sociology department
South-Russian Institute of Management - Branch of «The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration»
ДЕВИАНТНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ: ПОНЯТИЕ И ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ
DEVIANT POTENTIAL OF THE PUBLIC CIVIL SERVICE: CONCEPT
AND DETERMINANTS
В настоящей статье делается попытка раскрыть содержание понятие «девиантный потенциал» применительно к государственной гражданской службе. Для этого проводится анализ таких понятий как «потенциал» и «девиация», а также рассматривается ряд факторов, обуславливающих девиантный потенциал государственной гражданской службы. К рассматриваемым факторам относятся: личностные качества государственного служащего; личное отношение к нормам, определяющим особенности его деятельности; механизм мотивации служащего, его удовлетворенностью условиями и оплатой труда.
Ключевые слова: государственная служба, государственные служащие, потенциал, девиации, девиантное поведение, девиантный потенциал, мотивация.
In this article an attempt is made to reveal the essence of the term «deviant potential» as applied to public service. For this purpose, the author analyzes concepts such as "potential" and "deviation" and considers a several factors, which determine the deviant potential of the public civil service. The author refers to such factors: personal qualities of a public servant; personal attitude to the norms determining peculiarities of its activities; the mechanism of motivation of the public civil servants, satisfaction with conditions and wages.
Keywords: public civil service, public civil servants, potential, deviation, deviant behavior, deviant potential, motivation.
Государственная служба представляет собой профессиональную сферу деятельности государственных служащих как особой социальной группы общества. Она является одним из важнейших социальных институтов, имеет ряд свойств, позволяющих ей быть стержнем обеспечения полномочий органов государственной власти.
Темами научных публикаций, сообщений СМИ, выступлений политических и научных деятелей часто становятся те или иные аспекты функционирования государственной гражданской, в т.ч. и всевозможные виды и формы выражения потенциала государственной службы и государственных служащих (кадровый, карьерный, профессиональный, личностный, творческий, конфликтный и т.д.)
Вместе с этим, государственная служба обладает рядом особенностей, которые при определённых условиях могут привести к появлению различных аномалий, девиаций и дисфункций. При этом можно говорить, что государственная служба обладает девиантным потенциалом.
Для того, чтобы предложить определение такого понятия, как девиантный потенциал на государственной гражданской службе, необходимо рассмотреть отдельно два основных понятия: потенциал и девиация, а также рассмотреть ряд явлений, обуславливающих этот потенциал.
Непосредственно понятие «потенциал» происходит от латинского «potentia», что означает «скрытые возможности», которые при определенных условиях могут стать реальностью.
Потенциал рассматривается двояко: как совокупность имеющихся средств, возможностей в какой-либо области ; как источники, возможности, средства, запасы, которые могут быть использованы для решения какой-либо задачи, достижения определенной цели, возможности отдельного лица, общества, государства в определенной области .
В общем виде термины «потенциал», «потенциальный» означают наличие у кого-нибудь / чего-нибудь скрытых возможностей, которые еще не выявлены, или способность действовать в определенных сферах.
Под девиацией необходимо понимать отклонение от того жизненного пути в общем и целом намечен обществом.
В бихевиоризме и социально-психологическом подходе девиация - это отклонение от нормального поведения.
Понятие «девиация» следует рассматривать как категорию, т. е. наиболее общее понятие по отношению к таким категориям, как «девиантность» и «девиантное поведение». Термином «девиантность» обозначать состояние субъекта девиации, а термином «девиантное поведение» - поведенческое проявление.
Под девиантным поведением (от лат. deviatio - отклонение) понимаются поступки и действия людей, не соответствующие официально установленным или фактически сложившимся в данном обществе нормам, не согласующиеся с ожиданиями группы или всего общества. Иногда говорят о
девиации как о социальном явлении, выраженном в различных формах отклоняющегося поведения, и о девиантах как субъектах устойчивого отклоняющегося поведения.
Из всего изложенного можно сделать вывод, что девиантный потенциал на государственной службе приставляет собой возможность проявления тех или иных отклонений в поведении государственных служащих.
1. Личностные качества государственного служащего.
Так, к личностным качествам служащего, которые могут привести к девиантному поведению можно отнести следующие: корыстность, безнравственность, неумение сопереживать и т.д.
При этом, действующее законодательство фактически не предъявляет требования к самой личности государственного случающего, а лишь указывает на то, каким должно быть поведение служащего.
Например, Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются требования к служебному поведению гражданского служащего (статья 18), среди которых можно выделить требования, которые связаны с личностными характеристиками служащего, например:
Беспристрастность по отношению ко всем физическим и юридическим лицам, и не допущение предвзятости в отношении определённых объединений, групп, граждан и организаций;
Добросовестное исполнение своих обязанностей;
Соблюдение нейтральности, исключающей возможность влияния на профессиональную служебную деятельность решений политических партий,
других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
Проявление уважения к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации, учет культурных и иные особенностей различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
Корректность в обращении с гражданами и соблюдение требований публичных выступлений и т.д.
Однако, в нормативно-правовых актах не указано, что государственный служащий должен быть, например, добросовестным, беспристрастным, бескорыстным, честным, толерантным и т.д., а указывается только на то, как государственный служащий должен себя проявлять.
