МОЛОДЫЕ УЧЕНЫЕ

УДК 352:65.261

Гайтамирова М.Р.1

УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ МО: СУБЪЕКТНО-ОБЪЕКТНЫЙ АСПЕКТ

Аннотация. В статье рассмотрены проблемы земельных ресурсов и их управления. Сформулированы основные положения и принципы управления земельными ресурсами муниципального образования в современный период развития земельных отношений в Российской Федерации.

Ключевые слова: земельные ресурсы, природно-ресурсный потенциал, управление земельными ресурсами, муниципальное образование.

Gaytamirova M.R.

MANAGEMENT OF LAND RESOURCES OF THE MUNICIPALITY: THE SUBJECT-OBJEKT ASPEKT

Abstract. The article deals with the problems of land resources and their management. The basic provisions and principles of land management at the present stage of development of land relations in the Russian Federation.

Keywords: land resources, natural-resource potential, land management, municipality.

Земля служит главным источником удовлетворения первостепенных потребностей человека, является важнейшим условием производства и поэтому имеет большое значение в жизни людей. Жизнь человечества немыслима без непрерывного использования земельных ресурсов как вещественного фактора и объекта общественных отношений. Под воздействием человеческого труда земля становится не только средством производства, вовлеченным в систему сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства, но и выступает как материальное условие, и как активный фактор - главное средство производства, обладающее уникальной отличительной чертой - плодородием, то есть способностью воспроизводить растения, обеспечивая их необходимыми питательными веществами.

Уровень плодородия не постоянен и зависит от ряда социально-экономических, технологических и других факторов. Так, в результате воздействия на землю человеческого труда на

основе естественного плодородия возникло рукотворное (то есть искусственное) плодородие. Когда два вида плодородия слились в единое целое, окультуренный человеком грунт стал классическим прикладом природ-но-антропогенного фактора. Но нерациональное использование земли может привести к снижению этой уникальной способности. Поэтому вопрос об охране и организации рационального использования земель всегда лежит в плоскости интересов общества. Общество заинтересовано в том, чтобы тот, кому принадлежит земля, организовал ее использование наиболее оптимальным способом .

Как правило, при этом интересы общества и конкретного землепользователя совпадают. Но возможно и расхождение этих интересов. Да, конечно, что временный пользователь обнаружит интерес только к получению эффекта в течение того срока, пока он использует землю. Об этом еще в середине прошлого века писал К. Маркс: «... одна из самых больших препятс-

1 Гайтамирова Мадина Руслановна, магистрант, Северо-Кавказский институт-филиал РАНХиГС, г. Пятигорск, e-mail: [email protected]

Gaytamirova Madina, undergraduate. The North Caucasian institute-branch of RANEPA, Pyatigorsk, e-mail: roksana. со mi/ma il.ru

твий рационального земледелия, то, что фермер избегает всяких улучшений и расходов, если нельзя ожидать, что они вполне будут использованы до истечения срока аренды».

Интересы же общества как совокупности поколений включают в себя обеспечение сохранения земель и воспроизводства почвенного плодородия.

Учет интересов отдельного землепользователя и общества в целом по правилу «баланс интересов участников» позволяет судить о рациональном подходе в использовании земель различных категорий.

В значительной степени достижению такого баланса способствует сочетание в одном лице функций пользователя участка, что объективно стремится интенсифицировать использование земли и взять при этом максимальную выгоду, и его владельца, который стремится, в свою очередь, сохранить полезные свойства своего участка.

Так, обследование земель КФХ (крестьянс-ко-фермерские хозяйства), имеющих большие площади территорий и в собственности, и в аренде показали, что на собственной земле фермеры придерживаются системы севооборотов, вовремя вносят удобрения, удаляют камни и т. д., тогда как на арендованной земле (даже если она имеет большую потребность в мелиоративных работах) те самые фермеры игнорируют осуществление природно-защит-ных действий .

Таким образом, в процессе использования земли, особенно сельскохозяйственного назначения, должны сочетаться как интересы конкретных землепользователей, так и общества в целом, всех участников земельных отношений, в частности, потенциальных.

Использование земель муниципальных образований должно:

1) соответствовать социально-экономическим интересам развития страны в целом, региона, муниципального образования, отдельных отраслей, и конкретных землепользователей;

2) наиболее полно учитывать природные и экономические условия и свойства конкретных территорий и предусматривать оптимальное соотношение специализации и размеров производства с территориальными особенностями;

3) быть эффективно организовано для конкретных условий пространства и времени способом, обеспечивающим максимизацию экономического и социального эффекта с учетом соблюдения экологических требований;

4) обеспечивать оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрану земли в процессе ее использования, повышения плодородия почв и сохранения состава и соотношения земельных угодий;

5) предусматривать бережное отношение к земле, что включает в себя как количественную (борьба с негативными процессами, которые приводят к сокращению пригодных для использования площадей), так и качественную борьбу с вредителями;

6) предусматривать постоянное совершенствование технологических процессов, непосредственно связанных как с использованием земель, так и не связанных, но таких, которые влияют на состояние земель или качество выращиваемой продукции .

Осуществлять управление муниципальным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями.

Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в целях развития муниципального образования и обеспечения социально-экономических интересов его граждан. Право муниципальной собственности на землю закреплено ст. 9. Конституции Российской Федерации. .

В Земельном Кодексе Российской Федерации определены следующие полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений:

Резервирование земель;

Установление правил землепользования и

застройки территорий городских и сельских поселений;

Разработка и реализация местных про-

грамм использования и охраны земель,

Изъятие, в том числе путем выкупа, зе-

мельных участков для муниципальных нужд,

Иные полномочия по решению вопросов

местного значения в области использо-

вания и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности .

Относительно земли как объекта управления можно встретить неуместное употребление терминов «земельно-ресурсный потенциал» или «земельные ресурсы», тогда как в большинстве речь идет о земельном участке как объекте земельно-имущественных отношений (собственность, аренда, постоянное (бессрочное) и безвозмездное пользование).

