Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:

• - различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
• - разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
• - самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
• - территориально ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, можно дать, на мой взгляд, более точное понятие местного самоуправления, что это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

В понятии местного самоуправления можно тоже выделить несколько основных элементов (признаков):

• 1) содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках деятельности местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;
• 2) местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ подчеркивает, что структура органов местного самоуправления в основном определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;
• 3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;
• 4) местное самоуправление осуществляется в двух формах, непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);
• 5) местное самоуправление осуществляется из интересов населения, а также из его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации -- отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.

Одним из главных моментов в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

Субъекты местного самоуправления

Российскую Федерацию составляют республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами федерации.

Согласно закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципального образования является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов ТОС.

1.1. Понятие и признаки местного самоуправления

Современные авторы подходят к анализу содержания местного самоуправления с нескольких различных позиций, что обусловлено многоаспектностью данного явления. В целом, местное самоуправление может рассматриваться как основа конституционного строя, право населения на управление или форма народовластия.

Первая трактовка исходит из положения Европейской хартии местного самоуправления о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и закреплен в Конституции государства, а также ст. 12 Конституции РФ, которой признается и гарантируется местное самоуправление в РФ, соответствующие положения содержатся в ст. 1 федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Второй подход также обусловлен Хартией, рассматривающей местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Согласно ст. 130 Конституции РФ именно местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Подход к рассмотрению местного самоуправления как формы народовластия обусловлен ст. 3 и ст. 130 Конституции РФ. Федеральным законом № 131-ФЗ дано определение местного самоуправления понимаемого как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст.1).

В целом, местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Наряду с понятием местного самоуправления применяется и понятие «муниципальное управление».

Определение, сформулированное законодателем, позволяет выделить основные признаки местного самоуправления, т.е. критерии, применение которых позволит отличать его от других видов территориального управления.

1. Наличие и функционирование местных представительных органов (городские советы, думы, собрания), обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

2. Выборность местных органов власти, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления.

3. Возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного сообщества.

4. Возможность организационной и экономической обособленности территориального образования. Речь идет о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, когда органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики.

5. Ответственность органов МС за принимаемые решения (перед населением, государством, хозяйственными структурами).

Анализ современного состояния местного самоуправления в РФ позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление находится на начальной стадии своего развития. Сам процесс осуществляется медленно, противоречиво, иногда с отклонениями от ранее разработанных планов, положений и нормативных актов.

Предыдущая

Понятие местное самоуправление в юридической литературе не отличается единообразием. Например, Ю.А. Дмитриев определяет местное самоуправление как инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесенных к их ведению законом или актом местного самоуправления, а М.И. Пискотин дает более краткое определение местного самоуправления, ограничиваясь тем, что и местное самоуправление - это самоуправление граждан, населения государств, городов, поселков.

В ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон «Об общих принципах…» ) дается определение понятия местного самоуправления, которое понимается как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности, должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления и гражданами.

Местное самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Согласно ст. 3 Конституции Р.Ф. народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Местное самоуправление - это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов. Весьма существенным является тот факт, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Отсюда следует, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением. В конституции России не содержится перечень вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Это закреплено в главе 3 Закона «Об общих принципах…».

Одним из главных признаков местного самоуправления в России является ответственность представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, в первую очередь перед населением. Основанием ее наступления является утрата доверия населения. Порядок и условия ответственности перед населением определяется уставами муниципальных образований.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью нашла свое закрепление в Конституции России. Эта черта местного самоуправления предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения. Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией России наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления. Конституционное право управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

В настоящее время общемировой тенденцией стало участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий . Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач.

Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. Переход России к рыночным отношениям не мог не сказаться на деятельности отдельных органов местного самоуправления. Основной задачей этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и рациональное использование бюджетных ресурсов.

Специфической чертой местного самоуправления в России является вопрос о ее природе. Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о ее государственной, так и о ее общественной природе. К признакам, свидетельствующим о близости органов местного самоуправления к государственным органам, относятся: население местного сообщества проживает на территории государства, население муниципального образования является гражданами государства; статус местного сообщества устанавливается, гарантируется, защищается Конституцией России, Федеральными законами и законами субъектов Федерации; местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики; полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер и т.д.

К признакам, характеризующим общественную природу новой модели местного самоуправления, можно отнести: самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов муниципального образования; органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата; наличие муниципальной собственности.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественно-государственную природу.

Приведенные черты являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может формироваться лишь в том случае, если будет обеспечена комплексная реализация этих признаков.

Местное самоуправление, предполагающее известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, стало формироваться в Российской Федерации с начала 90-х гг. с принятием союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении. Вместе с тем следует иметь в виду, что идеи местного самоуправления получили свое развитие еще в дореволюционной России.

Так, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы АлександраIIпреследовали цель осуществить децентрализацию управления и обеспечить развитие начал местного самоуправления в России.

После 1917 г. в России в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти снизу доверху, с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Местное самоуправление (муниципа-лизм) отвергалось как буржуазный принцип организации местной власти, неприемлемый для Советского государства, централизованного по своей природе. Лишь в конце 80-х гг. поднимается вопрос о необходимости реформирования местной Советской власти на основе принципов местного самоуправления.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти.

Конституция РФ 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.

На всем протяжении истории местного самоуправления местное (муниципальное) самоуправление понималось по-разному. Наиболее полные определения стали появляться в середине XIX в. одновременно в России и ряде зарубежных стран. Так, известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» .

