Правотворчество муниципальных образований особенности и проблемы. Муниципальный правотворческий процесс. Неразвитость института антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов

Муниципальное правотворчество представляет собой порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию предусмотренных уставами муниципальных образований
правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах их компетенции и осуществляется в целях правового регулирования вопросов местного значения на территории муниципального образования, а также в целях реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом (Конституцией) и законами субъекта РФ.
Строго говоря, правотворческий процесс - это урегулированный нормативными правовыми актами и имеющий своей целью установление, изменение или отмену нормы (норм) права порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий следующие этапы:
- анализ общественных отношений;
- формирование идеи;
- подготовку проекта нормативного правового акта;
- внесение проекта в правотворческий орган (или вынесение на референдум);
- рассмотрение проекта;
- принятие проекта (как правило, в нескольких чтениях);
- подписание принятого правового акта;
- опубликование (и последующее вступление в силу правового акта).
Каждый из перечисленных этапов может быть представлен несколькими стадиями. Так, например, в процедуре подготовки проекта решения представительного органа МСУ можно выделить такие стадии, как:
- формирование идеи решения;
- создание рабочей группы;
- работа над текстом решения;
- апробация и экспертиза подготовленного решения;
- окончательная подготовка для внесения на рассмотрение представительного органа МСУ текста проекта и сопроводительных документов.
Муниципальная правотворческая инициатива - это установленное законом право вносить проект правового акта (решения представительного органа МСУ) на рассмотрение представительного органа МСУ. Обладающий таким правом, становится субъектом правотворческой инициативы. В соответствии с Ф3-№131 правом правотворческой инициативы в МО обладают депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также другие уполномоченные уставом муниципального образования субъекты.
Порядок осуществления правотворческого (нормотворческого) процесса в муниципальном образовании, в том числе процедура принятия правового акта, должны быть определены Уставом муниципального образования, либо отдельным правовым актом представительного органа МСУ - регламентом. Устав (регламент) может предусматривать участие в нормотворческом процессе некоммерческих организаций.
Необходимым условием внесения проекта правового акта на рассмотрение представительного орган местного самоуправления в порядке законодательной инициативы является наличие:
- текста проекта правового акта, удовлетворяющего требованиям, изложенным выше;
- пояснительной, записки с изложением цели, основных положений, прогноза последствий принятия правового акта;
- справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
- перечня правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного проекта;
- предложений о разработке нормативных правовых актов субъекта Федерации, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
- финансово-экономического обоснования принятия правового акта.
Для проектов правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет местного бюджета, наличие финансово-экономического обоснования принятия правового акта является обязательным условием.
Проект правового акта на любой стадии муниципального нормотворчества может быть подвергнут экспертизе.
Предметом экспертизы может быть:
- соответствие положений проекта правового акта нормам Конституции Российской Федерации, федеральным законам, уставу (конституции) и законам субъекта РФ;
- обеспеченность предложений, содержащихся в проекте правового акта финансовыми, организационными и иными ресурсами;
- связь проекта с общей системой действующего законодательства;
соответствие положений проекта современным требованиям юридической науки и практики;
соответствие проекта иным критериям, определенным в задании или поручении на проведение экспертизы.
По проекту правового акта может быть проведена не только
правовая, но и специализированная экспертиза, например, экологическая. По одному и тому же проекту правового акта могут проводиться несколько независимых друг от друга экспертиз. Следует иметь в виду, что результаты экспертизы, независимо от того, кем была экспертиза назначена, носят рекомендательный характер.
Содержание издаваемых правовых актов не должно противоречить изданным ранее или дублировать их, если при этом не изменяется (отменяется) ранее изданный акт.
Примерный порядок рассмотрения проекта решения представительным органом МСУ выглядит следующим образом.
Поступивший в представительный орган местного самоуправления проект правового акта со всеми приложениями к нему должен быть надлежащим образом зарегистрирован.
Председатель представительного органа направляет зарегистрированный проект правового акта в соответствующий рабочий орган, в компетенцию которого входит решение вопросов, поставленных и разработанных в проекте правового акта, и всем депутатам представительного органа.
Субъект права муниципального нормотворчества или его представитель вправе участвовать в работе над проектом на всех стадиях его рассмотрения и принятия в представительном органе и во всех формах его рассмотрения.
С момента внесения проекта в представительный орган местного самоуправления до его рассмотрения на заседании представительного органа может быть проведено предварительное обсуждение данного проекта в форме обсуждения населением муниципального образования, публичных или депутатских слушаний. В рамках публичных или депутатских слушаний, о проведении которых представительный орган муниципального образования принимает особое решение, осуществляется ознакомление депутатов представительного органа с мнением экспертов, проводивших профессионально-специализированную или правовую экспертизу, и жителей муниципального образования по обсуждаемому проекту.
В случае принятия решения об обсуждении проекта населением муниципального образования, такой проект публикуется в средствах массовой информации муниципального образования (либо другим доступным способом) с указанием срока подачи предложений (как правило, такой срок не может быть более одного месяца со дня опубликования проекта) и адреса, по которому должны направляться предложения. Результаты обсуждения населением муниципального образования проекта правового акта должны быть опубликованы в средствах массовой информации муниципального образования либо, донесены населению другим способом.
Депутаты представительного органа местного самоуправления, рабочие органы представительного органа местного самоуправления вправе проводить обсуждения проектов и поправок к ним на любой стадии их подготовки и рассмотрения, организовывать выступления в средствах массовой информации муниципального образования для ознакомления населения соответствующего муниципального образования со своей позицией по обсуждаемым проектам, проводить пресс-конференции.
Проект нормативного акта обсуждается на заседании представительного органа местного самоуправления, или же представительным органом может быть дано поручение одному или нескольким рабочим органам рассмотреть проект нормативного акта и подготовить по нему заключение. Заключение, а также по решению органа или органов представительного органа и результаты голосования по принятию данного заключения доводятся до сведения всех депутатов представительного органа.
На заседание представительного органа в обязательном порядке приглашаются авторы - субъект права муниципальной нормотворче-ской инициативы (или его представитель), представитель заинтересованного органа местного самоуправления, эксперты (специалисты).
Основными этапами процедуры рассмотрения проекта на заседании представительного органа местного самоуправления являются:
1. доклад автора проекта, содоклад представителей соответствующих заинтересованных органов местного самоуправления;
2. вопросы докладчику и содокладчику, их ответы на вопросы;
3. прения по обсуждаемому вопросу;
4. принятие проекта за основу;
5. внесение поправок к принятому за основу проекту нормативного акта;
6. рассмотрение поправок к принятому за основу проекту;
7. принятие проекта нормативного акта в целом.
Проект нормативного акта муниципального образования рекомендуется рассматривать в два этапа - два чтения, а при наличии поправок к проекту акта, принятого за основу, в три этапа - три чтения. При этом проект акта может быть рассмотрен в указанных чтениях на одном и том же заседании представительного органа местного самоуправления или же на различных заседаниях совета.
Первое чтение заключается в представлении проекта нормативного акта, его обсуждении и завершается голосованием по одобрению концепции проекта акта - принятия за основу. По одному и тому же вопросу на рассмотрение соответствующего органа может быть предложено несколько проектов правовых актов. Рассмотрение альтерна-
тивных проектов осуществляется в первом чтении в рамках проведения прений по соответствующему вопросу повестки дня заседания представительного органа местного самоуправления и завершается голосованием по вопросу о принятии одного из альтернативных проектов за основу.
Принятие проекта за основу означает, что проект нормативного акта будет далее дорабатываться путем внесения в него поправок. В целях упорядочения процесса муниципального нормотворчества представительным органом местного самоуправления должен устанавливаться и срок подачи поправок к проекту, принятому за основу.
Поправки могут предлагаться как депутатами представительного органа местного самоуправления, его рабочими органами, так и другими субъектами права муниципальной нормотворческой инициативы.
Второе чтение состоит из обсуждения и голосования поправок, как дополняющих и изменяющих проект акта, так и устраняющих внутренние противоречия проекта правового акта или его несоответствие федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации. Важно отметить, что поправки не должны менять концепцию и основные, принципиальные положения принятого за основу проекта правового акта.
Последовательность рассмотрения поправок определяется либо председательствующим, либо решением представительного органа местного самоуправления. Поправки по предложению председательствующего или депутатов могут голосоваться как по отдельности, так и пакетом, если иное не потребует один из субъектов муниципального нормотворчества.
Обсуждение и голосование поправок к проекту акта завершается голосованием по принятию нормативного акта в целом. До представления на голосование в целом, текст проекта акта подлежит юридико-технической редакционной правке. Это может выполнить по поручению представительного органа его рабочий орган (например, редакционная комиссия).
Представительный орган муниципального образования правомочен принимать проекты нормативных актов при наличии кворума (присутствие на заседании определенного количества депутатов, предусмотренного уставом муниципального образования, либо Регламентом, либо же иным документом, регулирующим порядок деятельности представительного органа).