Так, например, как уже упоминалось выше, государственный служащий должен «проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации», а не «уважать нравственные обычаи и традиции народов Российской Федерации». На данном примере можно наглядно увидеть разницу между личными качествами служащего и непосредственно его поведением.
Из изложенного можно сделать вывод, что на государственной службе абсолютно неважно «кто ты есть», важно то, «кем ты кажешься», так как действующее законодательство не содержит в себе нормативного закрепления личностных качеств, которыми должен обладать государственный служащий.
Стоит, однако, признать, что выявить реальные личные качества человека является очень сложной задачей, для решения которой необходимо обладать специальными навыками и знаниями. К сожалению, стоит также признать, что лица, осуществляющие отбор кадров на государственную службу, зачастую такими навыками не обладают, что позволяет согласиться с
нормативным закреплением оценки не самих личностных качеств служащего, а его поведения.
Таким образом, личностные качества государственного служащего необходимо рассматривать как один из факторов, определяющих девиантный потенциал на государственной службе.
2. Личное отношение государственного служащего к нормам, определяющим особенности его деятельности.
Анализ влияния данного фактора на девиантный потенциал государственного служащего можно рассмотреть на примере проявления правового нигилизма служащих (отрицание правовой нормы и (или) её сознательное не применение), вызванного не просто корыстными мотивами, а именно протестным отношением к той или иной правой норме.
Девиантное поведение в этом случае может быть вызвано формированием нигилистических взглядов в силу профессионального мнения служащего о неэффективности правовой нормы для регулирования того или иного вида правовых отношений.
При этом в случае принятия государственным служащим будет не просто проявлять девиантное поведение, например, откажется от применения установленной нормы, а предпримет активные меры по изменению такой нормы, то можно говорить о том, что девиантное поведение в таком случаем будет иметь положительное значение.
3. Мотивация служащего, удовлетворенность условиями и оплатой
Так, проведенное Р.К. Овчаренко, Д.А. Герасименко, Д.Н. Куликовой и И.А. Поченковой в 2014 г. социологическое исследование в государственных органах Ростовской области, направленное на изучение факторов мотивации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих региона, показало, что
респонденты не считают современную систему мотивации на государственной гражданской службе эффективной.
Так, 51,49 % опрошенных считают, что мотивация гражданских служащих в настоящее еще недостаточна, но наблюдается положительная динамика, мотивация повышается; 31,85 % - проблема недостаточной внутренней мотивации государственных гражданских служащих существует, мотивация гражданских служащих низкая; 11,01 % - мотивация государственных гражданских служащих в области в целом удовлетворительная, но еще имеются существенные резервы ее роста и 5,65 % - что вышеуказанной проблемы не существует, мотивация весьма высокая, и есть все основания полагать, что в ближайшие годы динамика будет только положительной. К тому же ответы на вопрос: «Существует ли на данный момент проблема недостаточной результативности системы мотивации государственных гражданских служащих?» распределились следующим образом: 47,92 % респондентов считают, что в настоящее время система мотивации государственных гражданских служащих в целом удовлетворительна; 33,04 % - что такая проблема существует, система мотивации недостаточно результативна; 9,23 % - что такой проблемы не существует, система мотивации государственных гражданских служащих Ростовской области весьма результативна и 9,82 % респондентов затруднились ответить на постав- ленный вопрос.
При этом на открытый вопрос о путях повышения мотивации госслужащих дали ответ 47,02% респондентов. Среди путей повышения мотивации госслужащих больше половины из них (56% ответов) назвали повышение денежного содержания. 23% госслужащих в качестве такого направления назвали премирование. 21% госслужащих назвали таковым возможность карьерного роста. Другие «денежные варианты» повышения мотивации -достойная оплата труда, оплата труда по результатам
деятельности, дифференцированное поощрение, реализация гарантий набрали 12%,16%, 14% и 10% соответственно. Моральное поощрение в качестве направления повышения мотивации выбрали 16% сотрудников органов власти. 10% госслужащих в качестве направления повышения мотивации выбрали повышение профессионализма. Следует отметить, что большая часть нематериальных путей мотивации госслужащих (благодарственные письма, интересное содержание выполняемой работы, развитие идеологических задач, повышение престижа госслужбы и др.) не превысили порога в 5% ответов респондентов.
Полученные результаты позволяют предполагать, что недостаточный уровень ежемесячного денежного содержания государственного служащего может понудить его искать иные источники доходов, которых будет достаточно для обеспечения достойного уровня жизни как самого государственного служащего, так и членов его семьи.
При этом действующее законодательство лишается государственного служащего возможности получения дохода за счет использования механизмов предпринимательской деятельности и деятельности, связанной с рынком ценных бумаг, которые, несомненно, являются одними из самых прибыльных сфер деятельности.
В этой связи могут возникнуть ситуации, когда государственный служащий начинает вести себя девиантно: совершение правонарушений коррупционной направленности; отказ в предоставлении определенных законом сведений и информации; лоббирование (продвижение) собственных интересов в целях получения определенных выгод и т.д.
