Наименование параметра	Значение
Тема статьи:	Ведомственные нормативные акты
Рубрика (тематическая категория)	Производство

Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации

Основой для систематизации документов в справочных информационно-поисковых системах служит Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), принятый и введенный в действие постановлением Госстандарта России от 30 января 1993 года № 299. Коды ОКУД являются идентификаторами форм документов и подлежат обязательному проставлению в бланках унифицированных форм при их типографском издании.

В него включены общероссийские (межотраслевые, межведомственные) унифицированные системы документации (УСД), обязательные для применения и документационного общения юридических лиц, которые состоят из определœенного систематизированного набора унифицированных форм документов. Разделы ОКУД ведутся различными ведомствами с различной оперативностью и полнотой В общероссийском классификаторе управленческой документации представлены следующие унифицированные формы документов:

· Унифицированная система организационно-распорядительной документации;

· Унифицированная система первичной учетной документации;

· Унифицированная система Банковской документации;

· Унифицированная система финансовой, учетной и отчетной бухгалтерской документации бюджетных учреждений и организаций;

· Унифицированная система отчетно-статистической документации;

· Унифицированная система документации по труду;

· Унифицированная система документации пенсионного Фонда Российской Федерации;

· Унифицированная система внешнеторговой документации;

· Унифицированная система учетной и отчетной бухгалтерской документации предприятий.

Вновь разработанные унифицированные формы документов подлежат регистрации путем включения в ОКУД.

Важную часть нормативной базы подготовки и оформления документации составляют нормативно-правовые акты межведомственного и ведомственного характера, издаваемые министерствами, государственными комитетами, федеральными комиссиями и другими федеральными органами исполнительной власти: Росархивом; Минфином; Минюстом России и др.

Наиболее полным общеотраслевым документом, регламентирующим работу с документами, является "Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ)". Данный документ одобрен коллегией Главархива СССР 27.04.88 и утвержден приказом Главархива СССР от 25.05.88 № 33.

Сегодня в соответствии с федеральной целœевой программой ведется выработка новой редакции ГСДОУ - системы положений, определяющих основные правила работы с документами в организациях. Система ориентирована и на коммерческие структуры. Она будет состоять из двух частей: нормативной и методической. В нормативной части определяются основные задачи и функции, правовое регулирование деятельности службы документационного обеспечения в организации, ее примерная структура, порядок подготовки и оформления документов; всœе этапы работы с ними: доставка, прохождение, обработка, учет, регистрация, контроль исполнения, информационно-справочная работа͵ оперативное хранение документов, поиск документов и информации; защита информационно-поисковых систем; подготовка документов в архив; порядок проведения экспертизы ценности документов; организация хранения документов.

Главное отличие новой системы состоит по сути в том, что она будет представлять собой единый комплекс автоматизированного документирования на базе современных текстовых редакторов, автоматизированного документооборота (включая электронную почту), баз данных и автоматизированного хранения и использования документов (в том числе автоматизированные номенклатуры дел, описи дел и т.д.).

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти утверждена приказом Росархива от 27 ноября 2000 ᴦ. № 68 и зарегистрирована в Минюсте Российской Федерации 26 декабря 2000 ᴦ. регистрационный № 2508.

Инструкция устанавливает порядок подготовки и оформления:

проектов законодательных актов Российской Федерации;

проектов актов президента Российской Федерации;

проектов актов Правительства Российской Федерации;

проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской федерации, а также особенности подготовки отдельных видов документов: приказов, распоряжений, положений, правил, инструкций, протоколов. В ней расписана процедура организации документооборота и исполнения документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, составление описей дел, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны образцы бланков отдельных видов документов (постановление, приказ, распоряжение, бланк письма, протокол), формы номенклатуры дел, описей, акты о выделœении документов к уничтожению.

Данная инструкция отражает практически всœе вопросы организации делопроизводства. Она предназначена в первую очередь для министерств и ведомств, но ею могут пользоваться и службы документационного обеспечения управления организаций и учреждений любой формы собственности. Положения, закрепленные, в инструкции бывают использованы при разработке инструкции по делопроизводству конкретной организации.

Основные правила работы ведомственных архивов, одобренные коллегией Главархива СССР 28.08.85 и утвержденные приказом Главархива СССР от 05.09.85 № 263, в большей своей части предназначаются архивным работникам. Данный нормативный документ состоит из 14 разделов. В разделах 2-4 детально освещены следующие вопросы:

· виды номенклатур дел, основные требования к их составлению, порядок составления и утверждения номенклатуры дел организации;

· порядок формирования дел в делопроизводстве;

· нормативно-методическая основа проведения экспертизы ценности документов;

· организация и порядок проведения экспертизы ценности документов в организации;

· оформление дел (подшивка, нумерация листов дела, составление описи документов дела, оформление обложки и т.д.) к передаче на архивное хранение;

· составление и оформление описей дел в делопроизводстве организации при передаче их на хранение в ведомственный архив.

В разделах с 5-14 подробно раскрывается работа с документами в архиве. Несколько иным справочником, но также имеющим нормативный характер, является "Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организация, с указанием сроков хранения", утвержденный руководителœем Федеральной архивной службы России 6 октября 2000 года.

Данный документ предназначен для использования в качестве основного нормативного документа при определœении сроков хранения, отборе на хранение и уничтожение управленческих типовых документов в деятельности организации (учреждения) и распространяется на всœе организации, независимо от того, поступают их документы на хранение в государственные, муниципальные архивы или же не поступают. Перечень построен по функциональному принципу и включает 12 разделов, которые отражают основные направления деятельности организаций.