"Глава местной администрации", 2012, N 3

В ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

<1> Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации с последующими изменениями // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Данное требование в полной мере относится и к правовым актам органов местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество является важнейшим инструментом как осуществления местного самоуправления населением непосредственно, так и реализации управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления. В процессе осуществления муниципального правотворчества органы и должностные лица местного самоуправления сталкиваются с целым рядом проблем. Ниже рассмотрим некоторые из них.

Необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными проверками правоохранительных органов

Законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки компетентных органов (чаще всего прокуратуры) начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Так, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в Федеральный закон N 131-ФЗ, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений <2>. При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если корректировка устава не требует проведения публичных слушаний. Особенно остро стоит этот вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август). С данной проблемой сталкиваются и местные администрации <3>.

<2> См.: п. 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления". Текст Приказа официально не опубликован.
<3> Для информации: в администрации г. Сургута в 2010 г. было проведено различными надзорными органами 107 проверок, касающихся ее правотворческой деятельности.

При этом для решения этой проблемы при введении в действие федеральных законов следует учитывать разумные сроки, необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов.

Неполнота термина "муниципальный правовой акт", используемого в Федеральном законе N 131-ФЗ

Статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ закрепила следующее определение муниципального правового акта: муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Однако анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте термина "муниципальный правовой акт", не учитывающего решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. Так, ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. И совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в виде конкретных полномочий органов местного самоуправления <4>.

<4> Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" понятие "муниципальный правовой акт" дополнено решениями органов местного самоуправления по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, несмотря на то что обеспечение собственной деятельности не является основной целью создания и существования органов местного самоуправления, эта функция опосредованно влияет на качественное решение вопросов местного значения, реализацию переданных государственных полномочий или осуществление иных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В связи с этим есть основания относить акты по организации деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц к актам муниципального правотворчества.

Тем не менее в определение понятия "муниципальный правовой акт", данное в Федеральном законе N 131-ФЗ, указанные акты должностных лиц и органов местного самоуправления не включены. В связи с этим необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ, корректирующих понятие "муниципальный правовой акт".

О результатах муниципального правотворчества

К результатам муниципального правотворчества следует относить не только муниципальные правовые акты, но и договоры, заключаемые муниципальными образованиями как публично-правовыми субъектами.

Так, ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.). Анализ норм действующего законодательства позволяет выделить еще как минимум, две категории договоров, характерных для публично-правового статуса органов местного самоуправления: договоры, заключаемые в рамках сотрудничества с органами государственной власти и в рамках социального партнерства.

Учитывая публично-правовой статус органов местного самоуправления и участие их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества (присутствуют признаки нормативности).

В связи с этим необходимо:

• введение обязательной антикоррупционной экспертизы заключенных органами местного самоуправления нормативных договоров и их проектов;
• внесение нормативных договоров в особый регистр (по примеру муниципальных нормативных правовых актов);
• введение необходимости официального опубликования в качестве обязательного условия для вступления нормативных договоров в законную силу.

Необходимость доработки института схода граждан

Анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что сход граждан - это форма непосредственного решения населением вопросов местного значения, аккумулировавшая в себе возможность решения вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, и полномочия представительного органа муниципального образования.