Для характеристики земли - территории как интегрального ресурса природы, по сути, отсутствует адекватное определение. С большой вероятностью здесь можно использовать термин «земельно-ресурсный» потенциал или его модификации - «природно-ресурсный потенциал территории», «природный потенциал территории» и др., хотя вполне очевидна их ориентировочная способность. Так, в частности, значение слова «потенциал» однозначно детерминирует возможности использования земельной территории и помогает рассматривать их, как явление будущего (потенциал - от лат. Ро1епЦз сила, то есть свойства земли или присущие ей качества, средства, которые могут быть использованы для достижения определенной цели или решения какой-то проблемы, в частности, продовольственной или более широкой-экономической).

Как видим, даже краткий анализ толкований понятий и терминов в области использования земельных ресурсов дает некоторое представление о сложности проблемы. Во избежание терминологической путаницы и объяснения позиции далее приводятся определения понятий, употребляемых в области земельных отношений и сфере использования и охраны земель.

Итак, в современном понимании земельные ресурсы - сложное понятие, к которому условно можно применить определение «при-родно-социальное образование», характеризующееся признаками пространственного и интегрального ресурса - протяженностью, рельефом, недрами, водами, почвенным покровом, растительностью, а также является объектом хозяйственной деятельности и расселения, определяет экологические условия жизни людей.

Проще можно сказать, что земельные

ресурсы это - территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения народа и сложный соци-ально-эколого-экономический объект управления.

Вместе с общей площадью главными характеристиками земельных ресурсов являются - плотность населения на единицу этой площади и степень ее освоенности, а также наличие природно-минеральных ресурсов.

В настоящее время, нет единого и точного определения понятию «управление земельными ресурсами», более того, любое определение управления связано с понятиями, общепринятая формализация которых не проработана (система, цель, задачи, функции и т.д.).

Под управлением принято понимать действие со стороны какого-то активного начала относительно определенных объектов или со стороны субъекта управления по объекту управления. Оно направлено на достижение определенной цели, желаемого результата.

Цель управления - это заранее определенный результат (состояние объекта), на достижение которого направлены средства и методы регулирования социально-экономического развития и улучшения экологического состояния.

Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления - достижение поставленных целей.

Управление земельными ресурсами муниципального образования связано с использованием органами муниципальной власти организационно-экономического механизма воздействия на деятельность хозяйствования субъектов права путем установления определенных правил владения, пользования и распоряжениями земельными ресурсами.

К основным организационным действиям по управлению земельными ресурсами муниципального образования относятся:

1) планирование, т.е. определение и постановка целей, задач и методов принятия решения для достижения наиболее эффективного и рационального землепользования;

2) организация управленческой структуры с определением роли и задач каждого подразделения;

3) мотивация, то есть создание внутреннего побуждения управленческих структур к необходимым действиям;

4) контроль, то есть процесс обеспечения достижения целей управления .

Эти действия одновременно должны быть направлены на стимулирование деловой, инвестиционной активности и повышение эффективности использования земельной собственности, которая как объект предпринимательской деятельности служит определенной гарантией стабильности бизнеса и воспроизводства капитала с соответствующим доходом, что в условиях рынка является определяющим для каждого землевладельца и землепользователя.

Совершенствование системы управления земельными ресурсами, как важного фактора социально-экономического развития муниципальных образований является одним из узловых вопросов политики любого муници-

палитета. Кроме того, в России управление земельными ресурсами является ключевой проблемой земельной реформы, что до последнего времени не нашло окончательного решения, что, в свою очередь, связано с решением вопроса о путях экономического и политического развития России.

В современном обществе развернулась полемика о механизме развития земельных отношений: стихийный или сознательный (что регулируется государством).

По моему мнению, управление земельными ресурсами - это сознательное, целенаправленное влияние органов власти и общества на рациональное использование земли через рыночные земельные отношения. Это влияние основано на познании объективных закономерностей с целью обеспечения эффективного функционирования земельных ресурсов муниципального образования.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Гусев Р.К. Земельное право: Уч. пособие. - Московская Государственная Юридическая Академия - М.: Контракт, 2012. - 340 с.

2. Улюкаев В.Х. Земельное право: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. - М.: Былина, 2012. - 300 с.

Основной предпосылкой управления земельными ресурсами на территории муниципального образования является то, что земля является одним из основных резервов общественного развития. Каждый гражданин, проживающий на территории любого административного уровня, в том числе и муниципального образования, считает ее общественной собственностью, в т.ч. и своей. Поэтому управление земельными ресурсами конкретной территории должно осуществляться с учетом экономического уклада и сложившегося менталитета населения. Земельная политика, как результат деятельности органов управления для достижения поставленных целей, должна быть проста, прозрачна и отвечать принятым в данном месте понятиям справедливости. Это возможно при условии разграничения и определения содержания процедур и условий управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, начиная от функционирования земельного рынка, формирования земельного участка и определения его целевого назначения до определения кадастровой стоимости участка, установления обременений в его использовании, проведения земельного контроля, принятия мер ответственности за состояние участка.

В системе управления муниципальной недвижимостью наиболее существенными являются задачи разграничения земель по формам собственности, выбора наиболее эффективного направления использования земельных участков и организация процесса передачи прав на землю.

Объектом управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях выступает земля в установленных границах фиксированной площади и местоположения, земельные участки, территориальные зоны, земельные доли (паи) и права на них.

Земля на территории муниципального образования может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. К государственным землям отнесены федеральные земли и земли субъектов Федерации, муниципальным - земельные участки, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Земли в пределах границ муниципального образования, не отнесенные к государственной, частной и иной собственности, а также земли, приобретенные органами местного самоуправления за пределами черты муниципального образования, также являются землями собственности муниципального образования (рис. 9.1).

Можно сформулировать следующие принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления.

1. Принцип целевой ориентации муниципального образования.

Формирование и дальнейшее развитие любого муниципального образования базируется на определенных целях совместной деятельности, определение и устанавление которых является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании разграничения посредством компетенции.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два способа наделения полномочиями органов местного самоуправления:

Возложение определенных обязанностей со стороны государства путем формирования законодательства. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.

Таким образом, осуществляется формирование границ ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих границ формируются приоритетные направления развития муниципального образования, в соответствии с которыми должна создаваться структура ис­полнительного органа местного самоуправления.

2. Принцип горизонтального разделения функций. Как уже указывалось выше, функции, выполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны, поэтому федеральным законодательством предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня.

Исполнительный орган местного самоуправления должен осуществлять:

Исполнительно-распорядительные функции;

Готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории, местному бюджету и иным вопросам, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Можно выделить не­сколько групп структурных подразделений, деятельность которых охватывает комплекс вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления:

Структурные подразделения общей компетенции, выполняющие функции финансового и экономического планирования, аналитические и контрольные подразделения администрации;

Отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями городского хозяйства и управления;

Подразделения, выполняющие функции сервисного обслуживания структур, первых двух групп.

3. Принцип вертикального разделения функций.

На территории муниципального образования существует ряд федеральных и региональных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся:

Хозяйствующие субъекты федерального и регионального подчинения любых форм собственности;

Общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации, имеющих органы управления в регионах или Федерации;

Территориальные отделы областных администраций.

Рис. 9.1. Характеристика муниципальных земель

В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.

4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для построения целостной структуры управления.

Муниципальные земли используются в соответствии с установленным для них правовым режимом. Правовой режим земельного участка определяет совокупность правил использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга земель, которые устанавливаются земельным, лесным, водным и иным законодательством и распространяются на земли определенной категории. Правовой режим включает целевое назначение и разрешенное использование. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответсвующих категорий. При этом приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.

Целевое назначение земель – это разрешенное законодательством использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Оно определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.

Целевое назначение земель указывается в следующих документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю:

Государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право собственности на землю;

Свидетельство на право бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей;

Договор аренды на земельный участок (земельную долю);

Договор временного пользования землей.

Разрешенное использование земель - использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов. Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от видов прав на данный земельный участок):

1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;

2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;

3) сохранение зеленых насаждений;

4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;

5) наличие иных требований, установленных как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации.

земель государственной собственности - органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;

муниципальных земель поселений - органами местного самоуправления;

земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения - законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.

Категории земель указываются: в решениях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих право на землю; в документах государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю.

Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием, во-первых, для признания недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании; во-вторых, для отказа в государственной регистрации прав на землю.

Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях отделена от системы управления зданиями и сооружениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности поселки и города, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.

Система управления муниципальными землями, будучи важнейшей составной частью системы управления муниципальной недвижимостью, предусматривает достижение нескольких целей: 1) эффективное использование муниципальных земель; 2) оптимизация структуры доходов местного бюджета за счет доходов от земельной собственности; 3) создание цивилизованного рынка недвижимости на территории муниципального образования; 4) обеспечение гарантий имущественных прав на объекты недвижимости; 5) увеличение доходной части муниципального бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей; 6) экономия бюджетных средств; 7) снижение затрат времени на управленческие решения.

Для достижения указанных целей, в том числе при разработке и реализации программ социально-экономического и градостроительного развития территории, муниципальные образования определяют наиболее эффективное направление и форму использования земельных участков, в частности, продажу земли под приватизированными предприятиями, приватизацию объектов незавершенного строительства, передачу земельных участков в аренду и другие мероприятия.

При этом должны учитываться следующие условия и характеристики системы управления муниципальными землями:

1) наличие региональной и муниципальной нормативной базы по управлению земельным ресурсам;

2) наличие местной информационной базы (базы данных, методики расчета эффективности, региональные нормативы и пр.)

3) обеспечение положительной динамики уровня доходов от использования земли и иного недвижимого имущества;

4) обеспечение положительного соотношения доходов от использования земельных ресурсов и расходов на содержание социально ориентированной системы УЗР;

5) создание положительной динамики технико-эксплуатационных характеристик объектов земельно-имущественного комплекса;

6) повышение уровня спроса на объекты земельно-имущественного комплекса;

7) формирование уровня рыночных цен на объекты земельно-имущественного комплекса;

8) контроль за динамикой стоимости и спроса на продукцию и услуги, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в области управления земельными ресурсами;

9) соответствие использования недвижимого имущества различным нормативам;

10) развитие институтов профессиональной деятельности в области земельно-имущественного комплекса (независимая оценка, риэлторская деятельность и т.д.);

11) динамика котировок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг;

12) динамика объемов инвестиций и т.п.

До настоящего времени существовал подход, который заключался в том, чтобы большинство объектов собственности, приносящих доход, было приватизировано, а в ведении муниципалитетов оставались лишь те объекты, существование которых возможно лишь за счет бюджетного финансирования.

С целью наиболее полного обеспечения социальных потребностей населения территории муниципалитеты должны максимально активно участвовать в тех сферах рынка недвижимости, где возможно получение прибыли. Этот подход оправдывается, во-первых, необходимостью экономической самостоятельности местных органов власти, во-вторых, сложившейся экономической ситуацией и небольшими объемами федерального и регионального финансирования.

Предметом управления являются формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципального образования.

На уровне муниципального образования объектом управления являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных, пунктов, кроме земель, находящихся в государственной, частной и коллективной собственности.

Как отмечалось, субъектами местного управления являются органы местного самоуправления. Кроме того, имеются также субъекты внутрихозяйственного управления земельными участками, которыми являются собственники, землепользователи, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.

Функции управления земельными ресурсами подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом:

Местные законодательные органы осуществляют принятие нормативных актов и программ;

- районные, городские, поселковые и сельские администрации осуществляют финансирование мероприятий по управлению земельными ресурсами муниципальных образований, перераспределению земель, регулированию земельного рынка, экономическому стимулированию рационального землепользования;

Территориальные органы Федеральной службы по земельному кадастру осуществляют земельную политику и непосредственное управление земельными ресурсами муниципальных образований;

- органы Государственной лесной службы осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на землях лесного фонда;

Органы Госстроя РФ осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в разработке и реализации мероприятий по перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на застроенных территориях;

Органы Минприроды РФ осуществляют изучение земель под водными и лесными ресурсами, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, способствуют экономическому стимулированию рационального землепользования, осуществляют государственный земельный контроль на муниципальных землях;

- органы Минздрава РФ, Минимущества РФ осуществляют участие в мероприятиях по перераспределению земель;

Органы Министерства юстиции РФ осуществляют регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимают участие в мероприятиях по государственному контролю и разрешению земельных споров.