Русский государствовед Н. И. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением» .

Русский юрист М. И. Свешников определял самоуправление «как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органам» , т. е. как свободное участие народа в местной администрации.

А. Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей. «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства» .

Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (common law)» .

Русский ученый Л. А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление - это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения» .

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности являются создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И. И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере - лиц и учреждений (Б. Э. Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н. Чичерин) .

Таким образом, очевидно, что понятие местного самоуправления тесно связано с политико-правовой природой этого явления, его сущностью.

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и во Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Г. Аренс, Н. Гербер, О. Лабанд, Э. Мейер, О. Ресслер) считали, что право общины на заведывание своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее» . Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: ведется управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины . В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная).

Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представителями были А. И. Васильчиков, Р. Моль. Сторонники этой теории сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Обе теории являются разновидностями общественной теории, которая видит «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» . В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е гг. XIX в.

Большее распространение получила так называемая юридическая теория. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин. Органы самоуправления, по их мнению, не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность.

Иногда выделяют политическую теорию. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам - профессионалам и бюрократам выборных от местного населения.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Р. Гнейстом, Л. Штейном и более подробно развиты в России В. П. Безобразовым, А. Д. Градовским, Н. И. Лазаревским. Пик популярности этой теории в России приходится на середину 70-х гг. XX в. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера с этой точки зрения есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Сущность самоуправления сформулировал Н. И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: «...самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства» .

Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Н. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений; характер и количество дел, им подведомственных; характер взаимоотношений с центральной властью .

История российского опыта местного самоуправления показывает, что в России практически в классическом виде были воплощены общественная теория местного самоуправления и государственная теория местного самоуправления. Примером воплощения общественной теории являются земская и городовая реформы 1864 и 1870 гг. соответственно; примером воплощения государственной теории является система местных Советов в советской России. В обоих случаях были определенные достоинства и недостатки, успехи и неудачи.

В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в современной трактовке этого понятия.

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации.

В научной литературе принято рассматривать местное самоуправление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам .

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах.

Во-первых. Местное самоуправление связано с правом граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами. Выше уже приводилось определение местного самоуправления, содержащееся в Европейской хартии местного самоуправления. Из определения видно, что местное самоуправление рассматривается именно как право и реальная способность . В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно в формах прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредованно через систему органов местного самоуправления.

Во-вторых. Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 154-ФЗ определялось, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В-третьих. Местное самоуправление - форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-Ф3 указано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-четвертых. Местное самоуправление - одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Данный аспект самоуправления воплощается в таких его социальных (неправовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль.

В-пятых. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В ст. 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, о местном самоуправлении говорится в ст. 3, 12 Конституции РФ, которые в соответствии с ч. 1 ст. 16 Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

В-шестых. Местное самоуправление - это институт организации и предоставления муниципальных услуг. На этот аспект обращали внимание многие специалисты, однако четкую формулировку дал В. И. Васильев .

Муниципальная услуга - это любая услуга, предоставляемая потребителям (физическим и юридическим лицам) за счет ассигнований из местного бюджета органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами (ст. 69 БК РФ).

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность. При этом использование термина «муниципальные услуги» не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать их на территории муниципального образования. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения .

Таким образом, местное самоуправление признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован. Судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь отмечает, что сущность местного самоуправления обусловливает его трехаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации и в этом качестве - одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма (сегмент) народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении .

Русский ученый Л. А. Велихов отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти» :

• 1) различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью;
• 2) разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
• 3) самостоятельные источники средств;
• 4) территориально ограниченный выборный принцип.

«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории...» .

Следует отметить, что местное самоуправление как школу самодеятельности народа и практическое приготовление к представительному порядку рассматривал и Б. Н. Чичерин .

Можно выделить следующие особенности местного самоуправления.

• 1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
• 2. Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, кстати, никогда не оспаривался. Любое правительство декларировало, что оно осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.
• 3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.
• 4. Обеспечение законом на уровне местного самоуправления баланса государственных и местных интересов. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в закреплении нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.
• 5. В отношении собственных предметов ведения наличие у местного самоуправления собственных ресурсов в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.
• 6. Реальные возможности принимать непосредственное участие в управлении делами общества. Например, в США это достигается посредством рассредоточения муниципальной власти, т. е. разделения ее между большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления общей компетенции и органы местного самоуправления специальной компетенции, действующие в специальных округах). Такой подход имеет весьма интересные следствия: максимально большое число людей становятся заинтересованными в решении дел местного значения. Американцы полагают, что любовь к Родине есть своего рода культ, который люди тем искренней исповедуют, чем чаще отправляют.
• 7. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующая особенность местного самоуправления - учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно-правовых форм местного самоуправления.
• 8. Сознательное участие граждан в управлении. Речь идет о таком аспекте термина «сознательность», как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы групповым интересам. Местное самоуправление требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, оно выборно по своей природе.
• 9. Необходимый уровень правосознания граждан ; наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества. Следует отметить, что этот критерий в настоящее время получает все большее развитие. Ряд регионов активно включились в разработку механизма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений.
• 10. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому она доверена. В ряде регионов это реализовалось во введении института отзыва выборных лиц местного самоуправления.
• 11. Совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.
• 12. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, то налицо воздействие управляющей системы на саму себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая.

Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее имеет с ними ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране.