Реформирование сети муниципальных учреждений культуры. О подходах к реструктуризации бюджетных организаций культуры свердловской области. Горушкина С.Н.Управление культурными процессами. Муниципальная сеть учреждений культуры в условиях модернизации

УДК 008; 336.143

ББК 65-261.3; 77

Роман Стриженков

РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ СЕТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ

Аннотация. Даны комментарии к вопросу о реструктуризации сети учреждений культуры, связанной с

реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ. Рассмотрена проблема децентрализации бюджетного процесса.

Представлены варианты развития событий на местах, названы направления реорганизация бюджетных учреждений.

Ключевые слова: бюджет, закон, местное самоуправление, полномочия, поселение, реструктуризация, ресурсы, реформа, учреждения культуры, Федеральный закон, финансирование.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ распределил полномочия органов местного самоуправления на полномочия поселений, полномочия муниципальных районов и полномочия городских округов.

1. К вопросам местного значения поселения относятся:

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения.

2. К вопросам местного значения муниципального района относятся:



организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района;

организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

3. К вопросам местного значения городского округа относятся:

организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа;

организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.

Архангельское областное Собрание депутатов 23 сентября 2004 года приняло областной закон «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области». Закон устанавливает границы муниципальных образований в Архангельской области и наделяет муниципальные образования статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов.

Существенной проблемой переходного периода в системе местного самоуправления является децентрализация бюджетного процесса.

Упорядочение доходных и расходных полномочий между органами власти различных уровней должно подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами.

Разграничение полномочий между поселениями и муниципальным районом, а также компетенций законодательных и исполнительных органов власти по вопросам обеспечения деятельности найдет отражение в реструктуризации учреждений культуры.

Эта проблема носит общий характер, так как в ведении муниципальных органов Архангельской области сосредоточено значительное число учреждений: 521 библиотека, 551 культурно-досуговое учреждение, 24 музея, 49 музыкальных, художественных школ, школ искусств.

Сеть учреждений культуры муниципального уровня традиционно представлена следующими единицами:

библиотеки, объединенные в централизованные библиотечные системы;

Стриженков Роман Валентинович – начальник отдела комитета по культуре администрации Архангельской области.

Электронный адрес: [email protected] детские музыкальные, художественные школы и школы искусств;

учреждения клубного типа различной типологии;

краеведческие и мемориальные музеи.

Структура расходов на отрасль культуры в местных бюджетах Архангельской области распределяется следующим образом: большая часть, около 59 %, направляется на оплату труда и социальный налог, 19 % – на коммунальные расходы.

Очевидно, что основные проблемы реформы в культурном секторе будут сконцентрированы на муниципальном уровне по той простой причине, что основная нагрузка по содержанию массовых учреждений культуры находится в зоне ответственности их собственников и учредителей.

Новые административные структуры в значительной степени будут отличаться от ныне действующих и обладать иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.

Разделение границ и полномочий должно происходить в зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты. Таким образом, формирование структуры сети и ее объемов будет находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета.

Однако если поселение не в состоянии обеспечить социальную инфраструктуру, то, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе заключать соглашение о передаче части (либо всех) полномочий муниципальному району за счет субвенций из поселения.

Практика заключения бюджетных соглашений позволит аккумулировать ресурсы на обеспечение политики по культурному обслуживанию населения.

Процесс разграничения полномочий коснется также реструктуризации органов управления культурой муниципального уровня.

Характерным недостатком действующих моделей управления являются противоречия между полномочиями и реальными источниками финансирования, которые возникли по ряду причин:

объективных: слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;

субъективных: несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие умения у менеджмента бороться за бюджет.

Роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти, общественных организаций и частных инициатив в осуществлении культурной политики территории.

Происходит перемещение акцентов с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства.

Одним из основных рычагов управления является обеспечение источников финансирования и критериев распределения ресурсов. Пути решения именно этой проблемы позволят оказывать влияние на культурную политику.

Децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования объектов культуры. Централизованное финансирование по смете из консолидированного бюджета отменяется, уступив место правилу содержания социального объекта за счет бюджета поселения.

В предложенных обстоятельствах наиболее вероятен вариант развития событий, когда бюджет поселения недостаточен для содержания объекта культуры и обеспечения его деятельности.