Процесс планирования, как отмечалось ранее сам по себе является системой, которая имеет собственные цели, функции (исследование среды, ситуации, выбор структуры и альтернативы, оценка действия), потоки информации (между ведомствами и специалистами по планированию и пользователями) и план развития муниципалитета, для выполнения которого управленческие структуры осуществляют необходимые мероприятия.

Территория муниципального образования как объект анализа для планирования, объединяет в себе пространственные и социально-экономические (поведенческие) условия. Пространственное планирование связано с непрерывным развитием физических систем (например, планирование использования земель и размещения промышленности). При планировании социально-экономических условий анализируются социальные и экономические системы, определяются возможные последствия предполагаемых управленческих действий на поведение отдельных лиц или групп людей. Оно может быть связано, например, с проблемой снижения налогов и мотивацией людей вкладывать деньги в земельно-имущественный комплекс и т.д.

Планирование целесообразно рассматривать с точки зрения анализа в широком и узком смысле. Общее планирование объединяет в один план широкий спектр социально-экономических вопросов, таких как характер транспортных потоков, условия землепользования, муниципальные расходы, общественные услуги, отношения между центральными и местными властями. Специализированное планирование ограничивает сферу исследования до одной проблемы (например, муниципальные доходы), избирательно рассматривая факторы окружения, которые воспринимаются как прямо или косвенно воздействующие на конкретный вопрос.

Определить перспективу развития муниципального образования, обеспечить выполнение поставленных целей и задач возможно только при скоординированном взаимодействии структур.

Исходя из того, что любое муниципальное образование, являясь сложной системой, подвержено влияниям внешних факторов (рис. 9.2.), можно сделать вывод, что успешное развитие территории муниципального образования во многом определяется деятельностью федеральных законодательных и исполнительных органов, а также субъекта Федерации.

К факторам, влияющим на систему управления муниципальными землями, можно отнести:

Политические;

Экономические;

Конкурентные;

Социальные;

Рыночные;

- экологические и др.

Важную роль будет играть согласованность действий муниципальных органов управления и органов государственной власти в выработке взаимоувязанной с субъектом РФ программы развития в сфере пересечения общих интересов. При этом повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Однако решение многих вопросов управления территорией во многом зависит непосредственно от деятельности органов местного самоуправления.

Интересы федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в основном совпадают, но заинтересованность в пополнении местных бюджетов заставляет глав местного самоуправления подходить к вопросу управления в основном только с финансовой точки зрения.

Управление землями на территории муниципального образования включает в себя принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления и раскрывается через мероприятия, каждое из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющей цель и порядок осуществления. В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление земельного рынка, не дожидаясь решения земельного вопроса на федеральном уровне.

Кроме того, подвлиянием экономических, экологических, социальных факторов может меняться соотношение категорий земельного фонда или даже формироваться новые категории земель. Генеральный план города, в котором раньше четко определялись объекты строительства, и который являлся основным градостроительным документом, рассматривается в настоящее время лишь как концепция развития территории поселения. Поэтому на территории поселений могут появляться, как постоянные объекты, строительство которых предусмотрено генпланом, так и временные объекты (торговые павильоны, палатки, киоски, остановочные комплексы), порядок предоставления земельных участков под которые не определен. Кроме этого, проводятся ремонтные, аварийные работы, связанные с использованием земель, порядок предоставления которых также не определен. В этом случае порядок предоставления участков для размещения вышеперечисленных объектов должен устанавливаться органами местного самоуправления.

Рис. 9.2. Влияние факторов на систему управления муниципальными землями

Поэтому система управления земельными ресурсами любого муниципального образования должна разрабатываться, исходя из следующих положений:

1. Составляться на основе анализа состояния и перспектив развития социально-экономической и политической ситуации в стране, регионе, муниципальном образовании на основе материальных, интеллектуальных и прочих ресурсов, которыми распологает или которые может реально привлечь муниципальное образование для своего развития.

2. Учитывать долгосрочные перспективы развития муниципального образования, сообщества муниципальных образований, а также интересы соседних территорий, органов власти субъекта Федерации и федерального центра.

3. Охватывать основные направления развития муниципального образования: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

4. Быть совокупностью программ, развернутых задач и конкретных мероприятий с примерной оценкой их стоимости, ожидаемого эффекта и определением конкретных разработчиков и исполнителей.

5. Обеспечивать периодическую конкретизацию в форме годовых планов в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов сообщества муниципального образования на развитие территории.

Исходя из сложности системы, в основу процесса управления земельными ресурсами муниципального образования должна быть положена земельно-информационная система (ЗИС), которая позволит:

Проводить мониторинг состояния объекта управления;

Обеспечить контроль исполнения решений и эффективности исполнительных механизмов;

Осуществлять анализ внешних и внутренних проблемных ситуаций и прогнозирование их развития;

Проводить поддержку процедур принятия решений;

Осуществлять управление деятельностью органов местного самоуправления;

Обеспечить надежное хранение и оперативный избирательный доступ к большим объемам информации;

Осуществлять автоматизированную поддержку процедур обработки информации;

Формировать внешние и внутренние коммуникации, а также обеспечить поддержку доступа к удаленным источникам и фондам.

Для того, чтобы создать реально действующую систему и избежать необоснованных финансовых затрат при создании муниципальной земельно-информационной системы, необходимо обеспечить следующие условия:

1. Обязательность интеграции (добровольной или принудительной), так как только в этом случае информация будет полной, достоверной, точной и актуальной.

2. В основу принципа создания ЗИС должно быть положено движение информации снизу вверх, что не требует значительных единовременных финансовых затрат, формирования дополнительных контролируемых органов, жесткой исполнительной дисциплины.

3. Структура земельно-информационной системы для управления должна учитывать роль конкретных ведомств в ведении ЗИС (земельные комитеты, органы архитектуры, БТИ, комитеты по управлению имуществом и др.). Поэтому целесообразно создание специализированных информационных центров, осуществляющих сбор и обобщение информации.

4. Обязательность учета существующих регистров информации, которые ведут потенциальные участники системы.

Основой земельно-информационной системы административного района, предназначенной для управления территорией, может стать автоматизированная информационная система земельного кадастра. Это обусловлено тем, что объектом земельного кадастра является земельные участки являющиеся необходимым условием существования человечества и системообразующим компонентом. Поэтому земельный фонд административного района, его структура оказывает существенное влияние на систему расселения, на размещение предприятий, а в поселениях – на организацию их территории.

Процесс формирования показателей для муниципальной земельно-информационной системы можно разделить на три части.

1. Выявление главных функций (свойств, целей, предназначения). На этой стадии происходит формирование (выбор) основных предметных понятий, используемых в системе, определяется тип выхода: материальный, энергетический, информационный. В системе управления выходом является информация о состоянии системы, которая может быть представлена в виде тематических карт, графиков, диаграмм, таблиц.

2. Выявление основных частей (блоков, модулей) системы и их функции, формирование единства этих частей в системе.

На этой стадии происходит описание внутреннего содержания системы, выявляется состав основных блоков и их роль в системе. Кроме того, выявляют сведения о структуре и характере основных связей. Такие сведения удобно представлять и изучать при помощи структурных схем, где выясняется наличие и характер соединения частей (параллельный, последовательный), направленность воздействия между частями, выявляются системообразующие факторы (связи, взаимообусловленности).

3. Выявление основных процессов в системе, их роль, условия осуществления, выявление скачков, смен состояний в функционировании системы. В системах управления выявляются и изучаются основные управляющие факторы, изучается динамика важнейших изменений в системе, ход событий, вводятся параметры состояния, рассматриваются факторы, изменяющие эти параметры, обеспечивающие течение, а также условия начала и конца процессов. Изучается степень управляемости процессов и их влияние на осуществление системой своих главных функций. Для систем управления на этом этапе также необходимо уточнить основные управляющие воздействия, их тип, источник и степень влияния на систему.

Основным результатом на выходе системы управления муниципальным образованием является информация. В свою очередь, информационный фонд в условиях создания, функционирования и развития систем управления является главным источником эффективного принятия решений. Система должна обеспечить необходимой информацией орган управления и все подсистемы в требуемые сроки и в удобной для пользователя форме, поэтому информацию целесообразно разделять на отчетную и оперативную. Отчетная информация применяется в основном для планирования и прогнозирования и задачи, решаемые с применением этой информации, характеризуются, как правило, большими размерами и объемом работ. Оперативная информация применяется для решения задач, требующих незамедлительного решения. Время для решения этих задач, как правило, лимитировано, частота изменения исходных данных велика.

Для системы управления территорией необходимы следующие виды информации:

Нормативные и справочные данные, составляющие информационный базис системы;

Текущие сведения и оперативная информация, поступающие из окружающего информационного пространства, требующие ответной реакции системы или влияющие на алгоритм выработки решений;

Накапливаемые учетные и архивные сведения, необходимые для планирования и развития системы.

При использовании земельно-информационных технологий эффективным и наглядным является картографический способ представления информации в виде тематических и топографических карт - главного источника пространственно-временной информации в системе географических и прямоугольных координат, которые служат основой для координатной привязки (географической локализации) информации, поступающей в систему и имеющую пространственную природу.

Картографический способ позволяет: проводить картографический анализ, один из наиболее эффективных способов выявления географических закономерностей, связей, зависимостей при формировании баз знаний, осуществления картографического моделирования и является главным средством преобразования информации в процессе принятия решений управления, проведения экспертиз;

Визуальный образ дает представление о пространственном и временном распределении различных процессов и явлений;

- формировать как реальные пространства, так и условные, такие как экономические характеристики, распространение социальных явлений, зоны влияния различных факторов, при этом происходит увязка и детализация границ этих пространств.

Данные в графической базе данных муниципальной ГИС представлены слоями. Принятая концепция послойного представления графической информации предполагает пространственное размещение описываемых объектов и их координатную привязку к местности, а также предусматривает связи семантических и графических баз данных, что обеспечивает широкие возможности для формирования пользовательских интерфейсов и работы с различными форматами растрового и векторного представления графических данных.

Рассмотрим особенности управления земельными ресурсами муниципалитетов на примере г. Добрянка Пермской области.

Систему органов самоуправления городского сообщества города Добрянки образуют:

1) городская дума- представительный орган городского самоуправления;

2) администрация города - исполнительный орган, через который глава городского самоуправления осуществляет свои полномочия на территории муниципального образования;

3) администрации поселковых и сельских поселений - исполнительные органы, через которые глава городского самоуправления осуществляет свои полномочия;

4) старосты - выборные должностные лица поселков, сел, деревень;

5) органы территориального общественного самоуправления - выборные коллегиальные органы территорий, не являющихся муниципальными образованиями (рис. 9.3.)

Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений.

Земельные ресурсы -- это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

К основным характеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов.

В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов. Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2002 г. в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.

Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель.

1. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т. е. территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. В последние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п. Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.

2. Земли лесного фонда -- территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, но предназначенные для ее восстановления.

3. Земли водного фонда -- территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов.

4. Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации.

5. Земли промышленности, транспорта и иного назначения -- территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, связи и т. п.).

6. Земли природоохранного назначения -- территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

7. Земли запаса -- земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством.

Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок до года (размер этих земель представлен в табл. 1).

Таблица 1

Распределение земельного фонда России по категориям земель

Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:

Властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;

Собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.

Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе -- властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться.

Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.

Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.

Практически во всех экономически развитых странах основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

Примером основ управления земельными ресурсами для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные субъекты управления и субъекты права.

1. Субъектами управления являются:

· представительные органы РФ и муниципальных образований;

· государственные исполнительные органы;

· исполнительные органы муниципальных образований.

2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами:

· хозяйствующие субъекты;

· органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;

· физические или юридические лица, уполномоченные органами власти.

В соответствии со сложившейся ситуацией земельные ресурсы рассматриваются как территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность социума, и как обособленные земельные участки -- части территории субъекта РФ, муниципального района, города и т. д., имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре.

Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе:

а) возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;

б) формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса;

в) разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременений, целевого назначения земельного участка;

г) наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;

д) создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров, институт оценки и др.;

е) определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот;

ж) определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ);

з) сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.);

и) проведения кадастровой оценки земель.

Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа.

Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:

а) увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;

б) сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;

в) вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;

г) введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;

д) оптимизацию структуры земельных ресурсов;

е) формирование инфраструктуры управления:

ж) усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;

з) совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей.

и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:

Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Оценка управление земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением.

Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли.

Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления -- достижение поставленных целей.

Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях:

· гарантированное сохранение вложенных средств;

· целевое использование инвестиций;

· выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.

Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.

Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления -- наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.

Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели -- лучше, дальше, больше, -- а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью.

Такой подход предполагает введение механизмов оценки полезности земельных ресурсов путем определения бюджетной и иной эффективности, установления нормативов.

Основной критерий оценки -- степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. Каждый земельный участок проверяется на необходимость его сохранения в собственности субъекта. Устанавливается режим его наиболее эффективного использования в рамках поставленных задач. Дальнейшие управленческие решения учитывают найденный оптимальный режим.

Бюджетная эффективность уполномоченного органа, управляющего земельными ресурсами, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости земельных ресурсов, принадлежащих субъекту. Критерии и нормативы «социальной эффективности» подлежат разработке.

Они же позволят уполномоченному органу, осуществляющему доверительное управление землей, иметь четкие критерии того, что ожидает от него собственник и как будет оцениваться его работа.

законодательство земельный ресурс собственность

Под государственным управлением земельными ресурсами

понимают организационно-правовое и экономическое воздействие государства на использование и охрану земель на территории РФ. Государственное управление можно также рассматривать как осуществление исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий по земельным вопросам в целях организации рационального использования и охраны всех земель на территории РФ.

Государство осуществляет управление землей в двух аспектах:

• - как собственник земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление);
• - как суверен, осуществляющий публичное управление в отношении всех земель независимо от форм собственности.

Управление землями на территории России осуществляют:

• - Российская Федерация (в лице федеральных органов государственной власти);
• - субъекты Российской Федерации (в лице региональных органов государственной власти);
• - муниципальные образования или органы местного самоуправления.

Цели государственного управления землями:

• - реализация органами власти и управления своих правомочий в соответствии с законодательством;
• - организация рационального использования и охраны всех земель;
• - охрана прав на землю граждан и юридических лиц.

Стратегические задачи муниципального управления землями:

• - повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования;
• - увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и сделок с землей;
• - максимальное удовлетворение потребностей в земельных участках;
• - устойчивое использование земель;
• - предельное увеличение земли в оборот.

Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений закреплены в ст. 9 Земельного кодекса:

• - установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
• - установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
• - государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;
• - осуществление государственного земельного надзора;
• - установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
• - резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
• - разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
• - иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами. 1

Российская Федерация также осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Структура федеральных органов исполнительной власти (см. табл. 2), реализующая полномочия Российской Федерации в сфере земельных отношений, утверждена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636.

Структура федеральных органов исполнительной власти

Федеральные министерства	Министерство природных ресурсов и экологии	Министерство сельского хозяйства	Министерство экономического развития
Координируемые ими службы и агентства	Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральное агентство лесного хозяйства	Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору	Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
	Земли особо охраняемых природных территорий и объектов; Земли лесного фонда; Земли водного фонда	Земли сельскохозяйственного назначения

Система органов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне регулируется следующими документами:

• - Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;
• - Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития РФ»;
• - Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»;
• - Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ»;
• - Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования...»;
• - Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства РФ»;
• - Постановление Правительства РФ от 09.02.2012 № 109 «О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель»;

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

• - резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации;
• - разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;
• - иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации также осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, осуществляющих управление земельными ресурсами, устанавливается субъектами РФ самостоятельно. Субъекты РФ вправе самостоятельно определять систему органов государственной власти в регионе, устанавливать их статус, наименование, порядок формирования, компетенцию и др. В то же время действие принципа самостоятельности ограничено положением Конституции

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:

• - резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
• - установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
• - разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
• - иные полномочия, направленные на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель . Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления нс входят в систему органов государственной власти. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения .

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации 1 .

К основным функциям государственного управления земельными ресурсами можно отнести:

• - перевод земель из одной категории в другую;
• - мониторинг земель;
• - землеустройство;
• - ведение государственного кадастра недвижимости;
• - планирование использования земель;
• - территориальное зонирование;
• - оценка земель;
• - предоставление земельных участков и изъятие земель;
• - контроль за использованием и охраной земель;
• - государственная регистрация прав на землю и сделок с ней.

Перевод земель из одной категории в другую - это изменение

категории и целевого назначения земельного участка, т. е. деятельность уполномоченных органов по установлению фактической цели использования земельного участка, изучению природных, социальных, экономических и иных факторов использования земельного участка, направленному на выбор того целевого назначения, которое бы соответствовало эффективному и рациональному использованию земельного участка, а также издание индивидуального правового акта об отнесении земельного участка к определенной категории.

Перевод земель осуществляется в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса, Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», градостроительным, лесным и иным федеральным законодательством.

Перевод земель осуществляется:

• 1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
• - из земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;
• - из земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;
• - из земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления.

Для земель, находящихся в частной собственности:

• - перевод земель сельскохозяйственного назначения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• - перевод земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Мониторинг земель - это система наблюдений за состоянием земель. Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды. Объектами мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации. Мониторинг осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти во взаимодействии друг с другом, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным.

Задачами мониторинга являются:

• - своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
• - информационное обеспечение ведения государственного кадастра недвижимости, в том числе земель, государственного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
• - обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель регулируется Положением об осуществлении государственного мониторинга, утвержденным Постановлением Правительства от 28.11.2002 № 846.