Таким образом, можно предложить следующее определение девиантного потенциала на государственной службе: девиантный потенциал на государственной службе приставляет собой возможность проявления тех или иных отклонений в поведении государственных служащих,
обусловленную рядом личностных и профессиональных качеств государственного служащего; личным отношением к нормам, определяющим особенности его деятельности; механизмом мотивации служащего, его удовлетворенностью условиями и оплатой труда и т.п.
Список литературы:
1. Большой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. - М.: Институт новой экономики, 1999
2. Большой энциклопедический словарь. -М.: «Советская энциклопедия», 1991. Т.2. С.246
3. Банных Г.А. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе: опыт социологического анализа: опыт социологического анализа: Дис. ... канд. социол. наук: 22.00.08 Екатеринбург, 2006, 192 с.
4. Апинян Г.В. О понятиях «девиация», «девиантность», «девиантное поведение» // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2009. №118. С. 119-123.
5. Григорьев А.А. Девиантное поведение: лекции по «Социологии». М., 2012 г. [Электронный ресурс] URL: http://sdamzavas.net/3-87944.html (Дата обращения: 12.06.2016 г.)
6. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // "Российская газета", N 162, 31.07.2004
7. Овчаренко Р.К., Герасименко Д.А., Куликова Д.Н., Поченкова И.А. Система мотивации государственных гражданских служащих Ростовской области и результативность их профессиональной служебной деятельности (Результаты выборочного социологического опроса (сентябрь-октябрь 2014года). - М. Издательство Перо, 2014. 36 с.
8. Овчаренко Р. К., Герасименко Д. А., Куликова Д. Н. Влияние мотивации государственных гражданских служащих Ростовской области на результативность их профессиональной служебной деятельности // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2014. №4. С. 85-93
В социальной жизни люди всегда стремились подавлять нежелательные, отклоняющиеся формы человеческого поведения. Для них выработана своя классификация, включающая девиантное, делинквентное и криминальное поведение.
Девиантное поведение (фр. deviation - отклонение) - это отклонение от общепринятой линии поведения отдельных лиц, общественных групп, различных общностей, провоцирующих социальное напряжение и достаточно острые конфликты. Государственная (гражданская) служба, к сожалению, не только не исключает подобные действия, по даже нередко их провоцирует. Поэтому для работников государственных органов весьма важно знать данные проявления и уметь противостоять им в процессе управления.
В качестве форм девиантного поведения будут рассмотрены: бюрократизм, конфликт интересов, индивидуальные служебные споры, коррупция, теневая экономика, организованная преступность, мафия.
Бюрократия и бюрократизм на государственной службе
В свое время канцлер Германской империи князь Бисмарк (1815-1898) заметил: при плохих законах, но с хорошими чиновниками управление еще возможно, но при плохих чиновниках не помогут никакие законы. Для россиян, где государственный аппарат оказывает огромное влияние на все сферы общественной жизни, эти слова как нельзя более актуальны. Наше дальнейшее развитие во многом зависит от совершенствования технологий в сфере государственного управления, прогрессивных форм организации труда гражданских служащих, новых методов их стимулирования. В современной обстановке особенно нетерпимо добродушное отношение к силе инерции в общественных делах, привычке к старому, волоките, формализму, к тому, что составляет сущностные характеристики таких явлений, как бюрократия и бюрократизм.
Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата
Что такое бюрократия и бюрократизм? Оба эти явления - это формы управленческой деятельности. Существует два подхода к толкованию данных понятий - традиционный и веберовский (по имени М. Вебера). При традиционном подходе между этими понятиями не делается различия и они используются как синонимы, и потому бюрократия (фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) ассоциируется с рутиной в деятельности государственных чиновников, их медлительностью, усложнением организационных процедур, игнорированием реальных интересов, нужд и потребностей людей. По мнению В. И. Даля, "бюрократия" - это "управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого липа от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание". У любой бюрократии, в какой бы сфере она не проявлялась, есть искушение воспользоваться своим положением, своим, если хотите, превосходством над рядовым гражданином, а также наплевательским, а подчас и издевательским отношением к людям - "просителям" и изрядно распространенное "мздоимство" (плату за оказанные "услуги").
Другой подход к истолкованию данного понятия связан с именем одного из крупнейших социологов XIX - начала XX в. Максом Вебером. В своей работе "Политика как призвание и профессия" он анализирует легитимные типы государства, которых насчитывает три - патриархальный, харизматический и легальный.
Патриархальное (традиционное) государство, обусловленное правами, привычкой к определенному поведению, основано на вере не только в законность, но даже в священность издревле существовавших порядков и властей. Этот тип по своей структуре во многом сходен со структурой патриархальной семьи, что делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Здесь не столько служебная дисциплина или деловая компетентность, сколько личная преданность служит основанием для назначения на должность и для продвижения по иерархической лестнице. Поскольку ничто не ставит предела произволу господина, то иерархическое членение государственных должностей часто нарушается дарованными привилегиями.