Правильное, документационное обеспечение работы в учреждении основывается на соответствующей нормативно-методической базе - комплексе правовых документов организационного, инструктивного, методического характера. Нормативные и методические документы по делопроизводству в каждом учреждении разрабатываются на базе соответствующих законодательных и нормативных актов.

Ведомственные нормативные акты - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Ведомственные нормативные акты" 2017, 2018.

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ФАКУЛЬТЕТ МАГИСТЕРСКОЙ ПОДГОТОВКИ

РЕФЕРАТ

по предмету: Административное нормотворчество

на тему: Ведомственные нормативные акты

Выполнил: студент I курса

очного отделения ФМП группа 611

Проверил: к.ю.н., доцент

Хазанов С.Д.

Екатеринбург, 2009 г.

Введение

1. Общая характеристика ведомственного нормотворческого процесса

2. Понятие и признаки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

3. Формы ведомственных нормативных правовых актов

4. Порядок подготовки, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу ведомственных нормативных актов

4.1 Подготовка ведомственных нормативных актов

4.2 Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

5. Компетенция на принятие и издание ведомственных нормативных правовых актов

Заключение

Источники

Введение

Качество и эффективность законов зависят не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от реализации путём принятия подзаконных актов, в частности – нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти, так называемых ведомственных нормативно правовых актов .

Обычно в понятие "ведомства" включаются федеральные органы исполнительной власти, структура которых утверждается Президентом Российской Федерации.

В законотворческой деятельности приоритет отдаётся комплексному принятию нормативных правовых актов, когда одновременно с принятием закона обеспечивается подготовка и утверждение соответствующих нормативно правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов заложена в самой системе правового регулирования.

Подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти – самый объемный и разнообразный вид нормативных правовых актов. Приведение совокупности этих актов в иерархически организованную систему представляет собой важную проблему современного государственного строительства в целом и правотворчества – в частности.

Проблема единства формы и содержания состоит в необходимости выработки унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования, порядку принятия, – с другой. Решение этого комплекса вопросов связано с единообразием и законностью форм, запретом на множественность наименований одного и того же акта, единством процедурной и предметной сторон. Представляется, что решение проблемы «форма – содержание» будет служить системности нормативных правовых актов, их иерархичности.

1. Общая характеристика ведомственного нормотворческого процесса

Основным нормотворческим процессом, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих "первичные" правила поведения.

Существуют 3 точки зрения на начало нормотворческого процесса в России:

Сторонники первой понимают нормотворческий процесс широко, включая в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.

Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители (директора) ведомств, а также высшие органы государственной власти.

Однако, согласно п. 9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской федерации, т. е. «Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности».

Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности.

Анализируя эти три точки зрения, хотелось бы заметить, что, наиболее обоснованной представляется третья, так как в первой речь идёт о неком «этапе обсуждения», при отсутствии деятельности, во второй говорится о решении, но здесь, опять же, отсутствует конкретная деятельность, тогда как в третьей ставка делается на стадию нормотворческого процесса, которую деятельностью уже можно считать.

В федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства.

Существуют ведомственные нормативные акты внутреннего и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Существует несколько форм нормотворческой инициативы: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

Д.А. Керимов указывал на необходимость различия инициативы по созданию нормативных актов, исходящих от компетентных государственных органов, отдельных лиц, наделенных правом законодательной инициативы, и правовой инициативы, исходящей от граждан и организаций, не наделенных указанным правом.

Субъектами "выдвижения инициативных проектов", то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица, а также их объединения.

Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственной власти либо "своей волей" примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества – подготовка проекта нормативного акта.

В.О. Елеонский отмечал - "обычно создаваемые в ведомствах юридические службы выполняют роль как субъектов обеспечителей внутриведомственного поднормотворчества, так и субъектов выдвижения инициативных проектов, а в целом осуществляют меры по поддержанию нормального функционирования субъектов внутриведомственного поднормотворчества"

На сегодняшний день «субъектами выдвижения инициативных проектов», в большинстве случаев, выступают структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов заложена в самой системе правового регулирования. В основе деятельности федеральных органов исполнительной власти лежит закон, который, тем не менее не может урегулировать каждую отдельно взятую ситуацию и установить подробные процедуры для всех предусмотренных действий должностных лиц, граждан и организаций.

2. Понятие и признаки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

С. А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера . Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.

1. Нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов.

2. Каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме.

3. В нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В. И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм . О. В. Макарова полагает, что подзаконный нормативный акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и исполнения закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития . А. П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой . Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю. А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах его законных полномочий, во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций . Из приведенных определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов, подпадающих под сферу его воздействия.

Ю. А. Тихомиров выделяет пять юридических формул, определяющих характер подзаконности актов органов исполнительной власти:

В соответствии с Конституцией и законами означает принципиальную нормативную «связанность»;

На основе и во исполнение закона означает самостоятельные действия органов по реализации закона;

В пределах прав, предоставленных законом, означает действия органов в установленных законом рамках;

- «в случаях, предусмотренных законом», когда им точно определены основания принятия акта;

Ограничения и запреты совершать определенные действия .

основными признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (правового акта управления) является то, что он:

Имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для того, кому адресован. Исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства;

Принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления;

Устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения, в последнем случае влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений;

Носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;

Принимается субъектом управление только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами.

Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов традиционный в административном праве термин «правовой акт управления» заменяют понятием «акт государственной администрации». Основные признаки таких актов: они принимаются государственной административной властью, будучи при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; они подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применяются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами). Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов под актом государственной администрации понимают особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия. Б. В. Россинский говорит о правовом акте управления как о юридическом властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котом находят выражение властная природа государственно-управленческой деятельности .

Итак, Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - это официальный письменный документ, принятый в определенной форме органом (должностным лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело.

Большинство ведомственных нормативных актов осуществляют функции конкретизации и детализации федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, постановлений и других нормативных актов Правительства, иными словами, содержат не базовые нормы, а нормы развивающего характера.

3. Формы ведомственных нормативных правовых актов

Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения.

1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии . Для Правительства РФ постановление – это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции» .

Несмотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти , принимаемый в коллегиальном порядке , «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.

Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства.

С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях – правительство и ведомства – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь» . Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция – «(лат. instuctio – наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.

Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009.

Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов» .

Таким образом, инструкция – это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.

4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов .

Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное распоряжение того, кто облечен властью» . В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия» . Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.

Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.

Отмечу, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.

Таким образом, приказ – это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные . Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными» . В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы: Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).

Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами – лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием – быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным – правила, порядки, инструкции, положение.

Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.

4. Порядок подготовки, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу ведомственных нормативных актов

4.1 Подготовка ведомственных нормативных актов

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе самих федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативный характер

Нормативные правовые акты, изданные до утверждения Правил , которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, подлежат переподписанию (переутверждению).

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне .

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Если в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом. Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются, как правило, нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ.

Если выявились необходимость внесения существенных изменений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также, если в акт неоднократно вносились изменения, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт.

При возникновении необходимости изменения правового регулирования вопросов, решенных в нормативных правовых актах бывших министерств и ведомств СССР, оформлять такое изменение следует путем принятия нового нормативного правового акта.

4.2 Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

В целях реализации конституционного принципа защиты прав, свобод и законных интересов, а также обеспечения единства правового пространства на министерство юстиции Российской Федерации возложено осуществление государственной регистрации нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Возникновения института государственной регистрации ведомственных нормативно правовых актов в начале периода демократических преобразований в нашей стране было оправдано тем, что министерства и ведомства регламентировали практические любые вопросы в регулируемой ими сфере, подменяя ведомственными предписаниями не только нормы, которые должны устанавливаться Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, но и в некоторых случаях даже законами. Государственная регистрация обеспечила контроль за законностью ведомственного нормотворчества.

Правительством Российской Федерации предписано федеральным органам исполнительной власти «исключить случаи направления для исполнения нормативно правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке».

Факт государственной регистрации является необходимым условием для вступления ведомственных нормативных правовых актов в силу, а отсутствие таковой – достаточным основанием для суда, чтобы признать не прошедший государственную регистрацию акт недействующим

При осуществлении государственной регистрации проводится юридическая экспертиза ведомственных нормативных правовых актов, направленная на выявление и недопущение случаев: превышения федеральными органами исполнительной власти предоставленной компетенции; нарушения положений актов законодательства Российской Федерации; расширения перечня документов, подлежащих представлению в государственные органы для получения соответствующих услуг; увеличения количества оснований отказов в предоставлении государственных услуг; установления условий гражданско-правовых договоров; использования терминов и определений, не предусмотренных федеральным законодательством или противоречащих ему.

От эффективности этой работы зависят защита прав и свобод граждан, исключения случаев превышения пределов предоставленной компетенции, которые могут повлечь предъявление необоснованных требований со стороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти к гражданам и организациям, произвольное установление условий возникновения и реализации прав и, как следствие, злоупотребление и коррупцию.

В период с 15 мая 1992 года по 1 января 2009 года Минюстом России зарегистрировано более 13 тысяч ведомственных нормативных правовых актов. Количество поступающих на государственную регистрацию актов ежегодно возрастает (со 140 актов1992 году до 2979 актов в 2008 году).

Существенное влияние на количество актов, направляемых на государственную регистрацию в Минюст России, оказывает как изменение структуры федеральных органов исполнительной власти (федеральных служб и федеральных министерств, находящихся в введении федеральных министерств) значительно сокращена.

Тем не менее, в 2010 году сохранится тенденция к увеличению объёма ведомственного нормотворчества, в частности, благодаря ФЗ от 23 июля 2008 года № 160-фз «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», в реализацию которого федеральные органы исполнительной власти принимают и будут принимать значительное число нормативных правовых актов.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего акт.

Государственной регистрации подлежат акты независимо от срока их действия, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В случае возникновения сомнений относительно соответствия указанных актов перечисленным критериям они подлежат направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции. Окончательное решение вопроса о необходимости регистрации принимает Минюст.

В случае отмены федеральным органом исполнительной власти зарегистрированного нормативного правового акта документ об отмене должен быть представлен на регистрацию в установленном порядке.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты:

персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.);

однократного применения;

срок действия которых истек;

оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;

Нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения).

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится в срок до 15дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации либо если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или Правила.

В течение 10 дней с момента получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта и направляет его копию в Министерство юстиции.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом без регистрации федеральному органу исполнительной власти по его просьбе, оформленной соответствующим письмом.

В случае если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, такой акт возвращается федеральному органу исполнительной власти с указанием оснований для принятия данного решения и проставлением соответствующего штампа на подлиннике акта.