Мониторинг включает в себя:

• - сбор информации о состоянии земель, ее обработку и хранение;
• - непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
• - анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

В зависимости от сроков и периодичности проведения съемки наблюдения и обследования делятся на:

• - базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
• - периодические (раз в три года и более);
• - оперативные (фиксирующие текущие изменения).

Землеустройство - система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (внутрихозяйственное землеустройство).

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства в основном осуществляется ст. 68, 69 ЗК РФ и Федеральным законом от 18.06.2001 «О землеустройстве» 1 .

" СЗ РФ. 2001. №26. Ст. 2582.

Цель землеустройства заключается в обеспечении рационального использования земель, их охраны, улучшении ландшафтов. Различают территориальное и внутрихозяйственное землеустройство. Объектами территориального землеустройства являются территории субъектов РФ, муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков. Объектами внутрихозяйственного землеустройства являются земельные участки, используемые гражданами и юридическими лицами для сельскохозяйственного производства, и территории, используемые общинами коренных малочисленных народов для обеспечения их традиционного образа жизни.

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. При проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении. Отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном законом порядке.

В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Под землеустроительным процессом понимается организация и порядок проведения землеустройства.

Землеустроительный процесс состоит из следующих этапов:

• - из подготовительных работ;
• - разработки прогнозов, схем, проектов землеустройства;
• - рассмотрения и утверждения проектной документации;
• - перенесения проектов в натуру (на местность);
• - оформления и выдачи землеустроительных материалов и документов;
• - осуществления авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами.

• Ч. 1 ст. 77 Конституции РФ // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
• СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
• Ст. 11 Земельного кодекса РФ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
• СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Цель исследования: разработка программы совершенствования управления земельными ресурсами.
Объектом исследования являются земельные ресурсы в муниципальном образовании.
Предметом исследования – управление земельными ресурсами.

Введение 3
1 Теоретические основы управления земельными ресурсами муниципальных образований 5
1.1 Основные понятия «земельные ресурсы», «управление» и их сущность 5
1.2 Механизмы и инструменты управлению земельными ресурсами 6
1.3 Совершенствование управления земельными ресурсами в России и за рубежом 12
2 Анализ совершенствования управления земельными ресурсами г. Челябинске 19
2.1 Описание объекта и предмета исследования 19
2.2. Анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей управление земельными ресурсами в городе Челябинске 25
2.3. Анализ тенденций и показателей управления земельными ресурсами 32
3. Совершенствование управления земельными ресурсами в городе Челябинске 36
3.1. SWOT-анализ управления земельными ресурсами 36
3.2 Разработка программы мероприятий по совершенствованию управления земельными ресурсами в городе Челябинске 37
Заключение 40
Приложение 41

Файлы: 1 файл

Управление земельными ресурсами муниципальных образований

Сегодня местные органы власти придают огромное значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления муниципальной собственностью. Наделенные определенными полномочиями в области земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование земли, организуют проведение работ по землеустройству, оформляют права собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля, а так же взимают плату за землю.

Однако в нашей стране земельные платежи в общей структуре доходов местных бюджетов составляют незначительную часть, хотя в других странах земельные налоги традиционно являются одним из главных источников бюджета. Проблемой исследования является несовершенство управления земельными ресурсами.

Цель исследования: разработка программы совершенствования управления земельными ресурсами.

Объектом исследования являются земельные ресурсы в муниципальном образовании.

Предметом исследования – управление земельными ресурсами.

В соответствии с проблемой, объектом, предметом и целью исследования в курсовой работе необходимо было решить следующие задачи:

1. Теоретическая оценка основных понятий «земельные ресурсы», «управление»;
2. Анализ теоретических подходов к управлению земельными ресурсами в городах;
3. Анализ отечественного и зарубежного опыта совершенствования управления земельными ресурсами в городах;
4. Анализ управления земельными ресурсами в муниципальном образовании.

Методы исследования: сбор информации, сравнительный анализ, статистический анализ, SWOT-анализ.

В ходе написания данной курсовой работы использовались учебники и учебные пособия.

1 Теоретические основы управления земельными ресурсами муниципальных образований

1.1 Основные понятия «земельные ресурсы», «управление» и их сущность

Земля представляет собой поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы. Земля обеспечивает основное пространство и сырьевые ресурсы, необходимые во всех видах производства .

Земельные ресурсы - земли, которые находятся в границах территории государства, за исключением территориального моря.

В настоящее время сложилось несколько подходов к рассмотрению земельных ресурсов (см. таблица 1).

Таблица 1 – Подходы к понятию «земельные ресурсы»

Подход	Определение
Экологический	Это природный объект, составная часть природной среды, взаимодействующая с другими объектами природы – лесами, недрами, водами, а в широком смысле – охватывающая все природные ресурсы
Экономический	Как объект хозяйственной и иной деятельности – является материальной базой всякого производства. Она – источник (ресурс – для удовлетворения самых разнообразных потребностей человека
Социальный	Это объект собственности. При капитализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, в других – наряду с государственной, кооперативной, частной и личной собственностью

На основе этих трех подходов определяются свойства земельных ресурсов: свойства и особенности, присущие всем землям (природный характер происхождения земли, единственное место обитания всех человеческих поколений, ограниченность, неподвижность); на присущие определенным категориям земель; на присущие определенным земельным участкам .

Когда земельные ресурсы выступают объектом управления, вводят еще одно свойство: земельные ресурсы являются источником дохода для субъекта их управления. В системе государственного устройства земельные ресурсы составляют экономическую основу государственных муниципальных бюджетов, поэтому на государственном и муниципальном уровне осуществляется управление земельными ресурсами. В таблице 2 приведены основные подходы к определению управления.

Таблица 2 - Подходы к понятию «управление»

Подход	Определение
Функциональный	Как функция системы, управление направленно на выживание этой системы посредством координации, организации, упорядочения элементов данной системы, как между собой, так и с внешней средой.
Субъектно-объектный	Воздействие субъекта на объект с целью изменения состояния объекта и (или) субъекта (в том числе и себя), по заранее продуманному плану действий в соответствии с располагаемыми ресурсами; это деятельность по приведению объективного процесса к субъективно выбранной цели, так как в основе любого управления непременно лежит целеполагание.