Использование механизмов делегирования полномочий за счет субвенций поселений (п. 20 ч. 4 ст. 15 закона №131-ФЗ) может стать инструментом концентрации ресурсов, позволяющих обеспечить культурную политику и создавать услуги культуры.

Главной задачей переходного периода для муниципальных органов управления культурой является создание условий для реструктуризации сети учреждений с учетом изменения принципов финансирования.

В первую очередь, на основании паспортизации учреждений культуры следует подготовить реестры учреждений с учетом разграничения собственности. Используя прогноз реформированных бюджетов, необходимо разработать программу реструктуризации сети, базовым условием которой должен стать принцип функциональных особенностей учреждений и организаций других организационно-правовых форм, способных предложить конкурентоспособные услуги населению.

Во вторую очередь, необходимо создать нормативную основу аккумулирования ресурсов различных уровней бюджета с целью долевого содержания объектов культуры.

Решение вышеуказанных задач отнесено исключительно к компетенции местных органов власти.

В основу подходов по реструктуризации сети должны лечь нормативные акты (или их проекты), определившие структуру местного самоуправления, из которых ясны:

Границы поселений;

Границы муниципальных районов;

Границы городских округов.

Эта информация позволит уяснить:

К чьей юрисдикции отошли конкретные сетевые единицы;

Какова социальная инфраструктура административной единицы;

Каков прогноз бюджета.

Существенным обстоятельством для реструктуризации сети является применение принципа градации учреждений по группам значимости (поселенческого или районного значения). Уровень значимости предполагается определять, исходя из объема деятельности и зоны обслуживания населения. Так, скорее всего, целесообразно оставить районный музей на уровне муниципального района, не передавая его в поселение. Для этого необходимо заключение соглашения с поселением.

У муниципальных районов имеется финансовый рычаг, предоставленный в законе №131-ФЗ: к вопросам местного значения муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Данный рычаг может быть использован муниципальным районом с целью сохранения сложившихся централизованных библиотечных, а также клубных систем. Сохранение централизованных систем или необходимой их части – в финансовом отношении оптимальное решение, так как это экономия средств. В поселениях нет необходимости создавать множество новых юридических лиц с административным аппаратом, да у большинства из них и не будет на это средств.

Если же пойти по пути децентрализации, то можно столкнуться с тем, что в каждом поселении или в большинстве будут созданы маленькая библиотечная система (2–3 библиотеки), маленькая клубная система (2–3 клубных учреждения).

Для принятия решения по структуре сети требуется определиться в типах массовых учреждений культуры муниципального уровня. Как правило, их перечень предусматривает библиотеки, музеи, учреждения клубного типа, парки культуры и отдыха, киноустановки.

Вышеперечисленные учреждения несколько отличаются:

По характеру выполняемых ими функций;

По организации творческого процесса;

По особенностям применяемого труда.

Наблюдающееся в последние годы создание интегрированных учреждений культуры типа культурно-образовательных, социально-культурных центров, клубов-музеев, клубов-библиотек имеет в основе положительный базис – оптимизацию коммунальных расходов и координацию планирования. Однако не следует заблуждаться на тот счет, что в этом случае мы имеем новое учреждение, т.к. в основе лежат различные уставные задачи.

Библиотека и музей имеют одной из главных задач хранение фондов, и их объединение с учреждением клубного типа проходит по границе формы подачи услуги – не более того.

В статистической отчетности не происходит изменений, а, следовательно, сеть фактически остается прежней. Уменьшается количество расходов – это, безусловно, экономический эффект.

Имеют место и организационные эффекты. Остается вопрос, каков творческий эффект. Если социальный эффект значительно высок и достаточен, то его необходимо вводить в практику работы учреждений культуры.

Из сказанного можно отметить, что преобразовательные процессы, происходящие в структуре сети социально-культурных учреждений, недостаточно исследованы и требуют анализа.

Прежде всего, необходимо структурировать:1) функции, 2) услуги, 3) определить социальноэкономические показатели по эффективности.

Формируя сеть в современных условиях, необходимо ясно сформулировать критерии преобразования сетевых учреждений. Разумеется, в основе будут: а) их функциональные особенности, но также и б) правовые аспекты. Вероятно, следует исходить из прав собственности на объекты движимого и недвижимого имущества.

Стратегия реструктуризации должна исходить из трех реформ: административной, реструктуризации бюджетного сектора и реформы оплаты труда.