При установлении порядка принятия муниципальных правовых актов на сходе граждан необходимо учитывать двоякий статус схода граждан. Так, при рассмотрении на сходе граждан вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, допустимо принятие самодостаточных (не требующих утверждения никакими органами и должностными лицами местного самоуправления) правовых актов, а при реализации полномочий представительного органа муниципального образования возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Так как сход граждан осуществляет и полномочия представительного органа местного самоуправления, в т.ч. отнесенные к его исключительной компетенции (ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ), то правила голосования по таким вопросам, отнесенным к полномочиям представительного органа местного самоуправления, на сходе граждан должны быть аналогичны правилам, предусмотренным для представительного органа (например, в отношении принятия устава муниципального образования - не простым, а квалифицированным большинством от участников схода).

Указанные выводы требуют более четкого закрепления в Федеральном законе N 131-ФЗ (несмотря на незначительное количество решений, принимаемых в РФ на сходах граждан, по сравнению с решениями, принимаемыми органами местного самоуправления) института схода граждан.

Отсутствие четких критериев определения нормативности муниципального правового акта

Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Однако Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <5> определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются:

• издание его в установленном порядке;
• издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц;
• правила поведения рассчитаны на неоднократное применение;
• правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

<5> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 8 декабря 2007. N 276.

При определении нормативности муниципального правового акта нередко возникают разногласия между муниципальными правотворческими органами, органами прокуратуры и органами юстиции. Это вынуждает органы местного самоуправления искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях.

Пример. Так, Приказом Правового управления администрации г. Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного <6> для использования работниками Правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 N 48) следует считать также акты:

• направленные на утверждение каких-либо документов, в т.ч. подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости <7>);
• не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя и не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц);
• вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт;
• определяющие и устанавливающие определенные правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления - нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих - акт ненормативного характера);
• не носящие рекомендательного характера.

<6> См.: Приказ Правового управления администрации г. Сургута от 03.04.2009 N 8 "Об утверждении Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного". Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.
<7> См.: ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Российская газета. 01.08.2007. N 165.

Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне.

Неразвитость института антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно в отношении не только проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества. Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов. Так, если в случае принятия противоречащего закону правового акта его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется соответствующая юрисдикция), то в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет сегодня и законодательно установленной обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, в настоящее время антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного муниципального нормативного правового акта или его проекта, но не может служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного муниципального нормативного правового акта.

В связи с этим требуется корректировка антикоррупционного законодательства в этой части.

Противоречивость норм Федерального закона N 131-ФЗ в отношении собственных актов главы муниципального образования

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

• в случае если является председателем представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
• в случае если является главой местной администрации, постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Это дало возможность органам юстиции, отвечающим за регистрацию уставов муниципальных образований, говорить о необходимости приведения правотворческих полномочий глав муниципальных образований в соответствие с указанной нормой, исключив из компетенции глав муниципальных образований, возглавляющих местные администрации, право издания собственных правовых актов <8>.

<8> Письмо Департамента по вопросам юстиции Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 05.02.2009 N НК-593. Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.

Однако из анализа норм действующего федерального и регионального законодательства следует, что глава муниципального образования обладает собственной компетенцией, которая следует за ним независимо от того, возглавляет он исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или является председателем представительного органа муниципального образования. В рамках этой компетенции он вправе издавать собственные муниципальные акты. Так, являясь органом местного самоуправления и, следовательно, будучи наделенным правом издания собственных муниципальных правовых актов, глава муниципального образования вправе:

• самостоятельно регулировать порядок принятия таких актов (п. 3 ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ);
• созывать сход граждан (ч. 3 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ);
• назначать публичные слушания (ч. 1 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ);
• назначать собрания граждан (ч. 2 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ) и др.

Выполняя же функции руководителя органа местного самоуправления в зависимости от места в структуре органов местного самоуправления, глава муниципального образования действует (а значит, должен издавать муниципальные правовые акты) от имени соответствующего должностного лица (председателя представительного органа местного самоуправления) или органа местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, представляется некорректным рассмотрение в Федеральном законе N 131-ФЗ права главы муниципального образования на издание муниципальных правовых актов (п. 3 ч. 4 ст. 36) как права на издание муниципальных актов только в рамках полномочий либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Норму, изложенную в ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, следует воспринимать как упорядочение правотворческих полномочий главы муниципального образования, являющихся только частью его сложносоставной компетенции, относящейся к статусу главы муниципального образования как руководителя органа местного самоуправления. Вторая составляющая правотворческой компетенции, относящаяся к его статусу как высшего должностного лица местного самоуправления, осталась неурегулированной в ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, что позволяет восполнить данный пробел в уставе муниципального образования.

Текучесть профессиональных юристов, участвующих в муниципальной правотворческой деятельности

Возрастающая ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения, необходимость реализовывать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов или законов и иных федеральных нормативных актов <9>, бесконечная работа в результате изменений законодательства сегодня, к сожалению, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь это касается юристов. Ведь именно от них зависит качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления.

<9> Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривается существование перечней должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные перечни по смыслу ст. 8 утверждаются исключительно нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть их утверждение не относится к компетенции органов местного самоуправления. Однако рекомендательная норма, содержащаяся в п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 N 557, дает основание контролирующим и надзорным органам (в частности, прокуратуре) требовать утверждения подобных перечней актами органов местного самоуправления // Российская газета. 30.12.2008. N 266; 20.05.2009. N 89.

В условиях же реализации Национального плана противодействия коррупции <10> на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <11> также уделяет особое внимание повышению качества принимаемых правовых актов и, как следствие, профессиональному уровню юридических кадров.

<10> Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) // Российская газета. 5 августа 2008. N 164.
<11> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 30 декабря 2008. N 266.

Определенным решением проблемы текучести кадров в сфере муниципального правотворчества могло бы стать введение системы дополнительного материального стимулирования по примеру Указа Президента РФ от 08.05.2001 N 528 "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" <12>. Данный Указ в целях повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти предоставил руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, или руководителям их аппаратов с 1 июня 2001 г. право устанавливать лицам, замещающим в федеральных органах государственной власти, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ, должности, в основные служебные обязанности которых входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, определенные доплаты.

<12> Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" // Российская газета. 12 мая 2001. N 89.

При этом очень немногие субъекты РФ приняли правовые акты, определяющие состав денежного содержания муниципальных служащих и предоставляющие возможность подобных выплат юристам органов местного самоуправления. Так, в Омской области такой акт принят.