Харизматический тип легитимного господства основан на харизме (греч. charisma - божественный дар), некоторой экстраординарной способности, выделяющей индивида среди остальных людей. Она не столько приобретается им, сколько даруется ему - природой, богом, судьбой. К харизматическим качествам Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Ими обладают герои, великие полководцы, маги, пророки и провидцы, гениальные художники, выдающиеся политики, основатели мировых религий (Будда, Иисус, Магомет), основатели государств (Солон, Ликург), великие завоеватели (Александр Македонский, Цезарь, Наполеон). Основной базой харизматического господства является аффективный (необычный, неестественный) тип социального действия.
Легальный тип государства характерен для европейских стран конца XVIII и начала XIX столетий, где люди подчиняются не личностям (королям, императорам), а законам. В этих государствах аппарат управления состоит из специально обученных чиновников, к которым предъявляются требования действовать по строго формальным и рациональным правилам. Именно данную форму управления Вебер и назвал "рациональной бюрократией". Легальное господство, в основе которого лежит формально-правовое начало, оказалось одной из необходимых предпосылок развития современного капитализма как системы формальной рациональности.
Следовательно, описанный им идеальный тип формально-рационального управления (легальное господство) представляет собой идеализацию реального положения вещей. Этот тип практически не имел и не имеет эмпирического осуществления ни в одном из государств. "Рациональная бюрократия" как форма современного государства была и остается теоретической мечтой выдающегося социолога.
Вместе с тем данная идея имеет "рациональное зерно". Уже говорилось, что в любой системе государства происходит деление (дихотомия) на политических руководителей и обслуживающий аппарат, чиновников, работу которых Вебер называет "бюрократией". По словам В. Г. Смолькова, бюрократия в своем естестве "является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью". Другими словами, бюрократия - это целесообразная деятельность аппарата государственных органов по строго формальным и рациональным правилам, без которого не может обойтись любая значительная система управления.
Возникновение бюрократии органично связано с возникновением и развитием государства, т.е. политической власти, при которой появляется экономическая и административная соподчиненность, зависимость одной части государственных работников (аппарата) от другой (политических руководителей). По мнению К. Маркса, бюрократия есть "государственный формализм". В определенных условиях она "составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве", "считает самое себя конечной целью государства". И потому вынуждена "выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские - в государственные".
Бюрократия - это не просто "каста" людей. Она представляет собой определенный тип, своеобразную систему отношений, которые постоянно совершенствуются в направлении утверждения своего собственного превосходства. Проникая во все сферы жизни общества, и прежде всего в органы государственной власти, бюрократия выступает, по отзывам В. И. Ленина, в качестве "особого слоя лиц, специализировавшегося на управлении и поставленного в привилегированное положение перед народом".
Для бюрократии характерна вера в авторитет вышестоящих руководителей, в механизм твердо установленных формальных действий, готовых принципов, воззрений, традиций. "Что касается отдельного бюрократа, - говорил К. Маркс, - то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в деланье карьеры".
Бюрократические методы не всегда совместимы с демократией, с повсеместным контролем народных масс. Они направлены как раз на то, чтобы, в основном, скрыть все, что может вызвать нежелательное вмешательство в дела аппарата народных масс, в подрыв их беспредельной власти. Бюрократия спонтанно порождает тенденцию к самовозрастанию секретности аппаратной деятельности. Здесь действует объективный закон, по которому бюрократия государственных структур возрастает прямо пропорционально росту закрытости и времени существования этих структур. Если государственный орган не стремится сделать свою деятельность открытой и доступной для понимания населения, а использует приемы и методы сокрытия своих дел, то, естественно, его бюрократические искажения растут и крепнут.
Девиантное поведение с социологической точки зрения - это разновидность ролевого поведения, которая служит естественной реакцией человека на возникающее в обществе противоречия. Точно также как и его противоположность, нормативное поведение - тоже вид ролевого поведения, в основании которого лежит конформизм, т.е. согласие с общепринятыми нормами. Девиантность может быть определена только относительно конформизма - соглашательства с существующими нормами.
С точки зрения общественно-политической и социальной значимости рассматриваемой проблемы профилактика и предупреждение профессиональной девиации чиновников должны быть одним из приоритетов государственной системы социального управления.
Если эту проблему рассматривать в совокупности всего многообразия факторов, влияющих на состояние, содержание и динамику профессиональной девиации государственных служащих и в контексте, именно, государственной стратегии противодействия ей, то сегодня было бы логично выделить следующие уровни: общесоциальный; культурологический; организационно-правовой; индивидуальный.
Определение причин девиаций, их форм и последствий - важный инструмент социального контроля и управления обществом. Для адекватного понимания сути социального контроля за деятельностью государственных и муниципальных служащих необходимо, хотя бы кратко, охарактеризовать наиболее распространенные девиации среди госслужащих - коррупцию и бюрокртаизм.
Шарль Монтескье писал: "...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела". Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955. С. 289. Эти слова просветителя всецело подтверждены историей.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. указывалось: "…Нашей принципиальной задачей остается борьба с коррупцией. Считаю, что мы должны самым внимательным образом анализировать исполнение уже принятых решений и двигаться дальше. Опыт показывает, что даже угроза лишения свободы до 12 лет не удерживает взяточников. Представляется, что в ряде случаев экономические меры в виде штрафов могут быть более продуктивны. Поэтому коммерческий подкуп, дача и получение взятки могут наказываться штрафами в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки". Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // "Российская газета" - Федеральный выпуск №5350 (271) 01.12.2010.