Зарегистрированный нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Изменения и дополнения в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, а также акты об их отмене подлежат регистрации в общем порядке.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490 Правительству Российской Федерации поручено ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов и представление Президенту Российской Федерации соответствующей информации, в том числе сведений об актах, в регистрации которых отказано. Эта обязанность пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009

В соответствии с п/п "б" п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154 сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству, передаются в средства массовой информации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за несоблюдение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Минюст России вправе осуществлять в федеральных органах исполнительной власти проверку работ по отбору подлежащих государственной регистрации нормативных правовых актов и при необходимости запрашивать их на регистрацию.

В соответствии с ч. 7 ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" (еженедельное издание, в полном объеме публикующее нормативные акты, принятые федеральными органами исполнительной власти и зарегистрированные Министерством юстиции Российской Федерации), в научно-технический центр правовой информации "Система"

В соответствии с п. 12 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если порядок вступления в силу не определен в самом акте. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок (п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490).

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений (п. 10 Указа ). П. 19 Правил устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут. Это подтверждается соответствующими решениями Верховного Суда Российской Федерации . Более того, Верховным Судом Российской Федерации высказано мнение, что суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован .

Отражение в правовом акте факта вступления в силу с момента официального опубликования имеет свои негативные последствия, вызванные тем, что существует достаточно длительный интервал времени между официальным опубликованием правовых документов и их доведением до заинтересованных лиц. Это связано как с объективными, так и с субъективными причинами. В частности, ввиду обширности территории России передача правовой информации на бумажном носителе в удаленные регионы занимает достаточно большое время.

5. Компетенция на принятие и издание ведомственных нормативных правовых актов

В ряде положений о федеральных органах исполнительной власти содержится запись, согласно которой на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, ФКЗ, ФЗ, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти самостоятельно принимают нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно ФКЗ, ФЗ, НПА Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Определение компетенции на издание нормативных правовых актов в подобном случае невозможно без анализа всего законодательства Российской Федерации. Отсутствие регулирования на уровне закона, указа Президента РФ или постановления Правительства РФ приводит к попыткам федеральных органов исполнительной власти восполнять пробелы на своём уровне, нередко подменяя законодателя.

Компетенция на принятие ведомственных нормативных правовых актов формулируется, как правило, в виде положения о том, что федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, либо, изредка, - ФКЗ и ФЗ.

В отдельные акты законодательства Российской Федерации включены формулировки с предельно абстрактной компетенцией («в установленном порядке»). При такой формулировке весьма сложно определить орган, которому предоставлена компетенция устанавливать соответствующий порядок. Кроме того, можно понимать так, что некие процедуры уже кем-то установлены и именно их необходимо применять.

Компетенция на осуществление нормативно-правового регулирования на ведомственном уровне может определяться как путём точного названия акта, который надлежит принять, так и путём предоставления права разъяснять тот или иной акт законодательства или порядок его применения, и здесь возникают проблемы при определении пределов такой компетенции.

Подход к определению компетенции федеральных органов исполнительной власти в федеральных законах в последнее время существенно изменился. Вместо названия конкретного органа исполнительной власти указывается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять нормативно-правовое регулирование или иные функции. Подразумевается, что орган должен быть определён в соответствующем акте Президента РФ или Правительства РФ, что приводит к тому, что федеральные законы начинают реализовываться только после внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти и это затягивает данный процесс.

Заключение

Существует много сложных и противоречивых вопросов внутри этой темы.

Вопрос о сроках принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях реализации положений законодательства РФ является одним из главнейших.

Недопустимы случаи, когда ведомственные нормативные правовые акты принимаются по истечении нескольких лет после появления компетенции на их издание. При этом, как правило, игнорируются сроки принятия этих документов, указанные в актах законодательства РФ, нарушается исполнительская дисциплина.

Отдельно необходимо сказать о нормативных правовых актах, которые условно относятся к ведомственным, так как издаются не федеральными органами исполнительной власти (ведомствами), а другими структурами, наделёнными полномочиями по их принятию.

В настоящее время Минюстом России наряду с государственной регистрацией нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется государственная регистрация нормативных правовых актов Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», ЦБ РФ, Пенсионного фонда РФ, федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования РФ, которая была введена федеральными законами от 1.12.1997 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергетике «Росатом»» и от 10.07.2002 года № 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Указом Президента Российской Федерации от 20.03.2001 № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых пенсионным фондом российской федерации, федеральным фондом обязательного медицинского страхования и фондом социального страхования российской федерации».

Кроме того, в соответствии с положением о следственном комитете при прокуратуре РФ, утверждённым указом Президента РФ от 01.08.2007 № 1004, Следственный комитет при прокуратуре РФ наделён полномочиями на основании и во исполнение КРФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ. Тем не менее, действующим законодательством РФ не предусмотрена регистрация в Минюсте России нормативных правовых актов Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Принципиален также вопрос об определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти произвольно трактуют положения Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», определяя сроки вступления в силу актов по своему усмотрению.

Определение сроков вступления актов в силу неразрывно связано с вопросом о сроках их официального опубликования в «Российской газете» и в бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Задержка публикации влечёт невозможность применения актов на практике. Неопубликованные актов не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться пи разрешении споров.

Источники

1. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития (часть 1)

2. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. - Екатеринбург, 1999.

3. Бахрах Д.Н. Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда / Д.Н. Бахрах // Законодательство 2004. - № 11

4. Белюкин А.М., Хургин В.М. Ведомственные нормативные акты

5. Гойман-Червонюк В. И. Очерк теории государства и права. - М., 1996.

6. Емельянов Ю. Понятие и признаки нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти и его роль в механизме административно-правового регулирования

7. Иванов С. А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. - М., 2004

9. Керимов Д.А. Источники советского социалистического права. Дисс… канд. юрид. наук. Л., 1950.