Отсутствие единого классификатора (кодификатора) муниципальных правовых актов

Федеральный закон от 08.11.2007 N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" <13> (далее - Федеральный закон N 260-ФЗ) стал первой попыткой учета и систематизации муниципальных правовых актов на государственном уровне.

<13> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Российская газета. 14 ноября 2007. N 254.

Однако совершенно очевидно, что проблема систематизации муниципальных правовых актов не может быть решена только с помощью реализации указанного Закона. Четко систематизировать муниципальные правовые акты возможно с помощью кодификации. Однако для того, чтобы муниципальные образования не создавали множество собственных систем муниципальных правовых актов, необходимо предложить им единые правила кодификационного учета актов муниципального правотворчества.

В основе отраслевой структуры права лежат по преимуществу особенности отдельных сфер общественной и государственной жизни (хозяйственная деятельность, внешнеэкономическая деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона, др.), особенности отдельных средств социального регулирования (информация и информатизация, финансы, индивидуальные правовые акты, др.), особенности отдельных объектов правового регулирования (природные ресурсы). Именно на базе отраслевой структуры законодательства выстроен Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511 <14>.

<14> Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" с последующими изменениями // Российская газета. 21, 22, 23 марта 2000 г.

Именно его можно было бы использовать в качестве основы для проведения единой комплексной систематизации муниципальных правовых актов.

Так, полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие отраслевые рубрики Классификатора правовых актов. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. Целый ряд рубрик выделяют акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира, др.). Муниципальных образований, органов местного самоуправления касаются и иные отраженные в Классификаторе сферы. Это административно-территориальное деление, референдумы, выборы, образование, опека и попечительство, обращения граждан и многие другие.

При этом следует понимать, что в чистом виде применение Классификатора на муниципальном уровне невозможно. В качестве структуры для систематизации муниципальных правовых актов представляется логичным использовать вопросы, находящиеся (в т.ч. переданные) в ведении органов местного самоуправления:

• вопросы местного значения, соответствующие определенному виду муниципального образования;
• вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов РФ;
• вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ);
• вопросы обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие нормативно закрепленных правил юридической техники

В настоящее время отсутствует какой-либо правовой акт, закрепляющий правила юридической техники и четко регламентирующий, в чем они заключаются. Данные правила, несмотря на широкое распространение в правотворческой деятельности, существуют лишь в качестве научной разработки в рамках учебной дисциплины "Теория государства и права". Парадокс ситуации заключается в том, что в правовых актах федеральных органов (как правило, в регламентах) установлены требования соблюдения этих правил.

Пример. В п. 60 Регламента Правительства РФ <15> установлено, что проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер, до внесения в Правительство направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники.

<15> Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 08.06.2004. N 119.

Кроме того, в соответствии с п. 29 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ <16> заключение Минюста России по результатам правовой экспертизы должно содержать оценку соответствия текста законопроекта правилам юридической техники <17>. Ссылка на указанные правила используется и в судебной практике <18>.

<16> Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 11.05.2009. N 19. Ст. 2346.
<17> Справочная правовая система "КонсультантПлюс" выдала 16 регламентов деятельности федеральных государственных органов, в которых используются ссылки на правила юридической техники.
<18> См., например: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.И. Олейника к Определению Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // Российская газета. 11.08.1998. N 152.

Правовое закрепление общих правил юридической техники позволило бы более качественно осуществлять правотворческую деятельность органам местного самоуправления и их должностным лицам, сделало бы создание правовых актов более простым для тех муниципальных образований, в которых отсутствуют квалифицированные специалисты (особенно это актуально для небольших поселений).

В заключение следует отметить, что органам местного самоуправления и органам государственной власти необходимо заботиться о четкости закрепляемых на соответствующем уровне правотворческих процедур, разработке стандартных (модельных) правовых актов, повышении профессионального уровня кадров, отвечающих за правотворческий процесс муниципального образования. При этом нормы, регулирующие вопросы муниципального правотворчества, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, с одной стороны, не должны вводить органы местного самоуправления в заблуждение относительно их правотворческих возможностей, а с другой стороны - не должны создавать условий для злоупотреблений при осуществлении муниципальной правотворческой деятельности.

Н.Алешкова

заместитель главы

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4(219). Право. Вып. 27. С. 14-17.

Т. П. Шкуратова

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Рассматривается одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления - правотворчество, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования; приводится классификация муниципальных правовых актов, выделяются специфические черты актов представительных органов муниципальных образований.

Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, органы местного самоуправления, правотворческая деятельность органов местного самоуправления, муниципальное образование, муниципальный правовой акт.

Роль местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России представляет собой одну из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление позволяет рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Наряду с законодательной и иной правотворческой деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов названная деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы - системы муниципальных правовых актов.

Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер (уставы муниципальных образований, решения и постановления органов местного самоуправления и т. д.).

Право местного самоуправления на осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, признающем правовой характер актов местного самоуправления и уставов муниципальных образований.

Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с «неповоротливым» законодательным процессом, большими адаптивными возможностями системы указанных актов к нуждам населения конкретного муниципального образования.

Внешней формой выражения и закрепления общеобязательных норм в рамках муниципального образования является документ, представляющий собой нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением, который фиксирует его волю. Именно в таких актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. При помощи этих документов воля, представляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает во вне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект и направленного на достижение строго определенных последствий2.

Социальная природа нормативных актов органов местного самоуправления, по мнению

ряда ученых3, определяется следующими обстоятельствами: во-первых, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), их формирование - дело самого населения; во-вторых, через органы местного самоуправления народ как носитель суверенитета осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойствами общеобязательности и гарантированности со стороны государства.

В этой связи, как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворчество этих органов приобретает характер правотворчества, санкционированного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция.

С. С. Алексеев выделяет три способа санкционирования правотворческой деятельности:

органы местного самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства;

органы государства утверждают разработанные органами местного самоуправления нормативные акты;

государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций), органы местного самоуправления их детализируют применительно к условиям и представляют на регистрацию соответствующему государственному органу4.

Законодательство Российской Федерации

о местном самоуправлении не только не ограничивает традиционно представляемую сферу местного нормотворчества, но и практически расширяет его возможности в современных условиях путем определения предметов ведения муниципальных образований, отграничения их от предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, расширения нормотворческой компетенции ор-

ганов местного самоуправления, законодательного определения правовой природы и места правовых актов местного самоуправления в системе законодательства, возможности их судебной защиты.