Проведение административной реформы предполагает уточнение функций органов власти различных уровней и разграничение между ними расходных полномочий.

Реформа оптимизации бюджетных учреждений предусматривает четкое разграничение функциональных особенностей учреждений, способных предложить услугу высокого потребительского качества, отказ от выделения ассигнований по смете и переход к финансированию по программе.

Один из принципов реформы оплаты труда заключается в переносе ответственности за выплату заработной платы на уровень учредителей бюджетных учреждений.

Реорганизация бюджетных учреждений будет осуществляться по двум направлениям.

Во-первых, предполагается внести соответствующие поправки в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, касающиеся изменений в правоспособности бюджетных учреждений. В результате будет ограничена возможность принятия ими обязательств сверх лимитов бюджетных средств, что на практике приводит к возникновению обязательств бюджета перед поставщиками работ и услуг бюджетных учреждений, порождающих субсидиарную ответственность собственника имущества. Также бюджетные учреждения потеряют право самостоятельно распоряжаться внебюджетными источниками.

Вторым направлением реорганизации бюджетных учреждений является преобразование части из них в иные организационно-правовые формы. Такая реорганизация предполагается для учреждений, имеющих высокую долю внебюджетных доходов в общем объеме доходных источников, способных функционировать в рыночной среде. Суть данного преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности по их обязательствам.

Государственные учреждения культуры – это организации культуры, учредителем которых является государство. Именно эти организации, созданные для выполнения определенной культурной миссии (к примеру, формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, сохранение и публичная демонстрация музейных коллекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям), составляют в настоящее время основу отрасли культуры. Бюджетное финансирование таких организаций (в соответствии с обязательствами государства, предусмотренными статьями 120 ГК и 161 БК) должно обеспечивать выполнение той культурной миссии, которая зафиксирована в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты и программы, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.

Другое положение характерно для организаций культуры, учредителем которых государство не является и потому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемым и даже, не исключено, единственно возможным является проектное финансирование и конкурсный порядок рассмотрения бюджетных средств. Здесь следует подчеркнуть, что для государственных учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств.

В сложившихся условиях установка на превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности означает ни что иное, как требование проведения институциональной реформы.

Причем главным содержанием такой системной модернизации является ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений культуры и создание на их основе организаций культуры, имеющих иной правовой статус.

Реструктуризация библиотечной сети, начавшаяся после введения в действие Федерального Закона № 131-ФЗ, продолжается. Она связана с переходом библиотек на новые правовые формы учреждений культуры (№83-ФЗ) и присвоением муниципальным библиотекам статуса юридического лица. В настоящее время поселенческие библиотеки активно переводятся учредителями в состав других учреждений культуры: клубов, культурно-досуговых центров, информационно-культурных центров и др. С2012 г. согласно Приказу от 15.07.2011 г. № 324 Федеральной службы государственной статистики РФ библиотеки, не являющиеся юридическими лицами (т.е. вошедшие в состав учреждений клубного типа), предоставляют свои сведения по форме 7-НК.

В рамках Общероссийского Проекта «Корпоративная полнотекстовая база данных “Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации”» Российской национальной библиотекой осуществляется наблюдение за реструктуризацией библиотечной сети. На основе данных о сети, отраженных в визитных карточках ЦБ-участниц Проекта, а также сведений, предоставленных центральными региональными библиотеками и органами управления культурой отдельных регионов в режиме «запрос-ответ», получена информация, отражающая современное состояние библиотечной сети на муниципальном уровне.

По данным мониторинга (см. таблицу в конце текста) в результате реструктуризации потери библиотечной сети составили 7 460 единиц (16,5%). Это библиотеки, вошедшие в сеть КДУ. Только в 15 регионах (18 %) из 83 муниципальные библиотеки не переводились в структуру КДУ. В остальных регионах (68) библиотеки, переведенные в КДУ, составляют:

от 50 % до 100 % - в 6 регионах (7 %)

от 30 % до 50 % - в 13 регионах (17 %)

от 10 % до 30 % - в 22 регионах (26 %)

менее 10 % - в 27 регионах (31 %)

Все библиотеки (43) вошли в состав в КДУ в Чукотском автономном округе. Значительная часть библиотек переведена в структуры КДУ в Липецкой области (86 %), Республике Мордовия (71%), Ленинградской области (69%), Чувашской Республике (67%), Ивановской области (61%). В настоящее время в относительно благополучной ситуации оказались регионы, где удалось сохранить ЦБС: Калужская, Кемеровская, Рязанская, Челябинская, Новгородская, Мурманская, Сахалинская и Оренбургская области, а также республики Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Коми, Хакасия и др.