10. Коренев А. П. Административное право России. - М., 2000

11. Макарова О. В . Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005.

12. Минашкин А.В. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств/ А.В. Минашкин // История становления и современное состояние исполнительной власти. – М. Новая правовая культура, 2003

13. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998. – № 8

15. О внесении дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти": Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490

16. О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763

17. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ

18. Постановление Коллегии Таможенного комитета Союзного государства от 31 марта 2003 года Приложение к Письму ГТК РФ от 08.07.2003 № 01-06/27129/ Документ опубликован не был. – К+.

19. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

20. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.

21. Россинский Б. В. Административное право. - М., 2000.

22. Русский толковый словарь. М., 1998.

23. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. – СПБ., 2003;

24. Словарь русского языка / Под редакцией Н.Ю. Шведовой. М., 1986.

25. Теория государства и права / Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2007.

26. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесС. - М., 1998.

27. Тихомиров Ю. А . Конституция, закон, подзаконный акт. - М., 1994.

28. ФЗ от 23 июля 2008 года № 160-фз «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации»

29. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. – 2006. - № 5.

Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. – СПБ., 2003. С. 135

Иванов С. А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. - М., 2004. - С. 4.

Гойман-Червонюк В. И. Очерк теории государства и права. - М., 1996. - С. 210.

Макарова О. В . Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 17.

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154

О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ

О внесении дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти": Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490

О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998. – № 8.

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998. – № 8.

Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».

Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, » регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.

Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.

Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. — рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.

Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.

Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат официальному опубликованию.

Но «мера разнообразия» актов все же нарушается. Весьма интересную картину дают регулярно публикуемые в газете «Российские вести» перечни нормативных актов министерств и ведомств, регистрируемых ежемесячно Минюстом РФ.

Приведем Перечень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте РФ в сентябре 1996 г.

Порядок выпуска, выдачи и погашения жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, ставшим инвалидами, и семьям граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающимся в улучшении жилищных условий (во исполнение постановления Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505), утвержденный 26.08.96 Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Минстроем и Минфином.

Регистрационный номер 1157. 3 сентября 1996 г. Временная инструкция о порядке уплаты акциза с экспортируемой из РФ нефти, включая газовый конденсат, Государственного таможенного комитета рФ от 09.08.96 № 01-23/14267 и Государственной налоговой службы РФ от 12.08.96 № ВЗ-6-04/572.

Регистрационный номер 1158. 3 сентября 1996 г. Приказ от 19 августа 1996 г. № 453 ДСП «Об утверждении Инструкции об организации работы по охране, надзору и конвоированию лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах МВД России» МВД РФ.

Регистрационный номер 1159. 11 сентября 1996 г. Положение о реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ от 2 июля 1996 г. Министерства внешних экономических связей РФ.

Регистрационный номер 1160. 12 сентября 1996 г. Указание от 19.07.96 г. № 01-14/790 «О внесении изменений в указание ГТК России от 05.04.96 г. № 01-14/354 Государственного таможенного комитета РФ».

Регистрационный номер 1161. 13 сентября 1996 г. Изменения и дополнения № 3 инструкции Государственной налоговой службы РФ от 11 октября 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» Государственной налоговой службы РФ.

Регистрационный номер 1162. 12 сентября 1996 г. Приказ от 3 августа 1994 г. № 280 «Об утверждении Временной инструкции о порядке рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах контрразведки РФ» Федеральной службы контрразведки РФ.

Регистрационный номер 1163. 13 сентября 1996 г. Письмо от 13.09.96 № 07-02-815-96 «Федеральным органам исполнительной власти Министерства юстиции РФ».

Регистрационный номер 1164. 17 сентября 1996 г. Положение о порядке вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты. РФ от 06.09.96 № 326; 11-05-02 и 01-23/16223 Центрального банка РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Государственного таможенного комитета РФ.

Регистрационный номер 1165. 19 сентября 1996 г. Указание от 19.09.96 №331 «О нормах вывоза и ввоза наличной валюты. РФ физическими лицами (резидентами и нерезидентами)» Центрального банка РФ.

Регистрационный номер 1166. 19 сентября 1996 г. Указание от 30 августа 1996 г. № 01-14/989 «О таможенном оформлении продукции морского промысла» Государственного комитета РФ.

Регистрационный номер 1167. 24 сентября 1996 г. Порядок регистрации счетов недоимщиков в налоговых органах, утвержденный 30 августа 1996 г. № ВГ-4-12/56н Государственной налоговой службы РФ.

Как видно, среди 12 актов 6 имеют разное наименование и юридические реквизиты. В итоге ослабляется функциональный эффект актов, утрачивается их «юридическая чистота» и нарушается соотношение между собой. Лишь Государственный таможенный комитет соизмеряет свои акты и при необходимости во исполнение приказов дает указания как средство их реализации.

Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты отраслевых и функциональных органов.

Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов — положения, правила — можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе избаватъ нормативные правовые акты области общего значения». Тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.

В практике комитетов по экономике администраций Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.

Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы. Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).

Поэтому важно умело и правильно различать все виды ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики некоторых из них.

Приказ — распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отделъны,е пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Указание — распорядительный документ, издаваемый министерством или иным органом преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерств и вышестоящих органов.

Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления документов. Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» («обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к запрещается», «не допускается» и т.п.

Инструкция визируется руководителями структурного подразделения — разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа «утверждаю».

Протокол — документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.

Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили», «постановили» («решили»). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение) печатается полностью.

Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу. Протокол подписывается председательствующим на заведении и секретарем.

Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.

Но все же в будущем ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в новых правилах подготовки, принятия и выполнения ведомственных актов типологию актов нужно дать более четкую и современную. Автор участвовал в разработке правил подготовки, принятия и выполнения актов на региональном уровне, в федеральных министерствах (См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. /М,: Юстицинформ, 2000 г.)

Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.

В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.

Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.

На практике далеко не всегда массив ведомственных актов формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией министерств и иных органов. Наблюдается смещение права-вых актов от «модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам. Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и сведений. Полезны программы правового обеспечения — годовые и перспективные, общие и тематические.

Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение законов, указов и постановлений, распоряжений Правительства (См.: БНА, 1995, № 8). Им в большей степени присуща такая «правовая связанность» и в меньшей — действия в пределах компетенционных рамок. Поэтому ориентация на законы и иные акты высокой юридической силы должна быть строгой и последовательной. На это обращалось серьезное внимание в юридической литературе, с которой рекомендуем ознакомиться (См.: подробно: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСЗ. Т. 46. — М.: 1989). Однако превышение своих полномочий, придание ведомственным актам правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их игнорирование по-прежнему остаются крупным пороком ведомственного правотворчества. ,

В качестве примера приведем Постановление Государственной Думы от 11 октября 1996 г. «О факте грубого неисполнения ст. 855 ГК РФ». Обсудив письмо от 22 августа 1996 г. по вопросу о порядке применения статьи 855 ГК РФ в ред. ФЗ «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» Минфина РФ, ЦБР, ФНС России (в настоящее время — Государственная налоговая служба РФ) и зарегистрированное Минюстом РФ 27 августа 1996 г., а также выслушав объяснения представителей названных ведомств, Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила: считать данное письмо не соответствующим ГК РФ; рассматривать действия названных ведомств по изданию указанного письма, а также отказ отозвать его как грубое неисполнение ГК РФ в части установленной очередности списания денежных средств с банковского счета.

Было принято и другое Постановление Государственной Думы -«О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ». В соответствии с п. 1 ст. 105 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила разъяснить: из установленного п. 3 cm. 2 ГК РФ положения следует, что финансовые отношения регулируются ГК РФ в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ или другими законами РФ; ст. 855 ГК РФ регулирует финансовые отношения в части установления очередности списания денежных средств со счетов клиентов, в т.ч. и по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды.

В случае противоречия норм налогового, финансового законодательства ст. 855 ГК РФ применяется ст. 855 ГК РФ.

При недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны производить списание денежных средств в порядке очередности, установленной п. 2 ст. 855 ГК РФ.

Ведомственные акты не существуют сами по себе, изолированно от других актов. С одной стороны, они порождаются законодательными и иными актами. И надо последовательно осуществлять эти акты, умело готовить проекты законов, указов и решений Правительства. С другой стороны, ведомственные акты дают импульс возникновению других актов и юридических документов. Поясним подробнее эти аспекты.

Проекты законодательных актов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ разрабатываются министерствами в соответствии с поручениями и в инициативном порядке.

В министерстве подготовка проектов документов осуществляется структурными подразделениями, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр проекта документа визируется министром (руководителем ведомства), второй — заместителем министра (заместителем руководителя ведомства), курирующим соответствующие структурные подразделения, начальниками структурных подразделений, ответственными за подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, а также руководителями юридической службы и др. К проекту документа прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями.

Доклады о ходе и результатах исполнения поручений парламента РФ, Президента РФ Правительства РФ подписываются руководителями, которым даны поручения, или лицами, исполняющими их обязанности.

Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ. Проекты законодательных актов, указов Президента нормативного характера, а также проекты решений Правительства РФ нормативного характера должны согласовываться с Минюстом.

Проекты, документов направляются в вышестоящие органы с сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего листа сопроводительного письма указываются наименование структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона ответственного исполнителя.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти участвуют в законопроектной деятельности Правительства РФ и в связи с этим:

а) осуществляют сбор и обобщение предложений предприятий, учреждений, организаций отрасли, общественных организаций и граждан по развитию и совершенствованию законодательства в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;

б) обобщают практику применения законодательства РФ в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;

в) при подготовке предложений к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проектов законов обеспечивают их проработку и научное обоснование.

Направление министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство РФ, не допускается.

Особые функции в процессе ведомственного нормотворчества осуществляет Министерство юстиции РФ. Оно: а) рассматривает и обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ; б) координирует работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов; в) разрабатывает проекты законов, вносимые Правительством РФ в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке; г) дает по проектам законов, вносимым на рассмотрение Правительства, заключение о соответствии их требованиям законодательства.

Сказанное позволяет оправданно считать первичной клеткой ведомственного акта не столько правовые нормы общего характера, сколько нормы конкретного свойства. Это скорее операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на единообразные действия, в обязательных требованиях и документах.

Есть ведомственные акты — разъяснения, посвященные законам, указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям Президента и Правительства либо согласно положениям об этих органах. К сожалению, в них немало произвольных толкований.

Следует учитывать роль ведомственных актов в формировании громадного массива локальных актов и юридических документов. Функционально-правовая связь их между собой позволяет четко и в унифицированном порядке вводить документы, их реквизиты, определять основания и порядок оформления актов и документов. При соблюдении такого порядка первичное документирование будет реально служить укреплению разных ви-Дов правовой деятельности.

Во всех случаях ведомственный акт должен отвечать комплексу требований: быть обоснованным и содержательным, изданным в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным юридическим стилем.

Отметим полезность регулярного издания сборников ведомственных актов, особенно в тех министерствах, госкомитетах и других органах, в чью сферу деятельности «втянуты» граждане и многие юридические лица. Хорошо налаженная правовая информация будет служить повышению эффективности ведомственных актов.

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ФАКУЛЬТЕТ МАГИСТЕРСКОЙ ПОДГОТОВКИ

РЕФЕРАТ

по предмету: Административное нормотворчество

на тему: Ведомственные нормативные акты

Выполнил: студент I курса

очного отделения ФМП группа 611

Проверил: к.ю.н., доцент

Хазанов С.Д.

Екатеринбург, 2009 г.

Введение

1. Общая характеристика ведомственного нормотворческого процесса

2. Понятие и признаки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

3. Формы ведомственных нормативных правовых актов

4. Порядок подготовки, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу ведомственных нормативных актов

4.1 Подготовка ведомственных нормативных актов

4.2 Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

5. Компетенция на принятие и издание ведомственных нормативных правовых актов

Заключение

Источники

Введение

Качество и эффективность законов зависят не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от реализации путём принятия подзаконных актов, в частности – нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти, так называемых ведомственных нормативно правовых актов .

Обычно в понятие "ведомства" включаются федеральные органы исполнительной власти, структура которых утверждается Президентом Российской Федерации.

В законотворческой деятельности приоритет отдаётся комплексному принятию нормативных правовых актов, когда одновременно с принятием закона обеспечивается подготовка и утверждение соответствующих нормативно правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов заложена в самой системе правового регулирования.

Подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти – самый объемный и разнообразный вид нормативных правовых актов. Приведение совокупности этих актов в иерархически организованную систему представляет собой важную проблему современного государственного строительства в целом и правотворчества – в частности.

Проблема единства формы и содержания состоит в необходимости выработки унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования, порядку принятия, – с другой. Решение этого комплекса вопросов связано с единообразием и законностью форм, запретом на множественность наименований одного и того же акта, единством процедурной и предметной сторон. Представляется, что решение проблемы «форма – содержание» будет служить системности нормативных правовых актов, их иерархичности.

1. Общая характеристика ведомственного нормотворческого процесса

Основным нормотворческим процессом, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих "первичные" правила поведения.

Существуют 3 точки зрения на начало нормотворческого процесса в России:

Сторонники первой понимают нормотворческий процесс широко, включая в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.

Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители (директора) ведомств, а также высшие органы государственной власти.

Однако, согласно п. 9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской федерации, т. е. «Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности».

Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности.

Анализируя эти три точки зрения, хотелось бы заметить, что, наиболее обоснованной представляется третья, так как в первой речь идёт о неком «этапе обсуждения», при отсутствии деятельности, во второй говорится о решении, но здесь, опять же, отсутствует конкретная деятельность, тогда как в третьей ставка делается на стадию нормотворческого процесса, которую деятельностью уже можно считать.

В федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства.

Существуют ведомственные нормативные акты внутреннего и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Существует несколько форм нормотворческой инициативы: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

Д.А. Керимов указывал на необходимость различия инициативы по созданию нормативных актов, исходящих от компетентных государственных органов, отдельных лиц, наделенных правом законодательной инициативы, и правовой инициативы, исходящей от граждан и организаций, не наделенных указанным правом.

Субъектами "выдвижения инициативных проектов", то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица, а также их объединения.

Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственной власти либо "своей волей" примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества – подготовка проекта нормативного акта.

В.О. Елеонский отмечал - "обычно создаваемые в ведомствах юридические службы выполняют роль как субъектов обеспечителей внутриведомственного поднормотворчества, так и субъектов выдвижения инициативных проектов, а в целом осуществляют меры по поддержанию нормального функционирования субъектов внутриведомственного поднормотворчества"

На сегодняшний день «субъектами выдвижения инициативных проектов», в большинстве случаев, выступают структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов заложена в самой системе правового регулирования. В основе деятельности федеральных органов исполнительной власти лежит закон, который, тем не менее не может урегулировать каждую отдельно взятую ситуацию и установить подробные процедуры для всех предусмотренных действий должностных лиц, граждан и организаций.

2. Понятие и признаки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

С. А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера . Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.

1. Нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов.

2. Каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме.

3. В нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В. И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм . О. В. Макарова полагает, что подзаконный нормативный акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и исполнения закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития . А. П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой . Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю. А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах его законных полномочий, во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций . Из приведенных определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов, подпадающих под сферу его воздействия.

Ведомственные акты - это все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, комитетами, службами, департаментами, инспекциями и иными разновидностями центральных органов управления.

Ведомственные акты как административные предписания - это общие правила, которые издаются:

• а) внутри одноступенчатой административной организации руководителем для подчиненных (служебные инструкции, правила режима работы и т.д.);
• б) внутри многоступенчатой административной организации и передаются от вышестоящего учреждения к нижестоящему (например, циркуляр Минфина для руководителей территориальных управлений) ;
• в) направляются отраслевым органом государственного управления всем учреждениям и органам местного самоуправления (например, циркуляр Министерства здравоохранения о борьбе с эпидемией) .

Предписания могут регулировать либо вопросы организации учреждений, либо их деятельность. В последнем случае они должны:

• – обеспечить по возможности однородные действия, совершаемые в порядке «свободного усмотрения»;
• – дать единое толкование неопределенных правовых понятий.

Чрезвычайно важно, чтобы административные предписания не противоречили правовым, не создавали конфликтные ситуации, когда служащий должен делать непростой выбор, высказывать начальнику свои сомнения в правомерности административных предписаний.

Если административные предписания - это нормы внутренних правоотношений, то уместен вопрос: влияют ли они на отношения государственных органов (должностных лиц) с гражданами? Да, иногда они приобретают юридическое значение и учитываются судами при контроле за законностью управленческой деятельности (например, учреждение отходит от практики принятия решения, что квалифицируется как самоограничение в проявлении усмотрения при принятии решений, нарушающее принцип равенства перед законом).

Ведомственные акты, наряду с признаками, присущими всем правовым актам, имеют специфические признаки: отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью строго определенному кругу лиц и организаций; это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов; это акты, содержащие как правовые нормы, так и конкретные, и оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Относительно последнего следует особо подчеркнуть, что в современный период на передний план выдвигаются методы, связанные с реализацией законов и гибким регулированием социально-экономических процессов. Это, в свою очередь, обусловливает возрастание такого вида ведомственных актов, как разъяснение законов и иных нормативно-правовых актов. Оно имеет юридически обязательный смысл, если «заложено» в компетенцию министерств, комитетов и др., или реализуется по поручению либо делегированию полномочий, если не выходит произвольно за рамки содержания правовых норм и не искажает их смысл. Тогда такой вид разъяснений способствует правильному применению законодательных и иных актов.

Содержание ведомственных актов в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы. Следует отметить, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различие и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Новым явлением стала государственная регистрация ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или актов, имеющих межведомственный характер. Регистрацию актов осуществляет Министерство юстиции Республики Беларусь, после чего они подлежат официальному опубликованию. Ведомственные акты имеют различные формы: приказы, указания (своего рода распорядительные акты); инструкции, инструктивные письма, письма (акты методического характера). Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. Вместе с тем множественность форм актов усложняет правильный выбор для решения вопросов определенного рода.

Приведем более подробно характеристики некоторых из них.

Приказ - распорядительный документ министерства.

Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом «ПРИКАЗЫВАЮ».

В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий.

Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы, либо их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа.

В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Проекты приказов представляются руководителю юридической службы, который несет ответственность за правильность их оформления. Приказ подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Приказы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Указание - распорядительный документ, издаваемый министерством преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерства и вышестоящих органов.

Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра, руководители структурных подразделений в пределах их компетенции. Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления приказов. Распорядительная часть указания начинается словом ПРЕДЛАГАЮ (ОБЯЗЫВАЮ).

Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства.

В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, внутри которых делится на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова: «должен», «следует», «необходимо», «запрещается», «не допускается» и т.п.

Инструкция визируется руководителем структурного подразделения-разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра путем издания приказа об утверждении инструкции или проставлением грифа утверждения.

Правила - кодифицированный нормативный правовой акт, конкретизирующий нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам.

Устав (положение) - нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности государственного органа (организации), а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности.

Протокол - документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.

Текст протокола состоит из двух частей: вводной и основной. Во вводной части заполняются следующие реквизиты: «председатель», «секретарь», «присутствовали», «повестка дня». На бланке протокола эти реквизиты могут иметь типографское исполнение.

Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: СЛУШАЛИ, ВЫСТУПИЛИ, ПОСТАНОВИЛИ (РЕШИЛИ). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола (краткая форма протокола применяется в случаях, когда прилагаются тексты докладов и выступлений); постановление (решение) печатается полностью. Текст постановления строится по образцу текста приказа.

Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу.

Протокол подписывается председательствующим на заседании и секретарем. право управление акт юридический

Протоколы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года. Протоколы совместных заседаний (совещаний) должны иметь составные номера, включающие порядковые номера протоколов министерств (организаций, принимавших участие в работе коллегиального органа).

Все ведомственные акты должны отвечать определенным требованиям:

• – обеспечивать целостность государства и государственного управления, скоординированность государственно-управляющего воздействия, не противоречить друг другу и, главное - Конституции;
• – быть согласованными по характеру, содержанию, создавать в совокупности систему правового регулирования;
• – приниматься своевременно: не ранее, чем возникает общественная потребность, и не тогда, когда процесс уже набрал силу;
• – быть устойчивыми, достаточно стабильными. Нормы нельзя менять без конца, иначе люди не успевают их усвоить, понять, оценить, применить на практике. Это своего рода «правила игры», которые не меняются, пока идет сама игра. В государственном управлении отсутствие стабильности нормативных актов приводит к беззаконности и волюнтаризму;
• – быть целесообразными, содержательно обоснованными;
• – быть ясными и однозначно толкуемыми, определенными, предсказуемыми в последствиях .

Итак, скоординированность, системность, своевременность, устойчивость, целесообразность, определенность - вот начальные основы, принципы нормотворчества органов государственного управления.

Оно предполагает наличие не только общей культуры, но и требует специальных знаний, определенных навыков, владение искусством формирования и формулирования нормативных актов. Эти требования обусловлены сложностью и тонкостью нормотворческой деятельности.

Разумеется, особенности развития правотворчества определяются, прежде всего, специфическими свойствами, признаками, чертами данной сферы деятельности. На этот процесс воздействует не только практика создания нормативных актов сама по себе, но и внешняя среда. С другой стороны, правотворческая практика потому и носит творческий характер, что не просто отражает изменения в развитии общества, а является сложным процессом его целенаправленного нормативно-правового преобразования. Чем глубже и всесторонне познана внешняя среда, чем продуктивнее использованы предыдущие знания, чем больше они отражают назревшие и назревающие потребности жизни, тем выше уровень нормотворчества, эффективнее действие правовых норм, рациональнее достижение целей и задач правового регулирования.