Результатом правотворческой деятельности органов местного самоуправления является принятие правовых актов. Их характеристика предполагает рассмотрение таких вопросов, как: понятие правового акта местного самоуправления, классификация правовых актов и определение их иерархии, особенности оформления.

Правовая деятельность органов местного самоуправления отличается значительной степенью свободы, реализуемой в рамках требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Правовые акты, принятые ими, по своему содержанию носят подзаконный характер, то есть принимаются на основе и во исполнение федерального законодательства и законов субъектов РФ.

Суть понятия правового акта местного самоуправления обстоятельно рассмотрена в современной юридической литературе. Заслуживает внимания точка зрения М. А. Васильева, который полагает, что актом местного самоуправления является решение, принятое органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для регулирования отношений в сфере муниципального права, которое имеет юридическую силу для третьих лиц5.

Более обстоятельно понятие правового акта местного самоуправления раскрыто в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает единое определение муниципального правового акта - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов

местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Из приведенного выше определения логически можно выделить признаки, характеризующие муниципальный правовой акт. Во-первых, это публично-правовая мера, которая применяется для отношений субординации; во-вторых, такой акт принимается определенным субъектом - населением, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления; в-третьих, данный акт относится к муниципальному (публичному) праву; в-четвертых, сферой его применения являются вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, иные вопросы, отнесенные уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) их должностных лиц; в-пятых, муниципальный правовой акт имеет юридическую силу в отношении третьих лиц, то есть действует вне органа местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.

Подзаконность актов органов местного самоуправления не может вызывать сомнений. Муниципальная власть, хотя и является самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее является властью подзаконной, она не обладает суверенитетом и самостоятельна только в рамках закона и в пределах заданной им компетенции.

В ходе формирования нормативного правового акта органов местного самоуправления разрабатывается его внутренняя структура, которая с его принятием приобретает юридическое значение.

Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать ему после-

довательность и логичность составляющих его частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить его понимание тем кругом лиц и организаций, которым он адресуется.

Как правило, нормативный правовой акт содержит вводную часть, называемую преамбулой, в которой кратко сформулированы его цели и задачи. В нормативном правовом акте должны содержаться нормы, очерчивающие предмет его регулирования, определяющий круг лиц, на которых распространяется его действие. Структурными элементами нормативного правового акта являются: раздел, глава, параграф, статья, часть, пункт, подпункт, абзац. Правила юридической техники, применяемые при составлении нормативных правовых актов, на законодательном уровне не закреплены. В связи с чем следует, на наш взгляд, внести изменения в главу 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых необходимо отразить требования к правовым актам муниципальных образований.

В юридической, научной и учебной литературе приводятся различные классификации муниципальных правовых актов, которые подразделяются по юридическим свойствам, юридической силе, территории и времени действия, порядку вступления в силу.

По юридическим свойствам муниципальные правовые акты можно подразделить на нормативные и ненормативные. Нормативный акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы. Ненормативные акты органов (должностных лиц) местного самоуправления понимаются в научной литературе как индивидуально при-менительные правовые акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие права и обязанности конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение, не содержащие в себе правовых норм.

По юридической силе муниципальные правовые акты можно подразделить:

на исполнительные, в одностороннем порядке изменяющие существующее юридическое поло-

жение, обладающие возможностью их систематического исполнения с применением силы в случае сопротивления и содержащие признак наделения их авторов правами налагать обязанности;

рекомендательные, то есть сами по себе не являющиеся актами, изменяющими юридический порядок, применяющиеся, как правило, в отношении частных лиц или органов местного самоуправления и содержащие в себе некоторое пожелание, выражаемое инициативно, по просьбе частных лиц или самих органов местного самоуправления, которое не преследует юридически обязательных последствий;

внутренние, например, распоряжение главы муниципального образования о функциях муниципального служащего, циркуляры, посредством которых глава муниципального образования разъясняет служащим или подразделениям, как должен применяться отдельный акт, какое толкование ему дается, причем такие акты обязательны только для конкретного муниципального учреждения.

По территории действия муниципальные правовые акты могут быть нормативными актами, сфера действия которых распространяется на деятельность всех расположенных в границах муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, должностных лиц, а также органов местного самоуправления и граждан, и ненормативными актами, действующими локально в отношении отдельных объектов.

По времени действия правовой акт как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти, может быть бессрочным, если в его тексте не оговорено иное. По общему правилу временный срок действия может быть установлен для всего правового акта или его части, в этом случае в нем должно быть указано, на какой срок он (или его соответствующая часть) сохраняет действие. По истечении указанного срока акт автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока представительный орган или глава муниципального образования, издавший правовой акт, может принять решение о продлении его действия на новый срок или о придании ему бессрочного характера.

Муниципальные правовые акты могут быть приняты на местном референдуме, сходах граждан, коллегиально представительным органом местного самоуправления, на основе единоначалия.

По порядку вступления муниципальных правовых актов в юридическую силу различают акты, требующие обязательной публикации, в связи с тем что они затрагивают основные права человека и гражданина, и акты, не требующие официального обнародования.

Таким образом, муниципальное нормотворчество можно определить как осуществляемую в пределах, установленных уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке, деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам ведения местного самоуправления6.

Представленная классификация правовых актов местного самоуправления дает возможность выделить специфические черты актов представительных органов муниципальных образований: они доминируют над актами местной администрации, принимаются коллегиально, действуют на всей территории муниципального образования, имеют обязательную силу для предприятий, организаций и населения муниципального образования, вступают в силу после их обнародования.

Примечания

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 74.

3 См., напр.: Савченко, Д. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования /Д. А. Савченко, Е. С. Шугрина, В. А. Городанин. Новосибирск, 1997. С. 4.

4 См.: Алексеев, С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 311.

5 См.: Васильев М. А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск, 2001.

6 См.: Нарутто, С. В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения: учеб.-практ. пособие / С. В. Нарутто, А. С. Пиголкин, Л. А. Плотникова. Хабаровск, 2003.

Муниципальное правотворчество

Определение 1

Муниципальное правотворчество – это порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанный с созданием правовых актов местного самоуправления в пределах установленной компетенции, которую предусматривают уставы муниципальных образований (МО) и федеральное законодательство.