Быстрый слом советского механизма, поощрявшего следование социальным нормам, и, следовательно, механизма санкций за их нарушение, привёл к "неформальной институционализации множества экономических феноменов", в частности, незаконной приватизация государственной собственности. Косалс Л. Между хаосом и социальным порядком // Pro et Contra. 1999. Т. 4. № 1.
С 1991 г. в России принято свыше 270 нормативных правовых актов, в которых использовался термин "коррупция". Тем не менее, самой коррупции от этого не стало меньше. Различные источники определяют ежегодный объем взяток госчиновникам в пределах $15 млрд. Российская газета. 2010. 13 марта; 15 июля; 5 декабря; Новая газета 2008. 28 июля. Коррупция подрывает доверие населения к власти, ее органам и представителям. Актуальность темы инициируется необходимостью усиления борьбы с коррупцией, выявления того, как шло ее распространение в исследуемый период, какие этапы проходило и какие формы принимало это явление, установления причин того, что уровень коррупции, несмотря на предпринимавшиеся государством и обществом меры, продолжает увеличиваться.
Ранее - в ХХ столетии, изучением вопросов коррупции в России в силу их политико-правового характера занимались в основном юристы и криминологи. Как социальное явление коррупция осознается лишь в последние три-четыре десятилетия. В советской системе коррупция реально существовала, но, во-первых, в существенно меньших, чем в капиталистических государствах, размерах; во-вторых, она не воспринималась как явление, а, следовательно, борьба с ней была локальной, эпизодической, а не системной; в-третьих, разработка теоретических вопросов в большей степени велась западными учеными
Так, в этом направлении существуют разработки профессора Гарвардского университета К.И. Фридриха. Он рассматривал коррупцию в рамках "конвенционального" подхода как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Он оценивает коррупцию как явление почти однозначно негативное, "патологию политики", при которой это негативное явление затрагивает и государственных чиновников, и властные институты, как непременный спутник политики, а отсюда окончательная победа над коррупцией - задача утопическая, но это не исключает того, что ей нужно давать энергичный отпор, чтобы болезнетворные зародыши не распространялись и не разрушали политическую систему. Фридрих К. Патология политики: насилие, предательство, коррупция, заговор и пропаганда. М., 2003. Представители так называемой "ревизионистской" школы анализа коррупции Хосе Абуэва, Дэвид Бэйли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес выступали против односторонне-негативистского подхода к коррупции как общественной патологии и утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ "третьего мира". См. подробнее: Музалевская Е.А. Коррупция в контексте современных государственных проблем // Научные труды аспирантов и докторантов. № 40. М.: Моск. гуманитарный ун-т, 2005. С. 53.
С.Р. Аккерман рассматривает коррупцию в рамках экономического подхода и как форму социального обмена, а коррупционные платежи - как часть трансакционных издержек; в данном случае коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Панов Н.И., Герасина Л.Н. "Социальная мимикрия" коррупции: политико-правовой дискурс // Право и политика. 2000. № 8. С. 22. В то же время, как известно, в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция невысока. Феномен коррупции можно рассматривать как "двусторонние солидаристские", не правовые взаимодействия - на высших уровнях властной иерархии это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп. См.: Шабанова М. "Неправовая свобода" и социальная адаптация // Свободная мысль. 1999. № 11.
Эти и другие исследователи приходят к выводу, что коррупция как социальное явление была присуща государственно-служебным отношениям на протяжении всей истории существования аппарата государственного управления в России, они заключают, что победить коррупцию только мерами законодательного ограничения невозможно, что ее масштабы зависят от социально-политической и экономической ситуации - чем острее социальные противоречия в государстве, тем шире размах коррупции. Эти, как и другие исследователи, акцентируют внимание на том, что причинами коррупции в первую очередь становится слабость политической власти, противоречия и запоздалость законодательных решений.
Ослабленный общественный и государственный иммунитет к различного рода социальным заболеваниям, создает для этой категории людей благоприятные условия для реализации своих корыстно-честолюбивых устремлений.
Современная система коррупции госаппарата по масштабам, формам проявления существенно отличается от всего предшествующего периода отечественной истории. Ликвидация советской государственной системы и руководящего положения компартии создали базу для массового развития существовавшей в советской системе госслужащих коррупции, с одной стороны, а с другой - переход к рыночной системе, причем в худшей ее форме, открыли новые сферы коррупции: незаконное присвоение (приватизации) государственной собственности, широкое проявление лоббирования олигархических, клановых интересов, поддержка и финансирование политических структур в обмен на проникновение коррумпированных чиновников во властные структуры, на развитие своего бизнеса. Особенностью коррупции в современной России является ее институциональный характер, формирование коррупционных сетей, фактическое существование латентной власти, основанной на коррупционных связях, проникновение во все сферы управления, в том числе в социальные сферы - образование, медицина, силовые структуры, армия и т.д., в результате чего ставится под угрозу деятельность государственных институтов и национальная безопасность.
