Особенности правового статуса государственных муниципальных учреждений. Гражданско-правовой статус автономных, казенных, бюджетных и частных учреждений. Административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений
ВВЕДЕНИЕ
Анализ правовой литературы показывает, что если раньше общие вопросы правового статуса юридических лиц освещались достаточно полно, то конкретные вопросы правового статуса того или иного юридического лица, в частности учреждений, не получили должной теоретической разработки. Не удивительно, так как в условиях планово-административной системы в этом не было практической надобности. Этим и обоснована актуальность изучения статуса учреждений.
Учреждением (как организационно-правовой формой юридических лиц) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, обладающая правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляющая правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, вузы, учреждения культуры (музеи, картинные галереи), правоохранительные органы (суды, прокуратуры, арбитражные суды), учреждения в системе внутренних дел и т. п.
Центральное место в регулировании статуса учреждений занимает Гражданский кодекс РФ 1 , Закон об автономных учреждениях 2 sub_1 , Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» 3 .
Учреждение, как субъект гражданского права служило предметом исследования следующих ученых: Витрянский В.В., Суханов Е.А., Толстой О.К. и др.
Предметом данной курсовой работы являются общественные отношения, участниками которых являются учреждения. Объектом – совокупность правовых норм, регулирующих правовой статус учреждений.
Целью данной курсовой работы является исследование правового статуса учреждений. Задачи:
1) раскрыть понятие учреждения;
2) определить правовой режим имущества учреждения;
3) рассмотреть ответственность учреждения.
В процессе рассмотрения данной темы будут использованы следующие методы: анализа, синтеза, и сравнительно-правовой.
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УЧРЕЖДЕНИЙ
1.1.Понятие и виды учреждений
Правовой регламентации такой организационно-правовой формы юридического лица, как учреждение посвящены ст.ст. 120, 296 и 298 ГК РФ.
Учреждением (как организационно-правовой формой юридических лиц) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, обладающая правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляющая правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Это понятие, определяющее статус учреждения сходно со ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются иными законами и правовыми актами. Таким образом, российский законодатель впервые определяет учреждение как самостоятельное юридическое лицо.
На первый взгляд, учреждения, являясь некоммерческими организациями, участвуют в гражданском обороте в значительно меньшей степени, чем коммерческие организации. Это обусловлено в первую очередь тем, что цель и деятельность учреждений лежат в непроизводственной, нематериальной сферах. Учреждения выступают в гражданском обороте лишь в той мере, в которой это необходимо для обеспечения их основной деятельности, которая нередко лежит вне сферы гражданского права.
Однако названные сферы обеспечивают стабильность протекания гражданского оборота, ведь именно в форме учреждения существуют практически все органы государственной власти, в том числе и те, которые осуществляют контроль за деятельностью других хозяйствующих субъектов. Порядок образования, отношения с собственником имущества, правовое положение имущества, порядок реорганизации и ликвидации учреждения и некоторые иные вопросы приобретают весьма важное значение в свете бурных экономических реформ в нашей стране.
Учреждение, как и некоммерческая организация, в случае получения доходов от разрешенной деятельности использует в полном объёме полученную прибыль исключительно только для достижения целей и задач, ради которых было создано.
Данный признак в полном объёме относится как к некоммерческим организациям в целом, так и к учреждениям в частности, он носит достаточно конкретный и универсальный характер. В противном бы случае учреждения являлись коммерческими организациями и потеряли бы свою значимость как самостоятельный вид некоммерческой организации.
В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, вузы, учреждения культуры (музеи, картинные галереи), и т. п.
Кроме того, статья 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 , впервые определяет организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждения.
На основе анализа всех разновидностей учреждений можно выделить несколько критериев классификации учреждений: в зависимости от формы собственности, лежащей в основе учреждения; в зависимости от выполняемых функций и целей деятельности; в зависимости от обладания правом вести самостоятельную деятельность, приносящую доход.
В последнее время получили распространение в последнее время частные учреждения. Значение деления учреждений на государственные и частные заключается в том, что государственные учреждения в своей деятельности должны преследовать общегосударственные интересы и расходовать выделяемые средства исключительно в пределах сметы, что и определяет специфику их деятельности, частные же учреждения освобождены от такого рода обязательств, их деятельность может осуществляться в различных направлениях, с целью выполнения различных задач, которые предусмотрены учредительными документами и не противоречат основному законодательству.
Закон об автономных учреждениях 1 sub_1 предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В связи с принятием Закона об автономных учреждениях внесены изменения в ГК РФ (в целях применения режима оперативного управления для автономного учреждения), Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» 2 и уточнены иные нормы законодательства.
В соответствии с Законом об автономных учреждениях такие учреждения действуют наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. По сравнению с последними автономные учреждения наделяются большей самостоятельностью при осуществлении поставленных перед ними целей и задач в сфере социальных услуг, закрепленных в их уставе, в том числе в отношении имущества, переданного им на условиях оперативного управления.
Таким образом, в настоящее время наряду с частными учреждениями допускается существование государственных и муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, делятся на бюджетные и автономные.
Автономное учреждение является некоммерческой организацией и создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Такое учреждение осуществляет свои функции в качестве юридического лица, наделенного имущественными и личными неимущественными правами, и может быть истцом и ответчиком в суде, вправе открывать счета в кредитных организациях.
Автономное учреждение относится к юридическим лицам, обладающим специальной правоспособностью. В соответствии с Законом об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых такое учреждение создано. Оно функционирует в соответствии с задачами, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Учредитель дает автономному учреждению задания исходя из предусмотренной в его уставе основной деятельности. Но общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законе не определены. Не предусматривается и обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания. Это может создать серьезные затруднения в деятельности таких учреждений.