В ходе сбора данных о реструктуризации сети муниципальных библиотек подавляющее большинство центральных региональных библиотек предоставили необходимую информацию. Несмотря на введение новой статистической формы 7-НК, по собственной инициативе или по договоренности с органами управления культурой региона, ЦБ осуществляют мониторинг библиотек, переведенных в структурные подразделения КДУ. Некоторые ЦБ оказывают помощь центрам культуры и досуга при заполнении форм 7-НК по библиотечной работе. При этом выяснилось, что в регионах существуют различные подходы к ведению статистического учета сетевых единиц. Например, в отдельных регионах (Пензенской области) по форме 6-НК продолжают учитывать библиотеки, ставшие структурными подразделениями КДУ. В Тюменской области такой подход обоснован юридически: в ряде муниципальных образований региона созданы комплексы культурно-досуговых учреждений, в которые вошли клубы, библиотеки, музеи. В уставе комплексов прописана структура, где библиотеки определены как отдельные подразделения (т.е. они не входят в структуру клуба или музея, а являются самостоятельными сетевыми единицами). Это стало основанием для отчетности библиотек по форме 6-НК. Но есть регионы, где библиотеки, вошедшие в структуру КДУ и отчитывающиеся по форме 7-НК, ушли из поля зрения центральных региональных библиотек и перестали быть объектом статистического наблюдения. Такой подход наблюдается в Республике Татарстан, Кировской, Нижегородской и Самарской областях, поэтому в этих регионах необходимые сведения смогли предоставить только региональные органы управления культурой.

Процесс реструктуризации библиотечной сети не завершен и ситуация постоянно изменяется. Российская национальная библиотека будет продолжать статистическое наблюдение за изменениями в сети муниципальных библиотек, опираясь на своих партнеров в Общероссийском проекте «Корпоративная полнотекстовая база данных “Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации”». Важным условием для качественного выполнения этой совместной работы является достоверность и полнота статистических данных в визитных карточках и подробный анализ изменений в библиотечной сети в обзорах деятельности муниципальных библиотек региона, которые центральные региональные библиотеки предоставляют в КБД.

Сеть муниципальных библиотек

Субъект РФ

Всего муниц.

библиотек

(вкл. б-ки в КДУ)

В том числе:

Доля

библиотек в структуре муницип. учреждений

культуры и досуга

Библиотеки

(по форме

6-НК)

Библиотеки, вошедшие в состав КДУ, (сведения отражались в

формах

6-НК и 7-НК)

Чукотский АО

100,0

Липецкая область

86,0

Республика Мордовия

71,0

Ленинградская область

69,6

Чувашская Республика

67,0

Ивановская область

60,9

Иркутская область

48,0

Еврейская авт.область

47,3

Тюменская область

47,3

Республика Марий Эл

46,1

Ненецкий АО

45,5

Новосибирская область

44,9

Республика Карелия

41,5

Республика Дагестан

1077

38,7

Волгоградская область

37,8

Воронежская область

35,4

Республика Адыгея

33,8

Курганская область

33,4

Забайкальский край

31,6

Брянская область

29,2

Калининградская область

27,1

Магаданская область

26,3

Амурская область

25,5

Ярославская область

25,2

Томская область

24,3

Алтайский край

1105

23,7

Орловская область

21,4

Пермский край

19,0

Краснодарский край

1039

18,7

Вологодская область

18,2

Ханты-Мансийск.АО (Югра)

18,1

Омская область

16,0

Приморский край

15,5

Астраханская область

15,4

Хабаровский край

15,4

Самарская область

15,2

Архангельская область

14,4

Ставропольский край

14,4

Белгородская область

12,7

Свердловская область

12,4

Ульяновская область

10,2

Ямало-Ненецкий АО

Псковская область

Кировская область

Московская область

1183

1092

Республика Калмыкия

Тамбовская область

Тульская область

Удмуртская Республика

Республика Тыва

Республика Саха (Якутия)

Владимирская область

Костромская область

Республика Бурятия

Нижегородская область

1155

1102

Ростовская область

1063

1014

Курская область

Красноярский край

1177

1139

Респ ублика Татарстан

1546

1508

Карачаево-Черкесская Респ.