Данный вид правотворчества осуществляется с целью достижения правового регулирования по вопросам местного значения на территории конкретного МО, а также для реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Правотворчество обязательно реализуется на основании правовых норм, закрепленных в Конституции, федеральных законах, региональных законах.

Правотворчество муниципальных образований включает в себя ряд стадий, среди которых:

• проведение анализа определенных общественных отношений;
• формирование мнений по поводу них;
• подготовка проекта НПА;
• внесение проекта в правотворческий орган;
• рассмотрение проекта;
• принятие проекта (обычно несколько чтений);
• подписание принятого НПА;
• -опубликование и вступление в силу.

Замечание 1

Каждый из указанных этапов может включать несколько стадий.

Порядок принятия актов муниципальных органов

Необходимое условие внесения проекта акта на рассмотрение в порядке законодательной инициативы, наличие следующих факторов:

• текст проекта НПА в соответствии с законодательно установленными требованиями;
• пояснительная записка, в которой содержатся цели, основные положения, прогноз последствий принятия НПА;
• справка о состоянии законодательства, согласно затрагиваемой сфере правового регулирования;
• перечень правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, которые необходимо отменить, изменить, дополнить или принять в связи с принятием НПА;
• предложения о разработке нормативных правовых актов субъекта РФ, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
• финансово-экономическое обоснование принятия НПА.

Следует отметить, что проект НПА на любой из стадий муниципального правотворчества может подвергаться экспертизе. В качестве предмета экспертизы может выступать соответствие положений проекта действующему федеральному и региональному законодательству, обеспеченность выносимых в проекте предложений различными ресурсами (финансовые и пр.), взаимосвязь данного проекта с системой законодательства; соответствие проекта требованиям науки и практики и пр.

Также, в связи с рассмотрением проекта может потребоваться не только правовая экспертиза, но и специализированная, в качестве примера можно привести назначение экологической экспертизы. Одновременно по проекту могут проводиться несколько разных экспертиз. Результаты экспертизы обладают рекомендательным характером.

Основные этапы при рассмотрении проекта на заседании представительного органа местного самоуправления:

• Доклад автора проекта и заинтересованных лиц соответствующего муниципального органа;
• Вопросы и ответы к указанным лицам;
• Прения;
• Принятие проекта;
• Внесение в него поправок;
• Их рассмотрение;
• Окончательное принятие проекта.

Обычно проект НПА муниципальных образований рассматривается в два этапа (чтения), в случае внесения поправок – три этапа. Необходимо отметить, что принятие проекта может происходит как на одном заседании, так и на нескольких.

Обсуждение и голосование по поводу внесения поправок к проекту НПА завершает голосование по принятию акта в целом. До момента, когда проект предоставляется на голосование, осуществляется его юридико-техническая редакционная правка.

Представительный орган муниципального образования обладает правами по принятию проектов НПА при наличии кворума.

Текст статьи

Болдыш Анастасия Юрьевна,главный специалист юридического отдела управления делами администрации городского поселения Излучинск, п.г.т. Излучинск[email protected]

Концепция совершенствования муниципального правотворчества в Российской Федерации

Аннотация:В целях разработки концепции совершенствования муниципального правотворчества, приведенная статья посвящена анализу формирования единого правового пространства отведенного муниципальному правотворчеству, совершенствованию муниципальными образованиями приемов применяемых при разработкемуниципальными образованиями муниципальных правовых актов и освещению критериев нормативности муниципальных правовых актов. Ключевые слова: муниципальный правовой акт, нормативный правовой акт, муниципальное правотворчество, муниципальные образования, правовая инициатива

Роль местного самоуправления в государственной, политикоправовой жизни российского общества, в становлении институтов правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в Российской Федерации является одним из уровней составляющих основуконституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны правовой и демократическойорганизации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. На сегодняшнем этапе развития государственности местное самоуправление следует рассматривать в качестве одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.В соответствии с Конституцией Российской Федерации правовая государственность имеет прочную основу, в состав которой, входят муниципальноправовые институты. В основе системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющимся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационноправовая форма осуществления особой формы публичной власти власти муниципальной. Актами муниципального правотворчества охватываетсяневероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко инепосредственным образом затрагивающих вопросыместного значения.Проблематика муниципального правотворчества состоит в наличии проблемы противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни Российской Федерации и малоподвижным действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений. Также, противоречие можно усмотреть в осуществляющейся на всей территории Российской Федерации практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная и обоснованная самостоятельность регионов невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации и специфики ее субъектов. Таким образом, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями дальнейшего развития научной теории муниципального правотворчества, ее обогащения с целью дальнейшего развития, углубления научного знания и полного преобразования института муниципального правотворчества. Традиционное понятие правотворчества укоренено в номотетической (устанавливающей закономерность) традиции и методологически уместно в классической парадигме познания. В силу такойпозициипредставители отечественной юридической науки могли, вполне сходиться и сходились, по существу, в вопросах того, как и кем,право может и должно устанавливаться (создаваться).Сходиться в томсмысле, что определенная группа (разряд) лиц получает признание в качестве инстанции генерации новых общеобязательных правил и процедур, каковые затем и будут называться правовыми, как и формы (тексты, документы, акты) их объективированного закрепления.Фактически тем самым правовое развитиеравно сводится к осуществлению власти. Легальность статусов таких лиц, а равно и их «правотворческих»практик никак не зависит от особенностей предшествующей правотворчеству интеллектуальнонравственной связи с правом, их причастности праву досотворенному. Правотворчество нельзя воспринимать как политическое властвование, хотя бы и в рамках власти разделенной.

Бытовавшие в западной традиции права со времен эллинского периода представления о естественном праве, побуждающем к перманентному совершенствованию права человеческого (волеустановленного), а такжеи первые доктринальные обоснования в новое время того, какими именно либеральнобуржуазными идеалами прав человека (свобода и собственность) необходимо руководствоваться законодателю, далеко не равнозначны юридической реальности непосредственно действующих прав и свобод.Не учитывающие этого обстоятельства важные и нужные суждения о том, что проблематика прав человека плоть от плоти не только западной традиции права, но и всемирных философскогуманитарных исканий парадоксальным образом «затеняют»эвристический статус и юридикоинновационный характер современных конвенциальных прав и свобод человека, которые не могут трактоваться как «государственноправовые формы объективации» идей или ценностей.

Разумеется, и сегодня проблема прав человека может быть поставлена и ставится часто политикоправовым образом, но для юриспруденции гораздо важнее другое. Современные права и свободы человека и есть самое бесспорное, безоговорочное праводанное человеку. Именно для них, этих удивительных правовых феноменов обратившегося в «юридическую веру»человечества актуально необходимы современные конституции, «говорящие»на языке конституционной юстиции не только о своем признании достоверности прав и свобод гражданина, но и о том, как именно они обязуются, обязывая к тому государство, их обеспечивать посредством адекватно конкретизированного, извлеченного из смысловых ресурсов конституционного текста, пригодного для этой цели иного аутентичного права.Правотворческая деятельность муниципальных образований основана на конституционных началах, на их основе действующее федеральное законодательство формируетбазу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том числе и уровня самих муниципальных образований. Виды нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , такжекак и законом субъекта Российской Федерации,уставом муниципального образования.В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. В результате органы местного самоуправления издают (принимают) многообразные виды нормативных правовых актов.Хотяправовая регламентация указанных вопросов нелишена недостатков, подтверждающих существование проблем в муниципальном правотворчестве.Государство санкционировало создание органами муниципальных образований регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры административной ответственности, органы муниципальных образований сами устанавливать не могут. Поэтому возникают проблемы, например, связанные с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства территорий. Отсутствие системы муниципальных нормативных правовых актов, неразработанность форм муниципальных актов, хаотическое развитие муниципальной правовой базы. Эта проблема связана с отсутствием в большинстве случаев необходимых модельных актов нормативных правовых актов муниципальных образований и должной систематизации этих актов. Муниципальная правовая база должна представлять собой структурно организованную совокупность муниципальных нормативных правовых актов для предоставления объективного обзора и информации. В связи с этим актуально укрепление системных основ муниципального нормотворчества.Также низкий уровень подготовки муниципальных нормативных правовых актов. Это связано с нарушением порядка планирования правотворческой деятельности, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов. Доступ к муниципальным актам до настоящего времени является ограниченным. Они публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих небольшой тираж, особенно в сельской местности, а иногда в нарушение Конституции России и федерального законодательства не публикуются вообще. Современное состояние базы нормативных правовых актов муниципальных образованной не всегда позволяет населению ознакомиться с этими актами и контролировать работу местных органов, что подрывает принципы демократии.В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»закреплены только общие положения о вступлении в силу муниципальных правовых актов, в частности, установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).Однойиз основных задач муниципальной реформы является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие действующему административному законодательству. В связи с этим Министерству юстиции России и его территориальным органам были переданы вопросы регистрации уставов муниципальных образований , создания регистра муниципальных нормативных правовых актов . В субъектах Федерации были приняты законы о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, установившие порядок организации и ведения регионального регистра, а также орган, уполномоченный на его ведение. В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Россиипо субъекту (субъектам) Федерации к полномочиям главных управлений отнесено оказание органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления методической помощи по вопросам организации учета муниципальных нормативных правовых актов .Таким образом, в настоящее время Министерство юстиции России, а также прокуратура Российской Федерации осуществляют углубленный анализ законности муниципальных правовых актов, но этого, насегодняшний день, недостаточно.Существует необходимость, в целях обеспечения единства правового пространства России, закрепления за Минюстом России функции по проведению научноправовой экспертизы нормативных правовых актов муниципальных образований и приведение их в соответствие действующему административному законодательству федерального уровня.Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, прежде всего Федеральный закон от 06.03.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно введение в указанный федеральный закон отсутствующего легального понятия «нормативного правового акта», а также законодательно закрепленных критериев присвоения муниципальным правовым актам статуса нормативности. Нормативность (ненормативность) муниципальных правовых актов определяет государственный орган, осуществляющий ведение регистра этих актов, проводящий, после включения данных актов в регистр, их экспертизу. В вышеуказанном федеральном законе отсутствует четкое соотношение вида муниципального правового акта, издаваемого муниципальными органами и должностными лицами, а также и его формы, которые зачастую устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, представляется необходимым подразделить акты на нормативные и ненормативные и дать определение тем и другим. Нормативные акты необходимо выстроить по юридической силе.В целях унификации форм муниципальных нормативных правовых актов предлагается нормативным правовым актам представительного органа и актам, принятым на референдуме, придать формы устава и решения, а нормативным правовым актам главы муниципального образования, главы местной администрации формы положения и постановления. В формах инструкций, правил и других формах могут издаваться (приниматься) нормативные правовые акты как главы муниципального образования и главы местной администрации, так и акты иных органов муниципальных образований. Локальные нормативные правовые акты всех органов и должностных лиц местного самоуправления следует издавать в формераспоряжений.Такая регламентация позволит по форме муниципального правового акта определить его принадлежность к тому или иному виду и упростить правоприменение не только в муниципальном образовании, но и в целом по России. Данные изменения будут способствовать более эффективной систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов обеспечит создание единого правового поля на уровне местного самоуправления.В целях создания единой и согласованной системы нормативных административноправовых актов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается установить модель нормативных административноправовых актов органов муниципальных образований, которая представляется нам следующей: устав муниципального образования, решение, положение, постановление, административный регламент, инструкция, правила, распоряжение.В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Поэтому указанные вопросы должны быть урегулированы в уставах муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат норм о порядке принятия правовых актов, применяя отсылочные нормы. При этом порядок принятия данных правовых актов определяют специальные положения. Процесс издания (принятия) нормативных правовых актов недостаточно урегулирован.В целях оказания практической помощи исполнительнораспорядительным органам муниципальных образований предлагается разработать и принять закон «О порядке принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления», который смог бы регламентировать процедуры издания (принятия) этих актов, а также в дальнейшемурегулировать указанные вопросы в уставах муниципальных образований.Таким образом, нормативные правовые акты муниципальных образований занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.Представители органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в отношении актов муниципального уровня, полагают, что решение проблемы возможно за счет сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления, перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством.Последнее располагает широкими материальнотехническими, организационными и прочими возможностями для подготовки качественных типовых актов муниципального уровня. Муниципальный правотворец должен лишь своевременно одобрить их.Представляется, что подобного рода мероприятия приведут к нивелированию самой идеи местного самоуправления в России. На данном этапе, когда накоплен определенный опыт муниципальной правотворческой деятельности, укомплектована в большинстве своем правовая база основной массымуниципальных образований России, вряд ли целесообразно снижать самостоятельность последних, урезать полномочия. Это было бы шагом назад в развитии.В юридической литературе указывается на необходимость усиления административного контроля со стороны областной государственной администрации посредством введения механизма предварительного согласования актов органов местного самоуправления с государственными органами на предмет правовой чистоты. Высказывается идея осуществления предварительной государственной регистрации общеобязательных правовых актов местного самоуправления в органах юстиции. Решение проблемы видится не в сужении объема правотворческой компетенции муниципалитетов, а в совершенствовании отечественной системы контроля качества муниципальных правовых актов с одной стороны, и муниципальной правотворческой технологии с другой. В настоящей статье на основе анализа современной российской юридической практики и доктринальных разработок мы укажем некоторые из направлений такого совершенствования.Одним из действенных инструментов контроля законности актов муниципального правотворчества является проведение экспертизы указанных документов. Институт экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в последние годы весьма интенсивно исследуется в юридической литературе. Изучая понятие, виды экспертиз, можно отметить, что существует необходимость более широкого применения «внешней» правовой экспертизы муниципальных правовых актов, разработки эффективного механизма ее назначения и проведения.Активная работа органов государственной власти, уполномоченных на ведение регистра, органов прокуратуры и юстиции способствует выявлению и устранению допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений закона на весьма ранних стадиях. Изучение статистических сведений о работе судов общей юрисдикции показывает, что количество рассмотренных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в последние годы стало сокращаться. Экспертиза муниципального правового акта при его включении в регистр представляет собой способ выявления недостатков в действующем документе. В этой связи ряд авторов высказываются в пользу усиления предварительного контроля муниципального правотворчества, чтобы уже на стадии подготовки акта «заложить»соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень.Учитывая значительное число муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением норм действующего законодательства, нарушением компетенции, предлагается определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны проходить обязательную предварительную экспертизу в органах государственной власти. При этом одни исследователи полагают необходимым дальнейшее расширение контрольнонадзорных полномочий прокуратуры, усиление ее превентивного надзора. Другие исследователи считают, что соединение предварительной и последующей форм контроля в прокуратуре приведет к тому, что будет сложно объективно осуществлять разнородные действия.Также необходимо расширение контрольных возможностей органов юстиции. Это позволит соблюсти баланс контрольных полномочий в системе органов государственной власти, создаст систему «двойного (предварительного и последующего) фильтра» для актов муниципального правотворчества.В последние годы стали весьма популярны исследования муниципальных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Вопросы назначения и проведения антикоррупционной экспертизы активно исследуются в юридической литературе. Действующее законодательство развивается в направлении закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых в стране правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.Так, правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта лишь один из возможных его дефектов.Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационнотехнические требования.Качественный нормативный правовой акт это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законодательстве, другие предложены юридической наукой.В системе местного самоуправления появляются собственные контрольные механизмы. Так, контрольный орган муниципального образования полномочен проводить экспертную оценку проекта муниципального бюджета; создаваемые общественные палаты вправе осуществлять общественную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.Важность общественной экспертизы выносимых на обсуждение проектов актов, осуществляемой компетентными институтами гражданского общества, органами территориального общественного самоуправления, неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Необходимо, однако, чтобы названные и иные контрольные механизмы были реально действующими, а не созданными формально.Тем не менее, невозможно утверждать, что правотворческая деятельность органов власти муниципального уровня надлежаще обеспечена методически. Усилиями отдельных муниципальных образований не изменить состояние дел в государстве в целом. Очевидна необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Аналогичная работа проводится в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.Правотворческая деятельность органов муниципальной власти не будет успешной и без мониторинга правоприменения, включающего сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения актов муниципального образования.В настоящее время законодателем установлены правила и показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Представляется необходимой разработка методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения для органов власти муниципального уровня.Следует направлять усилия на дальнейшее расширение сотрудничества органов местного самоуправления и органов контроля (надзора) в правотворческой сфере (особенно в тех регионах, которые менее активны в указанном отношении). В целях организации взаимодействия органов прокуратуры, юстиции, представителей региональной и муниципальной власти в Новгородской области, например, проводятся различного рода совещания, учебнометодические семинары, подписываются соглашения по вопросам нормотворчества и проводимых экспертиз.Таким образом следует отметить, что качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровня. Так, постоянные изменения перечня вопросов местного значения, установленного в федеральным законом от 06.03.2003 № 131ФЗ, приводят к нестабильности компетенции местного самоуправления. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий.