Рассматривая причины и условия профессиональной девиации других чиновников, следует отметить, что сегодня, когда, имея деньги можно купить все, несоответствие потребностей возможностям особенно обостряется. На первую позицию выходит принцип: "Бедным быть можно, но умному человеку стыдно". И этот умный, априори, человек попадает в ситуацию внутреннего противоборства с морально-нравственными убеждениями и соблазном использования служебного положения в целях повышения своего благосостояния. Результат этого противоборства зависит от самых различных факторов. Все их будет правильным разделить на сдерживающие и провоцирующие.
Коррупция - фактор системного кризиса современной России. Одной из самых опасных форм политической коррупции является электоральная коррупция, приводящая к формированию коррумпированной законодательной ветви власти. Можно проследить три периода формирования электоральных коррупционных отношений: финансирование избирательных компаний, подкуп действующих политиков, формирование регионов корпораций путем выдвижения во власть представителей олигархического капитала. См.: Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. М., 2004; Нурутдинов А.З. Коррупция как общеправовой феномен. Н. Новгород, 2004, Желанова С.А., Чинчиков А.А. Коррупция: историографический анализ проблемы // Вестник Сарат. гос. ак. права. Саратов, 1995.
О масштабах коррупции свидетельствует формирование коррупционных сетей. От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. В состав коррупционных сетей входят: группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения; коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы; силовое прикрытие ("крыша") со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных "силовиков". Исходя из существующих классификаций, различают верхушечную (политическую) и низовую (бытовую) коррупцию.
Таким образом, есть все основания считать коррупцию фактором системного кризиса, поразившего государственность современной России. Диссертант присоединяется к мнению о том, что наиболее опасным проявлением политической коррупции является электоральная коррупция. Ее формы и методы разнообразны, наиболее распространенные из них связаны с применением так называемого "административного ресурса". Можно утверждать, что коррупция не угрожает системе выборов и политической системе в целом, но является их составной частью.
Проблема борьбы с современной коррупцией заключается в том, что ее связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм, однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае они должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными, не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма.
По уровню коррумпированности Россия занимает одно из ведущих мест в мире. Коррупция представляет собой симбиоз монополии власти, дискреционных полномочий государственных служащих в принятии решений. Госслужащие воспринимают свои должностные обязанности, как коммерческий товар, что составляет суть коррупции, несущей реальную угрозу нормальному, законному функционированию системы государственной власти и управления. Коррупция стала скорее нормой, чем исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты. Положение осложняется весьма тяжелой ситуацией с коррупцией в правоохранительных органах.
Факторами роста коррупции являются: слабые стимулы карьерного продвижения госслужащих; отрицательные примеры личной жизни чиновников; законодательство не дает цельного представления о коррупция в системе государственного управления.
Определенным итогом распространения коррупции в органах государственного управления можно считать следующее: крупные просчеты в управлении делами государства и общества; слабая организационная и экономическая основы функционирования госслужбы; просчеты кадровой политики; распространенность психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия; правовой нигилизм и правовой цинизм; формирование новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры режима осуществлялось в ускоренном темпе при допущении легализации криминальных и иных "грязных" доходов; органическое соединение на корыстной основе интересов организованной преступности, коррупции, основывающееся на функционировании "теневой" экономики; политизация преступности, обострение политической борьбы, в которой все в большей мере принимают непосредственное участие преступные сообщества и преступные элементы; постоянное видоизменение форм и методов коррупционных действий; коррупция может стать стимулом для проникновения крупных преступных организаций в страну или в определенный сектор государственного управления.
Дефицит достоинств и избыток пороков явных и скрытых, предопределяют изощренность мышления и обостренность определенных чувств. Они приспособлены к среде, умеют проводить глубокий ситуационный анализ и безошибочно, как правило, определять наиболее ценимые и востребованные в конкретной организации способности, наклонности и прочие качества. Более того, сканируя личность вышестоящего начальника, они умеют быть вовремя, в нужном месте и в требуемом качестве. Порой этого достаточно, чтобы быть замеченным и востребованным.
Среди девиантных чиновников существует специфическая категория чиновников, которая склонна к явлению, называемому вождизмом. Опасность их для общества ещё и в том, что они в процессе служебной деятельности борются не с общественными пороками, а с достоинствами тех, кому подсознательно завидуют, кого боятся и кого ненавидят, окружая себя себе подобными. См.: Ожиганов Э.Н. Понятие и структура коррупции // Социология власти: Информационно-аналитический бюллетень. № 1. Социальные права российских граждан и их реализация. М., 1999.
Также, говоря о социальном контроле за деятельностью госаппарата, следует обратить внимание на теорию нейтрализации американских криминологов Грешэма Сайкса и Дэвида Матзы. См.: Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. Они считают, что преступное поведение в значительной степени определяется сознательным или бессознательным расширением сферы действия определенных смягчающих обстоятельств. Правонарушители не вырабатывают свою систему норм, а используют особенности существующей нормативной системы для оправдания своего поведения. Они, распространяя смягчающие обстоятельства на свой конкретный случай, нейтрализуют действие правовых норм в отношении себя. Оправдание своего поступка снимает для правонарушителя вопрос о собственной вине. Такое оправдание Г. Сайкс и Д. Матза называют нейтрализацией и считают, что она осуществляется пятью способами или приёмами.