Тверская область

Саратовская область

1024

1005

Мурманская область

Новгородская область

Оренбургская область

Сахалинская область

Камчатский край

Челябинская область

Республика Алтай

Республика Башкортостан

1747

1747

Республика Ингушетия

Кабардино-Балкарская Респ.

Республика Коми

Респ ублика Сев. Осетия

Республика Хакасия

Чеченская Респ ублика

Калужская область

Кемеровская область

Пензенская область

Рязанская область

Смоленская область

Москва

СПб

ВСЕГО

(по 83 субъектам РФ):

45100

37640

7460

16,5

Для внесения изменений в информацию и уточнения сведений

просим обращаться в НМОБ РНБ

Маргарита Борисовна Аврамова

тел. 8-(812) – 718- 85-42, e-mail: [email protected] (rnb)

Желание бюджетных учреждений Тюмени перейти в статус автономных никого не пугает, и в этом положительную роль сыграл предшествующий опыт создания муниципальных автономных учреждений. Он существенно изменил подход и менталитет руководителей на всех уровнях власти и подготовил почву для формирования потребительского отношения к бюджету, сформировал стремление развивать различные виды услуг и зарабатывать самостоятельно. Можно с уверенностью сказать, что Тюмень готова к введению Закона № 83-ФЗ. Светлана Геннадьевна ЧЕРЕПАНОВА, директор департамента финансов и налоговой политики администрации Тюмени.

Начало реформы - создание автономных некоммерческих учреждений
В Тюмени реструктуризация бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в новую организационно-правовую форму, отличную от традиционных бюджетных учреждений, началась в 2004 году в сфере дошкольного образования путем создания автономных некоммерческих организаций - АНО. Схема перевода бюджетных учреждений в АНО была реализована в 2005–2006 годах. В результате правовую форму сменили 123 учреждения образования (из 266), 11 учреждений культуры (из 15), 43 учреждения спорта и молодежной политики (из 47) - всего 177 учреждений социальной сферы. Финансовое обеспечение АНО осуществлялось в форме размещения на конкурсной основе муниципального социального заказа. На практике достигнуть намеченной цели, а именно повысить эффективность использования бюджетных средств, в достаточной степени не удалось. Это связано как с объективными, так и с субъективными факторами.

В частности, АНО, предоставляющие бюджетные услуги, были признаны налогоплательщиками НДС и налога на прибыль, что существенно увеличивало цену бюджетных услуг либо приводило к уменьшению их объема. Не произошло ожидаемого увеличения заработной платы работников АНО. Работа в АНО негативно сказалась на пенсионных правах работников образования. Только в судебном порядке стаж работы в АНО включался в педагогический стаж, дающий право на досрочное назначение пенсии по старости. В конце 2006 года в связи с принятием закона № 174-ФЗ об автономных учреждениях процесс перевода муниципальных учреждений в АНО в Тюмени был приостановлен.

Муниципальные автономные учреждения
Муниципальные автономные учреждения, на наш взгляд, более удобная организационно-правовая форма, которая позволила устранить большинство проблем АНО. В то же время при отсутствии сметного принципа финансирования на них распространялись основные положения законодательства, применяемого к бюджетным учреждениям. При создании автономных учреждений не требуется размещение на конкурсной основе муниципального заказа, что соответствует состоянию рынка услуг на сегодняшний момент; отсутствует проблема уплаты НДС (с переданных на безвозмездной основе объектов основных средств, а также с реализации отдельных видов социальных услуг) и налога на прибыль (с полученного имущества, средств бюджетов и внебюджетных фондов); за педагогическими работниками учреждений сохраняется право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Таким образом, правовые проблемы, с которыми столкнулся город при первом опыте реструктуризации сети, были решены.