Ссылки на источники1. Антонова Н.А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2009. № 3.2. Каменева Е.Н. Оспаривание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. № 8. С. 4 11; 3. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореферат дис. канд. юрид. наук. РостовнаДону, 2004.4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред. от 05.01.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.5. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.6. Федеральный закон «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 8 ноября 2007 г. № 260ФЗ (в ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 46. Ст. 5556.7. Соловьев С.Г., Лукьянов В.А. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2007. № 7.8. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2.9. Приказ Минюста России «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» от 21 мая 2009 г. № 146 (в ред. от 22.11.2012) // Российская газета. 2009. 27 мая.10. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского унта. 2008. № 2. С. 61 75.11. Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты: Научнопрактическое пособие. М., 2006. С. 122 124.12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 384.13. Артамонов А.Н. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества / А.Н. Артамонов, А.С. Авитисов // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 11.14. Алешкова Н.П. Конституционноправовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2010.15. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Москва.2013.

Anastasia Boldysh Chief specialist of law department administration Izluchinsk, Izluchinsk, KhantyMansiysk Autonomous okrug –UgraConcept of perfection municipal lawmaking in Russian FederationAbstract. In order to develop the concept of improving municipal lawmaking present article analyzes the formation of a unified legal space allotted to the municipal lawmaking, improve development techniques municipal legal acts and normative criteria for coverage of municipal regulations.Keywords. municipal legal act, regulation, municipal lawmaking, municipalities, legal initiative.