Функциональный подход подчеркивает то, что управление присуще любой системе как целому, а не отдельным ее элементам и жизненно необходимо ей. Управление как деятельность субъекта подчеркивает субъективность управления, т.к. происходит влияние субъекта на объект, и исключает наличие только одной цели в управлении – выживания системы.

Таким образом, можно говорить о том, что под управлением будет пониматься целенаправленное воздействие субъекта на объект управления, а относительно земельных ресурсов, надо отметить, что в рамках государственного и муниципального управления три подхода к определению земельных ресурсов не являются взаимоисключающими.

1.2 Механизмы и инструменты управления земельными ресурсами

Управление любой системой состоит в обеспечении сохранности, устойчивости развития этой системы, входящих в нее элементов или связанных с ней других интересов систем в общих интересах. Муниципальное управление земельными ресурсами – это целенаправленная деятельность муниципальных органов власти по организации рационального использования земли с учетом удовлетворения интересов всего общества, так и отдельного человека и по обеспечению устойчивого развития поселения .

Объектом управления земельными ресурсами в муниципальном образовании выступает земельный участок в установленных границах, с фиксированной площадью и правовым режимом в пределах границ поселения. При этом объектом муниципального управления будут являться не только исключительно муниципальные земельные участки, но и земли, находящиеся в государственной собственности (неразграниченные земли). Управляющее воздействие муниципалитета направлено и на земли, находящиеся в частной собственности, например, при установлении ставок земельного налога.

Субъектами местного управления земельными участками являются органы местного самоуправления, а субъектами внутрихозяйственного управления – собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы. Предметом управления является формирование механизма регулирования земельных отношений и использования земельных участков в границах муниципального образования.

Цели и задачи органов власти по управлению земельными ресурсами в основном совпадают, но с учетом того, что земельные платежи представляют собой источник пополнения местного бюджета, в муниципальном управлении отмечается ярко выраженный экономический уклон .

Управление землями на территории поселения включает в себя принятие нормативно-правовых актов в виде решений, программ, правил и раскрывается через внедряемые мероприятия. В соответствии с этим органы местного самоуправления могут активно влиять на становление и развитие рынка земли, при этом в основу общего регулирования земельно-имущественных отношений положена федеральная и региональная нормативно-правовая база.

Муниципальное образование по своей природе является сложной системой, и соответственно, подвержено влиянию внешних и внутренних факторов, представленных на рис. 1, которые оказывают влияние и на управление земельными ресурсами .

Рисунок 1 Основные факторы, влияющие на систему муниципального управления земельными ресурсами

Принципы муниципального управления земельными ресурсами.

1. Многообразие форм собственности на землю и землепользование. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частное, муниципальной и иных формах собственности .
2. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан при использовании земель. Регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при условии обеспечения гарантий для каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
3. Научный подход к регулированию земельных отношений. Земельные отношения должны регулироваться с использованием научно-обоснованных методик и положений, которые базируются на детальном изучении объекта управления.
4. Участие граждан, общественных организаций и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю.
5. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. В основу данного принципа положено разделение земель по целевому назначению, ограничение их использования не по целевому назначению, изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, земель особо охраняемых территорий.
6. Приоритет охраны земель как важнейшего компонента окружающей природной среды и средства производства.
7. Платность землепользования.
8. Устойчивость развития городского землепользования.
9. Единство судьбы земельных участков и прочносвязанных с ними объектов недвижимости.
10. Принцип информативности. Любые участники земельно-имущественных отношений должны иметь возможность получить всю информацию о земельном участке и расположенных на нем объектов недвижимости.
11. Принцип ответственности за нарушение земельного законодательства.

Муниципальное управление земельными ресурсами может преследовать различные цели:

1. Повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования.
2. Увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и операций, связанных с землей.
3. Максимальное удовлетворение потребностей в земельных участках как граждан, так и предприятий различных отраслей хозяйствования на территории города.
4. Предельное вовлечение земли в оборот и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель (развитие территории муниципального образования).

Как видно из набора возможных целей управления земельными ресурсами, при грамотно проводимой земельной политике органы местного самоуправления способны решить насущные вопросы, тем или иным путем повысить качество жизни населения. Земельная политика – это сильный инструмент местной администрации .

Система муниципального управления земельными ресурсами включает:

1. Планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов (формализация целей и задач, а также средств их достижения в соответствии с реальными ресурсными возможностями).
2. Экономическое стимулирование рационального использования земельных ресурсов (регулирование механизмов платежей за землю).
3. Информационное обеспечение системы управления земельными ресурсами (изучение, оценка, систематизация и учет земельных ресурсов).
4. Нормативно-правовое обеспечение системы управления земельными ресурсами.
5. Мониторинг земель (своевременное выявление изменений состояния земель и выработка рекомендаций).
6. Организация землеустройства (организация и реализация управленческих решений) .
7. Муниципальный контроль за использованием и охраной земель.

Особую роль в муниципальном управлении земельными ресурсами играют способы предоставления земельных участков. Способы предоставления земельных участков, их цели, преимущества и недостатки представлены рис. 2 .

1. Цели
Быстрая продажа земли Максимальная цена	Продажа при соблюдении местных цен Более высокая цена	Инвестирование в развитие объекта
2. Преимущественное назначение для:
Небольших участков	Мелких и средних объектов	Крупных массивов
3. Обязательства потенциальных инвесторов:
Участие в торгах Внесение залога	Отправление своих предложений по почте Принятие указанных условий	Назначение первоначальной цены или более высокой Принятие особых условий
4. Преимущества:
Быстрый, несложный Гласность Присутствие всех потенциальных покупателей Немедленное достижение результатов Соревнование	Возможность повышения цены Нет необходимости в специальном помещении	Возможность устанавливать условия Целенаправленная рассылка приглашений Вероятность более высоких цен
5. Недостатки
Потребность помещения Невозможность устанавливать условия	Возможность сговора Длительная процедура	Медленнее других способов Больше затрат на проведение