Создание муниципальных автономных учреждений в Тюмени началось в 2007 году и осуществлялось двумя путями, предусмотренными законодательством РФ (Законом № 174-ФЗ): путем создания учреждения «с нуля» и путем преобразования (изменения типа) существующего муниципального учреждения. Способ создания автономных учреждений «с нуля» был применен для тех отраслей социальной сферы, где бюджетные учреждения уже были преобразованы в автономные некоммерческие организации (напомню, на начало 2007 г. было создано 177 АНО). Однако для этого пришлось провести много мероприятий. В соответствии с законодательством автономные учреждения нельзя создавать путем изменения типа любых других организаций, помимо государственных (муниципальных) учреждений. А значит, чтобы создать автономные некоммерческие учреждения, нужно было ликвидировать автономные организации, переоформить все разрешительные документы, перевести сотрудников, предоставить соответствующие компенсационные выплаты и т. д. - процесс достаточно трудоемкий и финансово затратный.

Изменение типа существующего бюджетного учрежденияявляется минимально затратным, однако требует создания значительной нормативно-правовой базы. В рамках мероприятий по оптимизации бюджетной сети в городе было принято более десяти муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений. На этот раз реорганизация коснулась всех отраслей социальной сферы, создано 204 автономных учреждения. В форму автономных преобразованы все дошкольные образовательные учреждения (124 учреждения), все учреждения культуры (18), 42 учреждения в сфере физической культуры и спорта (из 43), три учреждения здравоохранения (из 21).

В течение 2008–2009 годов оттачивался механизм работы автономных учреждений. С 2010 года началась работа по созданию муниципальных автономных общеобразовательных учреждений. На сегодняшний день уже создано 17 автономных общеобразовательных учреждений, до конца 2010 года планируется создать еще 58.

Формирование муниципального задания
Особую роль в деятельности автономных учреждений играет муниципальное задание, устанавливающее параметры качества и объема оказания услуг. Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения учреждениями города муниципального задания установлен постановлением администрации г. Тюмени от 9 июля 2009 г. № 52-пк. Согласно этому документу муниципальное задание формируется с учетом:

  • потребности в услугах, оцениваемых на основании прогноза количества потребителей, уровня удовлетворенности объемом и качеством услуг и возможностей учреждения по оказанию услуг;
  • сданного в аренду недвижимого или особо ценного движимого имущества;
  • показателей выполнения учреждением муниципального задания в отчетном финансовом году;
  • доведенных до учредителя учреждения объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Финансирование автономных учреждений осуществляется путем предоставления субсидии на выполнение задания учредителя. Постановлением № 52-пк предусмотрено предоставление субсидии с учетом:

  • расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением услуг;
  • расчетно-нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением.

Объем субсидии на оказание услуг определяется исходя из:

В расходах на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества выделены следующие составляющие:

В пределах общего объема финансирования, предоставленного в соответствии с муниципальным заданием, автономное учреждение имеет право самостоятельно определять структуру и сроки осуществления расходов. Кроме того, автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату.

Большое внимание мы уделили контролю за исполнением муниципального задания: этот раздел занимает около одной трети всего положения. Введение этого контроля за последние годы дало положительные результаты.

Основные проблемы деятельности муниципальных автономных учреждений
Основным вопросом при переходе к форме автономных учреждений стало финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учредителя. Согласно действующему законодательству объем субсидии автономному учреждению на выполнение муниципального задания определяется исходя из нормативов затрат на оказание муниципальных услуг и нормативов затрат на содержание имущества учреждения. Однако на практике возникают трудности при установлении нормативов финансового обеспечения, особенно нормативов на содержание муниципального имущества. , рассчитанные в соответствии с методикой, принятой на федеральном уровне (приказ Минэкономразвития России от 17 апреля 2009 г. № 134), значительно выше, чем их может обеспечить местный бюджет.

Еще одной сложностью, с которой столкнулся город при финансировании автономных учреждений, стало то, что увеличение расходов учреждения (например, при аварийной ситуации) возможно только после внесения изменений в муниципальные правовые акты, устанавливающие нормативы финансового обеспечения для автономных учреждений, с последующим изменением муниципального задания. Аналогичная ситуация возникает и при выделении дополнительных целевых средств. В этом случае осуществлять перемещение бюджетных ассигнований проще между бюджетными учреждениями.

Результаты перехода в автономные учреждения
Однако, несмотря на существующие «шероховатости», преимущества автономного учреждения, на наш взгляд, очевидны. Это прежде всего самостоятельность автономного учреждения в управлении своими кадровыми ресурсами и в расходовании средств. Такая самостоятельность дает возможность стимулировать труд работников, самого руководителя, что во многом побуждает автономные учреждения к поиску новых современных форм работы. Происходит становление руководителя прежде всего как менеджера-управленца, от гибкости и оперативности решений которого зависит работа учреждения и оплата труда работников. Так, например, сегодня дошкольные учреждения, которые стали автономными в конце 2007 года, уже научились определять виды и объемы дополнительных образовательных и сервисных услуг, ориентируясь на реальные запросы родителей. Привлекаемые средства направляются учреждениями на стимулирование труда педагогов и укрепление материально-технической базы. В целом можно сказать, что организационно-правовая форма «автономное учреждение» в Тюмени прижилась.

В настоящее время в бюджете города расходы на финансирование муниципального задания учреждениям составляют треть бюджета (сохраняются на одном уровне), сеть учреждений оптимизирована в основном за счет слияния и частичной ликвидации учреждений. Доходы учреждений за счет платной деятельности возросли в среднем на 20 %.

С 1 января 2011 года вступает в силу Закон №83-ФЗ. Установлены
сроки полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов: 1 января 2012 года, переходный период - с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять нормативно-правовые акты, распределить существующие учреждения между тремя типами (), провести работу по внесению изменений в их уставы.

Анализируя Закон № 83-ФЗ, мы выяснили, что часть документов, необходимых для его введения, у нас уже существуют и требуют только внесения изменений и небольшой доработки.

Вместе с тем говорить о том, что в рамках действующего правового поля автономное учреждение представляет собой идеальную модель организации в области предоставления социальных услуг населению, пока рано. В целях совершенствования работы муниципальных учреждений целесообразно продумать новые подходы к финансированию и контролю за деятельностью учреждений, которые не ограничивали бы их права и возможности, но при этом обеспечивали бы собственника и общественность информацией о деятельности и финансовом положении учреждений.

Документ по состоянию на январь 2016 года

В целях проведения оптимизации сети учреждений и приведения штатного расписания учреждений Управления культуры Увинского района в соответствие с социальными нормативами и нормами, на основании пункта 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "Об Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 769", руководствуясь Уставом муниципального образования "Увинский район", постановляю:

1. Исключить из штатного расписания клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Каркалайский сельский дом культуры -

культорганизатор - 1 ставка,

уборщик служебных помещений - 3 ставки;

2) Чемошурский сельский клуб -

заведующий клубом - 1 ставка,

культорганизатор - 1 ставка.

2. Исключить из штатного расписания Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Нылгинская детская сельская библиотека -

заведующий библиотекой - 1 ставка;

2) Сюровайская сельская библиотека -

библиотекарь - 1 ставка,

3) Пачегуртская сельская библиотека -

библиотекарь - 1 ставка,

уборщик служебных помещений - 0,5 ставки;

4) Ольховская сельская библиотека -

библиотекарь - 1 ставка,

уборщик служебных помещений - 0,25 ставки.

3. Ввести в штатное расписание клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Чистостемский сельский дом культуры -

культорганизатор - 1 ставка;

2) Большежужгесский центральный сельский дом культуры -

уборщик служебных помещений - 1 ставка;

3) Сям-Можгинский центральный сельский дом культуры -

художественный руководитель - 1 ставка,

методист - 1 ставка.

4. Ввести в штатное расписание Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Нылгинская сельская библиотека -

заведующий отделом детской библиотеки - 1 ставка.

5. Начальнику Управления культуры Увинского района в срок до 21 февраля 2005 г. обеспечить уведомление работников о предстоящем сокращении штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

6. По окончании проведения мероприятий по сокращению штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района начальнику Управления культуры Увинского района обеспечить:

1) закрытие Каркалайского сельского дома культуры из-за отсутствия помещения, Чемошурского сельского клуба из-за отсутствия помещения, Вишурского сельского дома культуры из-за отсутствия финансирования, Сюровайской, Пачегуртской, Ольховской сельских библиотек-филиалов Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам;

2) объединение Нылгинской зональной сельской библиотеки и Нылгинской детской сельской библиотеки, филиалов Увинской централизованной библиотечной системы, в Нылгинскую сельскую библиотеку-филиал Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам.

7. Управлению культуры Увинского района совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом Увинского района обеспечить мероприятия по приему-передаче материальных ценностей.

8. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на начальника Управления культуры Увинского района Шишкину М.Н.


Глава Администрации Увинского района С.П.СУББОТИН