1.2.Ответственность
государственного (муниципального)
учреждения и
собственника его имущества
По общему правилу для государственных (муниципальных) учреждений, являющихся некоммерческими организациями, исполнение заключаемых ими договоров не связано с осуществлением ими предпринимательской деятельности, поэтому одним из необходимых условий их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств является наличие вины соответствующих учреждений. Ранее учреждения, стремившиеся освободиться от ответственности за неисполнение обязательств по оплате товаров, работ, услуг, нередко ссылались на недостаточное бюджетное финансирование их деятельности, в частности на невыделение им предусмотренных сметой денежных средств, как на обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии их вины в нарушении обязательств 1 . Такие доводы учреждений нередко принимались арбитражными судами в качестве основания для освобождения их от ответственности.
Подобной практике, отличавшейся явной несправедливостью по отношению к контрагентам учреждений и не учитывавшей незаконное бездействие собственника, по вине которого предусмотренные сметой денежные средства не доходили до учреждения, теперь положен конец. В Постановлении N 21 (п. 8) 2 имеется разъяснение, согласно которому отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота, поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ.
Но все же главная особенность ответственности учреждений состоит в том, что они отвечают по своим обязательствам лишь находящимися в их распоряжении денежными средствами. Причем, как подчеркивается в Постановлении N 21 (п. 5), в данном случае речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т.п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении учреждением деятельности, приносящей доход.
При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств его кредиторы не могут обратить взыскание на имущество учреждения (как на закрепленное за ним или приобретенное на средства, выделенные по смете, так и на то, что было куплено на доходы от предпринимательской деятельности), но они вправе привлечь к субсидиарной ответственности по долгам учреждения собственника его имущества.
10. Административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений
ФЗ от 08.12.1995 «О с/х кооперации» (регламентирует деятельность потребительских кооперативов);
ФЗ от 19.06.1992 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в РФ» ;
ФЗ от 19.05.1995 «Об общественных объединениях» (общественная организация, движение, фонд, учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия).
К числу субъектов АдП относятся:
предприятия (хозяйственные товарищества и общества),
учреждения и иные некоммерческие организации (потребительские кооперативы, фонды и другие),
осуществляющие, соответственно, хозяйственные, управленческие, социально-культурные и иные функции, обеспечивающие материальные и духовные потребности людей, общества и государства.
Предприятие – хозяйственная организация, образованная для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. В зависимости от видов собственности :
государственные;
муниципальные;
находящиеся в собственности общественных объединений, иностранных государств, юридических и физических лиц,
образованные на базе смешанных форм собственности.
По значению и организационной форме гос. предприятия :
общефедеральные (в том числе казенные, унитарные и другие);
субъектов федерации .
муниципальные предприятия , находящиеся в ведении органов МСУ, имеют районное, городское, поселковое значение.
Негосударственные предприятия:
частные (индивидуальные и семейные) предприятия,
хозяйственные товарищества и общества,
производственные кооперативы,
другие виды негосударственных предприятий.
По характеру (виду) выпускаемой продукции и оказанию услуг (по отраслевой специализации):
промышленные (заводы, фабрики, шахты, комбинаты и др.);
с/х (кооперативы, объединения, фермерские хозяйства и др.);
строительные (строительно-монтажные управления, строительные кооперативы и др.);
транспортные (железнодорожные станции, вагоноремонтные заводы, депо, пароходства, аэропорты и др.);
связи (телеграфы, почтамты, узлы связи и др.);
торговли (универмаги, спец. магазины, торговые базы и др.);
жилищно-коммунальные (предприятия по благоустройству ремонтно-эксплуатационные управления, энергосети и др.).
Учреждение – организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Виды учреждений по функциям :
осуществляющие управленческие функции (органы государственной власти: аппараты представительных органов, органы ИВ - министерства, комитеты, управления, аппараты судебных органов, прокуратуры);
осуществляющие социально-культурные и иные функции, не связанные с материальным производством.
По форме собственности:
государственные,
муниципальные,
негосударственные,
частные и другие;
По масштабу и значению своей деятельности :
общефедеральные,
субъектов федерации,
местные (муниципальные);
По характеру и сфере деятельности:
образования (школы, высшие учебные заведения и др.);
науки (НИИ, академии наук и др.);
культуры (театры, музеи, библиотеки и др.);
здравоохранения (больницы, поликлиники и др.);
социальной защиты (интернаты для престарелых, школы-интернаты и др.).
Иные некоммерческие организации:
Потребительский кооператив – добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов.
Фонд – не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридически лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Учреждения и иные некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы). Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности ее членов с включена слова «ассоциация» или «союз».
Административно-правовой статус предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций. Их правовое положение определяется ГК РФ, законами и иными нормативными актами (положениями, уставами и т.п.). Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации вступают в административно-правовые отношения с органами ИВ и иными субъектами АдП в связи с осуществлением своих функций. Нормы права , определяющие административно-правовой статус устанавливают :
общий порядок их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти;
государственную регистрацию предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций;
порядок производства регистрации и основания отказа регистрации;
общеобязательный порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам, необходимый для налогообложения и ведения общегосударственной экономической информации.
Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации обязаны соблюдать природоохранительное законодательство, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и правила об охране здоровья работников предприятий, учреждений и некоммерческих организаций и населения, законодательство о пожарной безопасности, антимонопольное законодательство, налоговое законодательство, законодательство о качестве выпускаемой продукции и др.
Компетентные органы ИВ осуществляют контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями и иными некоммерческими организациями вышеуказанного законодательства. Они наделены правом применять к нарушителям меры административного принуждения , предусмотренные законодательством (приостановить работу предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций, привлекать их к административной ответственности, налагать административные взыскания в случаях, предусмотренных законом).
Административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий , учреждений и иных некоммерческих организаций имеет особенности .
они являются собственностью государства . Последнее в лице государственных органов образует предприятия и учреждения, утверждает уставы (положения) о них, прекращает их деятельность. Руководство государственными предприятиями и учреждениями осуществляют должностные лица , назначаемые компетентными государственными органами и обладающие государственно-властными полномочиями. Разновидностью государственных предприятий являются казенные заводы, фабрики, хозяйства . Их правовое положение характеризуется меньшей степенью самостоятельности по сравнению с обычными государственными предприятиями. У них, в частности, может быть изъято неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество. Административно-правовой статус муниципальных предприятий аналогичен статусу гос. предприятий.
особенностью административно-правового статуса негосударственных предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций является то, что влияние на них со стороны государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление негосударственными предприятиями, учреждениями и иными некоммерческими организациями осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Порядок образования и ликвидации предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций регламентируется законодательством. Они могут быть созданы по решению собственника или уполномоченного органа. Учредительным документом является устав (положение) предприятия, учреждения, организации, который утверждается его учредителями (участниками).
Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации подлежат государственной регистрации . Данные регистрации включаются в единый государственный реестр.
Нарушение установленного законом порядка образования или несоответствие учредительных документов закону влечет отказ в государственной регистрации, а также уклонение компетентного органа от производства регистрации могут быть обжалованы в суд.
Предприятие, учреждение и иная некоммерческая организация считаются созданными с момента государственной регистрации. Их ликвидация производится по решению учредителей (участников) или органа, уполномоченного их создавать, либо по решению суда, в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных законодательными актами РФ и ее субъектов; ликвидируются в случае признания банкротами.
В установленных законодательством случаях прекращение деятельности предприятия, учреждения производится по согласованию с органами МСУ и антимонопольными органами.
Гарантиями самостоятельности предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций являются:
запрет на вмешательство органов государства в их деятельность за исключением случаев, предусмотренных законом;
право на защиту самостоятельности в административном и судебном порядке.
Неправомерные действия или незаконные акты государственных органов, в том числе и органов ИВ, могут быть обжалованы в прокуратуру, суд или арбитражный суд. Вместе с тем предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации являются субъектами юр. ответственности, в том числе административной. В частности, они несут АО за нарушение налогового законодательства, за несоблюдение правил и сроков представления статистической отчетности и другие админ. правонарушения.
Административно-правовой статус структурных подразделений государственных предприятий и учреждений (бухгалтерий, юридических и иных служб, отделов и управлений) определяется нормативными актами РФ и ее субъектов, а также актами руководителей предприятий и учреждений.
Правовое положение потребительских кооперативов , а также права и обязанности их членов определяются ГК РФ и законами о потребительской кооперации, уставом потребительского кооператива.
Устав должен содержать : наименование потребительского кооператива, указание на основную цель его деятельности, или слово «кооперация», или слова «потребительский союз» либо «потребительское общество».
Правовое положение фонда , порядок управления и порядок формирования его органов определяются уставом фонда, утверждаемым учредителями.
Устав должен содержать :
наименование фонда, сведения о цели фонда,
указание об органах фонда,
о месте нахождения фонда,
о судьбе имущества в случае его ликвидации.
Устав фонда не должен противоречить ГК РФ, иным нормативным актам РФ и ее субъектов, которые определяют правовой статус предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций, в том числе и фондов.
ВВЕДЕНИЕ
Анализ правовой литературы показывает, что если раньше общие вопросы правового статуса юридических лиц освещались достаточно полно, то конкретные вопросы правового статуса того или иного юридического лица, в частности учреждений, не получили должной теоретической разработки. Не удивительно, так как в условиях планово-административной системы в этом не было практической надобности. Этим и обоснована актуальность изучения статуса учреждений.
В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, вузы, учреждения культуры (музеи, картинные галереи), правоохранительные органы (суды, прокуратуры, арбитражные суды), учреждения в системе внутренних дел и т. п.
Центральное место в регулировании статуса учреждений занимает Гражданский кодекс РФ , Закон об автономных учреждениях , Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» .
Учреждение, как субъект гражданского права служило предметом исследования следующих ученых: Витрянский В.В., Суханов Е.А., Толстой О.К. и др.
Предметом данной курсовой работы являются общественные отношения, участниками которых являются учреждения. Объектом – совокупность правовых норм, регулирующих правовой статус учреждений.
Целью данной курсовой работы является исследование правового статуса учреждений. Задачи:
1) раскрыть понятие учреждения;
2) определить правовой режим имущества учреждения;
3) рассмотреть ответственность учреждения.
В процессе рассмотрения данной темы будут использованы следующие методы: анализа, синтеза, и сравнительно-правовой.
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УЧРЕЖДЕНИЙ
1.1.Понятие и виды учреждений
Правовой регламентации такой организационно-правовой формы юридического лица, как учреждение посвящены ст.ст. 120, 296 и 298 ГК РФ.
Учреждением (как организационно-правовой формой юридических лиц) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, обладающая правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляющая правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Это понятие, определяющее статус учреждения сходно со ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются иными законами и правовыми актами. Таким образом, российский законодатель впервые определяет учреждение как самостоятельное юридическое лицо.
На первый взгляд, учреждения, являясь некоммерческими организациями, участвуют в гражданском обороте в значительно меньшей степени, чем коммерческие организации. Это обусловлено в первую очередь тем, что цель и деятельность учреждений лежат в непроизводственной, нематериальной сферах. Учреждения выступают в гражданском обороте лишь в той мере, в которой это необходимо для обеспечения их основной деятельности, которая нередко лежит вне сферы гражданского права.
Однако названные сферы обеспечивают стабильность протекания гражданского оборота, ведь именно в форме учреждения существуют практически все органы государственной власти, в том числе и те, которые осуществляют контроль за деятельностью других хозяйствующих субъектов. Порядок образования, отношения с собственником имущества, правовое положение имущества, порядок реорганизации и ликвидации учреждения и некоторые иные вопросы приобретают весьма важное значение в свете бурных экономических реформ в нашей стране.
Учреждение, как и некоммерческая организация, в случае получения доходов от разрешенной деятельности использует в полном объёме полученную прибыль исключительно только для достижения целей и задач, ради которых было создано.
Данный признак в полном объёме относится как к некоммерческим организациям в целом, так и к учреждениям в частности, он носит достаточно конкретный и универсальный характер. В противном бы случае учреждения являлись коммерческими организациями и потеряли бы свою значимость как самостоятельный вид некоммерческой организации.
В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, вузы, учреждения культуры (музеи, картинные галереи), и т. п.
Кроме того, статья 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , впервые определяет организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждения.
На основе анализа всех разновидностей учреждений можно выделить несколько критериев классификации учреждений: в зависимости от формы собственности, лежащей в основе учреждения; в зависимости от выполняемых функций и целей деятельности; в зависимости от обладания правом вести самостоятельную деятельность, приносящую доход.
В последнее время получили распространение в последнее время частные учреждения. Значение деления учреждений на государственные и частные заключается в том, что государственные учреждения в своей деятельности должны преследовать общегосударственные интересы и расходовать выделяемые средства исключительно в пределах сметы, что и определяет специфику их деятельности, частные же учреждения освобождены от такого рода обязательств, их деятельность может осуществляться в различных направлениях, с целью выполнения различных задач, которые предусмотрены учредительными документами и не противоречат основному законодательству.
Закон об автономных учреждениях предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В связи с принятием Закона об автономных учреждениях внесены изменения в ГК РФ (в целях применения режима оперативного управления для автономного учреждения), Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и уточнены иные нормы законодательства.
В соответствии с Законом об автономных учреждениях такие учреждения действуют наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. По сравнению с последними автономные учреждения наделяются большей самостоятельностью при осуществлении поставленных перед ними целей и задач в сфере социальных услуг, закрепленных в их уставе, в том числе в отношении имущества, переданного им на условиях оперативного управления.
Таким образом, в настоящее время наряду с частными учреждениями допускается существование государственных и муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, делятся на бюджетные и автономные.
Автономное учреждение является некоммерческой организацией и создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Такое учреждение осуществляет свои функции в качестве юридического лица, наделенного имущественными и личными неимущественными правами, и может быть истцом и ответчиком в суде, вправе открывать счета в кредитных организациях.
Автономное учреждение относится к юридическим лицам, обладающим специальной правоспособностью. В соответствии с Законом об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых такое учреждение создано. Оно функционирует в соответствии с задачами, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Учредитель дает автономному учреждению задания исходя из предусмотренной в его уставе основной деятельности. Но общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законе не определены. Не предусматривается и обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания. Это может создать серьезные затруднения в деятельности таких учреждений.
По общему правилу для государственных (муниципальных) учреждений, являющихся некоммерческими организациями, исполнение заключаемых ими договоров не связано с осуществлением ими предпринимательской деятельности, поэтому одним из необходимых условий их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств является наличие вины соответствующих учреждений. Ранее учреждения, стремившиеся освободиться от ответственности за неисполнение обязательств по оплате товаров, работ, услуг, нередко ссылались на недостаточное бюджетное финансирование их деятельности, в частности на невыделение им предусмотренных сметой денежных средств, как на обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии их вины в нарушении обязательств . Такие доводы учреждений нередко принимались арбитражными судами в качестве основания для освобождения их от ответственности.
Подобной практике, отличавшейся явной несправедливостью по отношению к контрагентам учреждений и не учитывавшей незаконное бездействие собственника, по вине которого предусмотренные сметой денежные средства не доходили до учреждения, теперь положен конец. В Постановлении N 21 (п. 8) имеется разъяснение, согласно которому отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота, поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ.
Но все же главная особенность ответственности учреждений состоит в том, что они отвечают по своим обязательствам лишь находящимися в их распоряжении денежными средствами. Причем, как подчеркивается в Постановлении N 21 (п. 5), в данном случае речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т.п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении учреждением деятельности, приносящей доход.
При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств его кредиторы не могут обратить взыскание на имущество учреждения (как на закрепленное за ним или приобретенное на средства, выделенные по смете, так и на то, что было куплено на доходы от предпринимательской деятельности), но они вправе привлечь к субсидиарной ответственности по долгам учреждения собственника его имущества.
При этом следует учитывать, что особенностью такой субсидиарной ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 120 ГК РФ (в изъятие из общих правил о субсидиарной ответственности, установленных ст. 399 ГК РФ), является то, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику - учреждению. Если же требование кредитора о взыскании задолженности учреждения предъявлено одновременно как учреждению, так и субсидиарному должнику - собственнику, арбитражные суды, удовлетворяя такое требование, должны указывать в резолютивной части решения на то, что взыскание суммы задолженности производится с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, - с собственника его имущества (субсидиарного должника).
При определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам государственного (муниципального) учреждения, арбитражным судам предложено исходить из того, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ такую ответственность несет непосредственный собственник имущества учреждения, т.е. соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Поэтому, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности, арбитражные суды в резолютивной части решения должны указывать, что долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а не с органов государственной власти или местного самоуправления, выступающих от имени соответствующих публично-правовых образований.
Согласно другому разъяснению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ при удовлетворении исков, предъявленных кредиторами государственных (муниципальных) учреждений в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств соответствующего бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае должно действовать общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.
Как известно, от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований должны выступать в суде органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с п. 10 ст. 158 БК РФ по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При этом главный распорядитель средств федерального бюджета определяется как орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета - это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, которое вправе распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенным ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
Вместе с тем Пленум ВАС РФ разъяснил, что указание истцом в исковом заявлении, предъявленном к публично-правовому образованию в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им учреждения, органа государственной власти или местного самоуправления, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не должно служить препятствием для рассмотрения дела по существу. В подобном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. Если же государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (например, в связи с его ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования должен быть привлечен тот орган, который обладает необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.
Между тем ситуация «раздвоения» имущественного режима невозможна для обычного юридического лица, все имущество которого составляет объект его права собственности и учитывается в едином бухгалтерском балансе (что вновь подтверждает искусственность конструкции юридического лица-несобственника и ее несоответствие условиям нормального рыночного оборота).
Однако государство последовательно способствовало тому, чтобы бюджетные учреждения выходили за рамки деятельности, соответствующей целям их создания, путем постоянного расширения их специальной правоспособности, фактически поощряя оказание ими разного рода платных услуг, сдачу в аренду полученного от учредителя недвижимого имущества и т. д. Такой подход позволял продолжать недофинансирование бюджетных учреждений, например, в части оплаты освещения, отопления, водоснабжения и т. п. Эти расходы учреждения были вынуждены покрывать из заработанных ими, а не полученных по смете денежных средств. Но и при их отсутствии субсидиарная ответственность собственника-учредителя (за счет средств соответствующего бюджета) все равно не наступала, ибо учреждение ссылалось на недостаток или отсутствие бюджетного финансирования как на отсутствие своей вины, что по сложившемуся в арбитражно-судебной практике толкованию ст. 401 ГК РФ освобождало его от ответственности за неуплату долга, а тем самым - и его учредителя от субсидиарной ответственности по таким долгам.
По мере получения и самостоятельного использования учреждениями все более значительных внебюджетных средств публичные собственники-учредители стали рассматривать их как важный дополнительный источник финансирования деятельности своих учреждений, который должен находиться под их полным контролем. Он был установлен нормами Бюджетного кодекса (БК) РФ 1998 г., согласно которым все доходы бюджетного учреждения, включая доходы от разрешенной ему предпринимательскои деятельности, должны отражаться в его единой смете доходов и расходов, причем последний вид доходов подлежит зачислению на единый лицевой счет учреждения в территориальном органе федерального казначейства. Тем самым учреждения были не только лишены права вкладывать свои доходы в коммерческие банки (и получать за счет этого соответствующие проценты, которые фактически стало использовать государство), но и было парализовано правило п. 2 ст. 298 ГК РФ об их раздельном учете, а следовательно, и право самостоятельно распоряжаться ими лишилось реального смысла.
Кроме того, согласно п. 1 ст. 225, п. 4 ст. 226 и ст. 227 БК РФ денежные обязательства бюджетных учреждений не должны превышать объем, установленный в доведенных до них лимитах и утвержденных им сметах доходов и расходов. В противном случае орган, исполняющий соответствующий бюджет, может отказаться подтвердить эти обязательства, что повлечет не только отказ от их оплаты за счет бюджетных средств, но и фактическое исключение субсидиарной ответственности собственника-учредителя перед третьими лицами - контрагентами своего учреждения. Следовательно, контрагенты учреждений, по сути, обязаны при заключении договоров с учреждениями проверять, укладываются ли обязательства их договорных партнеров в соответствующий лимит и предусмотрены ли они сметой. В иной ситуации они рискуют не получить оплаты поставленных ими учреждению товаров, произведенных работ или оказанных услуг, поскольку все иное (кроме денежных средств) имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Данные правила рикошетом бьют и по самим учреждениям, ибо превращают их в крайне ненадежных участников имущественного оборота, с которыми становится просто опасно иметь дело.
Таким образом, к настоящему времени «с помощью» бюджетного законодательства как будто бы завершилась начатая в середине 1990-х годов тихая «эволюция» гражданско-правового статуса бюджетных учреждений. Теперь государственные и муниципальные учреждения обязаны самостоятельно платить по всем своим долгам (например, перед энергоснабжающими или ремонтными организациями) при отсутствии или недостатке выделенных для этого бюджетных средств, а предусмотренное Гражданским кодексом «право самостоятельного распоряжения» учреждений полученными внебюджетными доходами, как и субсидиарная ответственность их собственников, фактически парализованы бюджетным законодательством.
В результате налицо несомненная экономия бюджетных средств и освобождение бюджета от «излишних» расходов, а вместе с тем - весьма странный гражданско-правовой статус финансируемого собственником учреждения. С одной стороны, оно вынуждено самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, оставаясь некоммерческой государственной (муниципальной) организацией, полностью подконтрольной учредителю-собственнику. С другой стороны, этот последний, по сути, устранен от имущественной ответственности по долгам своего учреждения, притом что имущество учреждения (кроме денежных средств) недоступно для взыскания кредиторов, а отсутствие (недостаток) у учреждения денежных средств фактически стало основанием для освобождения его от имущественной ответственности по своим обязательствам, что немыслимо для обычного юридического лица и превращает учреждение в крайне ненадежного с точки зрения платежеспособности контрагента. Такая юридическая конструкция неизбежно вызывает серьезные сомнения в самой целесообразности ее существования, ибо обычный участник гражданских правоотношений в нормальной ситуации вряд ли захочет иметь дело с подобным субъектом.
Изложенное позволяет оценить огромное значение рассматриваемых постановлений Пленума ВАС РФ, по существу возродившего к жизни фигуру бюджетного учреждения как относительно нормального участника гражданско-правовых отношений.
С этой точки зрения следует прежде всего отметить, что, согласно абз. 4 п. 2 Постановления N 21, п. 2 ст. 42 и п. 3 ст. 161 БК РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, а закрепляют лишь особенности их учета. Поэтому нормы бюджетного законодательства не изменяют закрепленный Гражданским кодексом объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества. Таким образом, высший судебный орган не только прямо подтвердил сохранение предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ «права самостоятельного распоряжения», но по сути указал, что попытки ограничения или иного истолкования содержания этого гражданского права бюджетным законодательством выходят за пределы компетенции последнего, установленной ст. 1 БК РФ.
Основываясь на этом положении, Пленум ВАС РФ дал четкие разъяснения относительно субсидиарной ответственности собственника (учредителя) по долгам созданного им учреждения как особого вида субсидиарной ответственности. Он указал, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением утвержденной сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника к субсидиарной ответственности по таким обязательствам. Тем самым предусмотренные ст. 225-227 БК РФ правила об обязательном подтверждении собственником сметных расходов своего учреждения приобрели изначально свойственный им учетно-технический, а не юридический (и уж во всяком случае - не гражданско-правовой) характер.
Недофинансирование учреждения собственником более не может ни свидетельствовать об отсутствии вины учреждения в неисполнении соответствующих обязательств, ни, следовательно, являться основанием для освобождения его от ответственности, а его собственника - от субсидиарной ответственности по таким долгам учреждения. В этом вопросе Пленум ВАС РФ вполне обоснованно и вместе с тем кардинально изменил даже сложившуюся ранее судебно-арбитражную практику рассмотрения таких споров, что можно лишь всячески приветствовать.
Наконец, он вновь прямо указал на недопустимость ограничения объектов взыскания по обязательствам собственника-учредителя, в том числе и в порядке его субсидиарной ответственности по долгам своих учреждений, исключительно средствами соответствующего бюджета, поскольку публично-правовое образование в соответствии с законом отвечает по обязательствам всем имуществом своей казны, т.е. всем нераспределенным среди своих юридических лиц имуществом. Тем самым лишаются смысла попытки ограничения ответственности государства с помощью запрещения обращения взыскания на бюджетные средства, установленного бюджетным законодательством, а также неоднократно высказывавшиеся ранее на весьма авторитетном уровне опасения «разрушить бюджет» путем удовлетворения вполне обоснованно предъявленных к государству судебных исков.
Более того, по существу вновь разъяснено, что государство и другие публично-правовые образования в соответствии с общим правилом п. 1 ст. 124 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, т.е. прежде всего в имущественном обороте, выступает на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это касается и отношений имущественной (гражданско-правовой) ответственности по обязательствам, которые также не должны искажаться бюджетным законодательством, тем более выходящим за пределы установленной для него сферы действия.
Пленум ВАС РФ также разъяснил, что субсидиарная ответственность собственника распространяется и на долги его учреждения, возникшие в связи с осуществлением последним «приносящей доходы деятельности», а не только в связи с исполнением сметы бюджетных расходов. Это разъяснение основано на аутентичном толковании правила п. 2 ст. 120 ГК РФ, согласно которому собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по любым его обязательствам, в том числе и внебюджетным, т.е., по сути, за предоставленное им своему учреждению право (разрешение) осуществлять приносящую доходы деятельность. Поскольку по смыслу п. 2 ст. 298 ГК РФ наличие у учреждения такого права не является обязательным атрибутом его статуса, а целиком зависит от воли его собственника-учредителя, последний, очевидно, должен определенным образом контролировать осуществление такого права (в частности, соблюдение предусмотренных им границ такой деятельности) и соответственно нести субсидиарную ответственность по возникающим в связи с этим долгам учреждения.
Вместе с тем, согласно п. 3 Постановления N 21 взыскание по долгам учреждения не может быть обращено на любое его имущество (кроме денежных средств), в том числе и на имущество, полученное за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Иначе говоря, объектом взыскания кредиторов по долгам учреждения являются только имеющиеся у последнего денежные средства, но в том числе и полученные им за счет внебюджетных источников (находящиеся на его едином лицевом счете в отделении казначейства). Все иное имущество учреждения, включая приобретенное за счет внебюджетных средств, забронировано от взыскания кредиторов.
Из этого можно сделать вывод о том, что Пленум ВАС РФ согласился с предусмотренным бюджетным законодательством объединением «бюджетного» и «внебюджетного» имущества учреждения, парализующим правило п. 2 ст. 298 ГК РФ об их самостоятельном раздельном бухгалтерском учете. Тем самым он по сути распространил на «внебюджетное» имущество учреждения режим права оперативного управления, хотя и в несколько расширенном варианте: если в соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ учреждение вообще лишено права распоряжения «бюджетным» имуществом, то в отношении «внебюджетного» имущества за ним сохраняется предусмотренное п. 2 ст. 298 ГК РФ «право самостоятельного распоряжения», видимо, включающее и возможности его отчуждения по усмотрению учреждения. В свою очередь, оно представляет собой элемент (правомочие) имеющегося у учреждения права оперативного распоряжения своим имуществом (тем более, что, как уже отмечалось, такое правомочие совсем не обязательно имеется у каждого учреждения) .
Можно считать, что теоретическая дискуссия о характере предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ «права самостоятельного распоряжения» (является ли оно разновидностью права оперативного управления, права хозяйственного ведения или самостоятельным гражданским правом) разрешена путем признания этого права арбитражно-судебной практикой разновидностью права оперативного управления. Такой подход и ранее довольно убедительно обосновывался авторитетными представителями этой практики, в частности, В.В. Витрянским . Следует признать, что он соответствует смыслу норм, включенных в главу 19 ГК РФ (с учетом правила ст. 120 ГК РФ), не содержащую правил об иных правах, нежели хозяйственное ведение и оперативное управление. В любом случае необходимо признать, что рассмотренные постановления Пленума ВАС РФ внесли весьма серьезный вклад в развитие как гражданского законодательства, так и отечественной цивилистической доктрины.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Учреждением (как организационно-правовой формой юридических лиц) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, обладающая правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляющая правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Государственные и муниципальные учреждения, финансируемые собственником, в отечественном правопорядке составляют единственную разновидность некоммерческих организаций, не имеющих права собственности на свое имущество. Это - реликт прежней правовой системы (наряду с унитарными предприятиями, также не являющимися собственниками), в принципе немыслимый для обычных юридических лиц, ибо участники нормального гражданского (имущественного) оборота - собственники своего имущества, самостоятельно отвечающие им по своим долгам. Признание же таковыми учреждений юридически означало бы переход их имущества в частную собственность этих юридических лиц, т.е. его приватизацию, а также устранение государства (публично-правового образования) от выполнения некоторых его конституционных задач, что представляется несвоевременным.
Особенности правового статуса учреждений заключаются в правовом режиме имущества учреждения, ответственности учреждения по своим обязательствам.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ
1.1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // Российская газета 1993. 25 декабря.
1.2. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994. №51-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.06.2009 № 132-ФЗ)// СЗ РФ. 1994.-№32.-Ст.3301.
1.3. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009 № 90-ФЗ)// СЗ РФ.- 2003.- N 40.- Ст. 3822.
1.4. «Об автономных учреждениях»: Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007 №230-ФЗ)// СЗ РФ.- 2006.- N 45.- Ст. 4626.
1.5. «О некоммерческих организациях»: Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 03.06.2009 №107- ФЗ)// СЗ РФ.-1996.- N 3.- Ст. 145.
1.6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 09.04.2009 №58- ФЗ)//СЗ РФ. – 1998. - № 31. – Ст. 3823.
1.7. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 01.07.2009N 144-ФЗ)// СЗ РФ.- 2005.- N 30 (ч. 1).- Ст. 3105.
2.Судебная практика:
2.1. «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21// Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.
2.2. «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 //Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.
2.3. «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 24//Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.
3.Специальная литература:
3.1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй/ Под ред. О.Н. Садикова., 2006.
3.2. Толстой О.К. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, O.K. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 489.
3.3. Суханов Е.А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений// Законодательство.-2006 - N 12.
3.4. Грудцына Л.Ю., Спектор А.А. Гражданское право России. – М.: Юстицинформ, 2007.
3.5. Витрянский В.В. Некоторые проблемы применения законоположений о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений//Законодательство.- 2006.- N 12.
3.6. Новоселова Л.А. Ответственность автономных учреждений по своим обязательствам//Законодательство.- 2008.- N 3.
3.7. Гражданское право. Том I. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова – М.: Издательство «БЕК», 2006.
3.8. Гамбаров Ю.С. Гражданское право.– М.: Зерцало, 2006.
3.9. Гражданское право России/Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. – М.: Юристъ, 2005.
3.10. Беляев К.П. Некоммерческие организации в системе юридических лиц // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 3. Москва; Екатеринбург, 2004.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 09.04.2009 №56- ФЗ)//Российская газета.- 1996.- N 23-27.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009 № 90-ФЗ)// СЗ РФ.- 2003.- N 40.- Ст. 3822.
«Об автономных учреждениях»: Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007 №230-ФЗ)// СЗ РФ.- 2006.- N 45.- Ст. 4626.
«О некоммерческих организациях»: Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 03.06.2009 №107- ФЗ)// СЗ РФ.-1996.- N 3.- Ст. 145.
Витрянский В.В. Некоторые проблемы применения законоположений о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений//Законодательство.- 2006.- N 12.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 09.04.2009 №58- ФЗ)//СЗ РФ. – 1998. - № 31. – Ст. 3823.
«О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21// Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.
«О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 //Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.
«О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 24//Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 01.07.2009N 144-ФЗ)// СЗ РФ.- 2005.- N 30 (ч. 1).- Ст. 3105.
Толстой О.К. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, O.K. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 489.
Изменен правовой статус государственных (муниципальных) учреждений[ КонсультантПлюс: новые документы для бухгалтера. Выпуск от 19 мая 2010 года ]
Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
Рассмотрение и принятие Государственной думой РФ Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ вызвало широкий резонанс в средствах массовой информации, поскольку изменения затрагивают образовательную, медицинскую, научную, культурную и иные сферы. Как было заявлено в законопроекте, совершенствование правового положения бюджетных учреждений направлено на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при сохранении (либо снижении темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Однако положения нового Закона подверглись жесткой критике со стороны экспертов и депутатов. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ вносит изменения примерно в 40 законодательных актов, в том числе и в Налоговый кодекс РФ. Рассмотрим коротко суть поправок.
Все государственные и муниципальные учреждения будут делиться на три типа: автономные, бюджетные и казенные (абз. 2 п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Статус казенного учреждения практически аналогичен статусу бюджетного учреждения, определенному действующим законодательством. Так, за казенным учреждением закреплено имущество на праве оперативного управления, распоряжаться которым учреждение вправе только с согласия собственника имущества. Учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам несет его собственник (п. 7 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Все доходы казенного учреждения, полученные от деятельности, должны перечисляться в соответствующий бюджет (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Согласно ст. 31 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ перечень казенных учреждений будет ограничен. Данный статус будет присвоен различным военным органам, следственным изоляторам, исправительным учреждениям, психиатрическим больницам, учреждениям некоторых федеральных ведомств и др.
Правовое положение бюджетного учреждения изменится следующим образом. Учреждение будет владеть имуществом на праве оперативного управления и вправе будет распоряжаться им, за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества. Полученными от ведения деятельности доходами, а также приобретенным за счет этих средств имуществом бюджетное учреждение сможет распоряжаться самостоятельно (п. 3 ст. 298 ГК РФ), но заключать крупные сделки можно будет только с согласия учредителя (ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). По своим обязательствам бюджетное учреждение будет отвечать всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, кроме особо ценного. При этом собственник не несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения (соответствующее дополнение будет сделано в п. 2 ст. 120 ГК РФ). Бюджетные учреждения не вправе будут отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания, финансирование которого будет осуществляться в виде субсидий из соответствующего бюджета (новая ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Теперь остановимся на изменениях, внесенных в Налоговый кодекс РФ.
Если арендодателем будет казенное учреждение, то арендатор будет признаваться налоговым агентом по НДС (соответствующее дополнение внесено в п. 3 ст. 161 НК РФ). В этом случае при перечислении арендной платы арендатор должен будет удержать и уплатить в бюджет соответствующую сумму налога, которую впоследствии сможет принять к вычету (п. 3 ст. 171 НК РФ).
На основании пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ в доходы бюджетных и автономных учреждений не будут включаться предоставленные им субсидии, а казенные учреждения не будут учитывать для целей налога на прибыль выделенные им бюджетные ассигнования. Кроме того, согласно новому пп. 33.1 п. 1 ст. 251 НК РФ казенные учреждения не будут признавать доходами средства, полученные от оказания государственных или муниципальных услуг (выполнения работ). А в соответствии с новым п. 48.11 ст. 270 НК РФ затраты казенных учреждений, осуществленные в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, не будут включаться в расходы. С 2011 г. автономные учреждения, так же как и бюджетные, будут вправе уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль (п. 3 ст. 286 НК РФ). Статья 321.1, регулирующая в настоящее время особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями, утратит силу.
Казенные, бюджетные и автономные учреждения не вправе будут переходить на уплату ЕСХН (пп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ). Следует отметить, что сейчас в отношении автономных учреждений ограничений на применение указанного спецрежима не установлено. Казенные и бюджетные учреждения не смогут применять УСН (пп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ), но автономные учреждения вправе будут вести деятельность с применением данного спецрежима.
Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ вступит в силу с 1 января 2011 г. за исключением отдельных положений. С 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. предусмотрен переходный период. В течение 2011 г. в уставы бюджетных и казенных учреждений должны быть внесены необходимые изменения.
административный право статус религиозный
Административно-правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений регулируется Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 08.12.2003), Законом РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании», ФЗ от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ред. от 31.12.2005), ФЗ от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ред. от 22.08.2004), «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) (ред. от 31.12.2005), ФЗ от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.07.2006) и др.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления.
Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.
В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:
унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;
унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.
Унитарное предприятие должно иметь круглую печать, содержащую его полное фирменное наименование на русском языке и указание на место нахождения унитарного предприятия. Печать унитарного предприятия может содержать также его фирменное наименование на языках народов Российской Федерации и (или) иностранном языке.
Унитарное предприятие вправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации.
Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не допускается.
К ведению собственника унитарного предприятия любого вида относится: создание предприятия; определение цели, предмета, вида его деятельности; утверждение показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности; утверждение устава; назначение на должность и освобождение от должности руководителя и главного бухгалтера предприятия; контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; другие права и обязанности, определенные законодательством РФ.
Государственное или муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (далее государственное и муниципальное унитарное предприятие) может быть создано в случае:
Необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
Необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
Необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
Необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
Необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
Необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченной в обороте.
Такие предприятия, обладают достаточным объемом самостоятельности в деятельности. Они самостоятельно планируют свою работу и перспективы развития, заключают хозяйственные договоры, распоряжаются движимым имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Свою продукцию, работы и услуги предприятие реализует по ценам и тарифам, устанавливаемым самостоятельно, а в случаях, предусмотренных законодательством - по государственным ценам. Они несут ответственность за соблюдение кредитных договоров и расчетной дисциплины.
Вместе с тем, государственные и муниципальные унитарные предприятия не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.
Распоряжение имуществом возможно только в пределах, не лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным унитарными предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.
Государственное или муниципальное унитарное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.
Уставом государственного или муниципального унитарного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определено, что государственное и муниципальное предприятие, основанное на праве оперативного управления (далее казенное предприятие), может быть создано в случае:
Если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;
Необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности государства, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
Необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государственным ценам в целях решения социальных задач;
Необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
Необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
Необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
Необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Решение о создании федерального казенного предприятия принимается Правительством РФ, казенного предприятия субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципального казенного предприятия - органами местного самоуправления. Органы, принимающие решение о создании, действуют от имени собственника соответствующего уровня.
Собственник казенного предприятия вправе изымать у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать схему доходов и расходов предприятия.
Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.
Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа.
Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Оно вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что степень хозяйственной и оперативной самостоятельности у казенных предприятий меньше, чем у предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или административно-политических функций. Учреждения, как говорилось выше, могут осуществлять управленческие, образовательные, научные, медицинские, культурные и прочие функции.
Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в Федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре», «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
Органы государственной власти и местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, осуществляют их финансирование, устанавливают размеры тарифов на услуги, предоставляемые учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами, а также иные полномочия в соответствии с законодательством.
Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти. На сегодняшний день государственные и муниципальные учреждения могут реорганизовываться, либо создаваться в форме автономного учреждения.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.
Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах деятельности. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью и осуществляет финансирование деятельности по его выполнению. Иные уставные виды деятельности автономных учреждений финансируются за счет учреждения.
Новой организационно-правовой формой существования государственных организаций в настоящее время является Государственная корпорация. Корпорация является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме «Государственная корпорация».
На сегодняшний день созданы следующие государственные корпорации: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта «ГК Олимпстрой», Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и др.
Статус, цели создания и деятельности, функции и полномочия Корпорации определяются одноименными Федеральными законами и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Особенностью административно-правового статуса Государственных корпораций является то, что им, во-первых, передаются полномочия по осуществлению государственного управления в установленной сфере деятельности, например, использованием атомной энергии. Во-вторых корпорация управляет государственным имуществам, переданным ей указом Президента. В-третьих, она может являться собственником акций акционерных обществ и управлять ими. В-четвертых, корпорации передаются профильные по роду деятельности государственные предприятия и учреждения, которыми она управляет от имени собственника и пр.
Следует отметить, что в соответствии законами, регулирующими статус Государственных корпораций, их нельзя считать ни органами государственной власти, ни государственными предприятиями или учреждениями. На них не распространяется действие пунктов 3, 5, 7, 10 и 14 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующих порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций, а так же Федеральный закон от 26 октября 2002 года №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Таким образом, Государственная корпорация фактически является особой организационно-правовой формой государственной некоммерческой организации, которая создается в целях решения государственных задач и в связи с этим может наделяться федеральными законами отдельными государственными полномочиями.
Следует отметить, что в настоящее время деятельность в форме государственных корпораций подвергается критики.