На четвертой позиции они выделяют способ, который назвали "осуждение осуждающих". Они считают и, наверное, правильно, что нарушитель может переместить внимание со своих действий на действия (или личность) осуждающих его людей: те, кто меня осуждает, сами плохие и несправедливые люди (судья взяточник, милиционеры-садисты). Когда нарушитель видит явную (или мнимую) аморальность других людей, ему легче преуменьшить неблаговидность собственного поведения.
Эти и другие факторы во многом предопределяет, в том числе, и мотивацию на совершение аморальных поступков и правонарушений государственными служащими. При этом, одинаково сильное воздействие и на сдерживающие, и на провоцирующие факторы оказывает личный пример руководителя.
По-разному интерпретируется исследователями принцип: "Делай как я", но роль личности, и не только в истории, переоценить невозможно. Есть такое понятие как - точки концентрации внимания руководства. Обычно, на что обращают серьезное внимание руководители, о чем они часто говорят, как об имеющем важное значение для общества и организации, когда их слова не расходятся с делом, все это постепенно превращается в предмет внимания и заботы сотрудников и включается в число норм, на базе которых складывается критериальная база поведения людей в процессе жизнедеятельности.
Притом, что хорошее воспринимается в большинстве случаев как естественное и само собой разумеющееся, то даже небольшая доля негатива в управленческой деятельности руководящего состава властной вертикали является сильнодействующим провоцирующим фактором в профессиональной девиации чиновников.
Говоря о провоцирующих факторах, воздействующих на морально-психологическую и нравственную устойчивость чиновников, нельзя не остановиться ещё на одном. В силу некоторых объективных, а больше субъективных причин, понятие "чиновник" в обществе приобретает нарицательный оттенок. См.: Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: М., 1996; Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 21; Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. № 1; Общество уже привыкло к тому, что они выступают виновниками всех наших бед, социальных и экономических трудностей. Их прилюдно и жестко ругают, не редко в определенных ситуациях снимают с должностей. О таких ситуациях говорят: "Виновных может и не быть, но должны быть наказанные".
В условиях выживания и противостояния различным внешним и внутренним угрозам, государство сегодня вынуждено руководство в социальной и экономической сферах осуществлять по принципу: "Требуй невозможного, получишь максимальное". В этих условиях чиновники в большинстве своем работают в очень напряженном режиме, подвергаясь постоянным стрессам в поисках спасительных решений и в ожидании "жесткого спроса".
Формирующееся в этой связи чувство тревожной неудовлетворенности предопределяет и мышление, и соответствующее поведение. При этом государство опосредованно само, определяя верхнюю планку денежного содержания государственных служащих, осознавая, что на эти деньги даже за весь период службы не заработаешь на приобретение соответствующей положению движимости и недвижимости, не купишь оздоровительные и прочие услуги, как бы подталкивает нас к поиску путей обеспечения своей экономической свободы.
В целом формируется принцип кумулятивного воздействия на сознание человека, когда целый ряд провоцирующих факторов, сливаясь воедино, фактически пробивает защитную оболочку, далеко отбрасывая сдерживающие начала и подавляя чувство совести и неотвратимости наказания.
Отклоняющееся поведение проявляется у чиновников в различных видах и в разной степени. Зависит это от индивидуальных личностных качеств каждого, приобретенных в процессе получения образования и служебного опыта знаний, умений и навыков, от состояния внутриорганизационной культуры по месту работы, а также многих других факторов личного, семейного и другого плана.
На первую позицию необходимо поставить культурологическую и этическую составляющую служебного поведения государственного служащего. Под этим подразумевается наличие знаний, умений и желания (потребности) применять на практике нормы и правила служебного этикета, положений науки управления персоналом, достижений современной психологии и эстетики межличностных отношений. При этом, чем выше занимаемая должность, тем более значимыми и ценными должны быть эти профессиональные личностные качества, поскольку трудно переоценить вред, наносимый людям, обществу и авторитету власти нарушениями профессиональной культуры чиновников.
На общесоциальном уровне должна осуществляться общая профилактика, включающая в себя деятельность государства, направленную на исключение или минимизацию провоцирующих факторов, способствующих профессиональной деформации личности сотрудников органов государственного управления.
Она должна осуществляться различными органами государственного управления и неправительственными общественными организациями, включая и политические партии.
Выделение культурологического уровня на приоритетную позицию не случайно. Реалистический анализ состояния культуры в нашем обществе позволяет утверждать, что из множества проблем самой сложной является проблема дефицита и культуры. Дефицит этот должен вызывать особую тревогу и всеобщее беспокойство, ибо свидетельствует он о глубоком духовном кризисе, утрате ценностных ориентиров, о моральной разобщенности, о распространении пороков и жестоких межличностных конфликтов, об эскалации и агрессивности и враждебности, пошлости и безнравственности, о духовной деградации человека.
Поскольку понятие "культура" означает возделывание, изменение, улучшение, производимое человеком в процессе целесообразной деятельности, мы просто должны, начиная каждый с себя и терпеливо помогая другим, избавляться от приобретенных в силу особенностей последнего исторического периода общественных пороков. Повсеместно проявляемые серость и ограниченность духовных потребностей, примитивность и духовная невоспитанность, отсутствие подлинной интеллигентности и анархическая вседозволенность должны стать не только объектом научных исследований, но и предметом целенаправленной деятельности всех ветвей государственной власти.
Процесс возрождения и развития национальной культуры в целом и отдельных её элементов, длительный, требующий не только политической воли власти, но и целенаправленного, кропотливого, на научной основе организованного, труда государственных и общественных институтов. В одном поколении закладывается фундамент, во втором нулевой цикл и только в третьем или четвертом, при эволюционном стабильном общественном развитии, можно рассчитывать на благовидную надстройку, которую можно трансформировать в храм. Социальная система управления, смоделировав желаемый результат и сформулировав целеполагание, должна организовывать и всесторонне обеспечивать этот культурологический процесс.
Профессиональная культура чиновника формируется последовательно на базе его натуры в реальной среде обитания в процессе получения образования, приобретения соответствующих умений и навыков. В этой связи, когда мы принимаем решение о сокращении сроков обучения в ВУЗах и убираем из учебных программ культурологию, этику и эстетику, нужно хорошо взвесить соотношение пользы и вреда.
Рассматривая со стороны, можно констатировать, что в организационно-правовом плане государством делается много, чтобы расширить перечень и усилить действие сдерживающих факторов профессиональной девиации государственных служащих. Однако просматривается явный крен в сторону бюрократизации и ужесточения требований к подбору и формированию кадров, а также ответственности за различные правонарушения. В то же время не уделяется должного внимания вопросам мотивации и стимулирования честного, творческого и результативного труда руководящего состава и сотрудников органов государственного управления.
Индивидуальный уровень противодействия профессиональной деформации государственных служащих логично выстраивается за первыми тремя. Научно обоснованная, соответствующая требованиям времени система подготовки и формирования руководящих кадров, высокий уровень внутриорганизационной культуры социальной системы управления, личностный подход к людям на всех уровнях властной вертикали, последовательная и настойчивая работа высших должностных лиц по формированию в каждом отдельном ведомстве комфортности профессионально-корпоративных отношений во многом предопределяют состояние морально-психологической устойчивости персонала.
Самодостаточный, поддерживаемый вышестоящим руководством управленец, обладающий высоким интелектуально-профессиональным потенциалом, гармонично развитый и в полной мере владеющий нормами и правилами служебного этикета, уверенный в себе, естественно, вызывает не только уважение у окружающих, но и стремление у подчиненных к подражанию.
На индивидуальном уровне противодействия профессиональной девиации государственных служащих, особое значение имеет обеспечение государством мотивации честной, творческой и результативной деятельности государственных служащих и их профессиональной защищенности.
Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. Зинченко Г.П. Государственная служба: дисфункции и девиации // Чиновникъ. 2002. № 1. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
Деформация норм, в свою очередь, ведет к дисфункциям системы государственной службы. Она перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.
Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии в государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации): ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.
Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.
В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные. Романов В.Л. Самоорганизация и государственность. М.: РАГС, 2000. Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.
Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.
Все эти аномалии В.Л. Романов называет взаимообусловленными: так, локальные аномалии могут привести к общему расстройству управленческо-общественных отношений, и наоборот, метасистемные аномалии могут спродуцировать дисфункцию госслужбы и девиацию госслужащих.
Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности. Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии. См.: Российская газета. 2010. 13 марта.
Так же и степень отклонения от социальных норм, а следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).
Логичным представляется начать рассмотрение управленческих аномалий на уровне метасистемы. Именно на этом уровне заложены основные внешние факторы, оказывающие влияние на управленческие аномалии в системе государственной службы. Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.
Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Так, одними из наиболее острых проблем российской жизни население отмечает постоянный рост цен (64,7%), бедность большей части населения (63,0%), преступность (57,5%), низкий уровень заработной платы (53,9%) и т.д. См.: Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2008. Можно сказать, что в общественном сознании происходит естественный отбор жизненных и ценностных приоритетов (параметров порядка), когда архиважными проблемами становятся низкий уровень жизни населения и проблемы безопасности граждан. Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве, что является приоритетом функционирования системы государственной службы. Политическая ситуация в России после выборов Государственной Думы и Президента РФ (Материалы "круглого стола") // Социология власти. 2004. № 3. С. 70.
Эти субъективные оценки отражают общественную потребность в том, чтобы государство служило гражданам. Таким образом, можно сформулировать высшую цель государственной службы с точки зрения общественности как защиту жизни, чести и достоинства личности, обеспечение условий для благополучия и процветания граждан. Это вполне соответствует синергетическому подходу к государственной службе, в соответствии с которым она выполняет в социуме функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывает социальные услуги обществу для его нормального развития).
Ужесточающееся законодательство по борьбе с коррупцией и будет тем главным сдерживающим фактором, обуславливающим морально-психологическую и правовую устойчивость людей, наделенных государством властными полномочиями и распорядительными функциями.