Административные дела в судах общей юрисдикции. Список использованных нормативных правовых актов. Образовательное учреждение высшего

-- [ Страница 1 ] --

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

Пешкова Татьяна Викторовна

Административное судопроизводство в судах общей

юрисдикции в Российской Федерации Специальность:12.00.14 – Административное право; административный процесс

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель :

доктор юридических наук, профессор Ю.Н. Старилов Воронеж – Оглавление ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации: понятие, особенности, виды

§1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти: понятие, основные признаки, виды, значение в системе построения и функционирования судебной власти......... §2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа

§3. Основные задачи , функции и принципы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции

§4. Административное судопроизводство как институт современного административного процессуального права

§5. Административное судопроизводство и внесудебный порядок обжалования

ГЛАВА 2. Административные дела, рассматриваемые в судах общей юрисдикции

§1.Понятие и особенности административных дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции

§2. Виды административных дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции

ГЛАВА 3. Эффективность административного судопроизводства в судах общей юрисдикции в Российской Федерации

§1. Эффективность российского законодательства, устанавливающего административное судопроизводство в судах общей юрисдикции.............. §2. Практика рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции: результаты и проблемы

§3. Основные направления совершенствования законодательства об административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции.............. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ,

СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ И СПЕЦИАЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица при осуществлении возложенных на них полномочий в отдельных случаях допускают нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд 1. Данные дела рассматриваются в порядке административного судопроизводства. Предоставление такой возможности является важнейшей гарантией против злоупотребления полномочиями со стороны органов публичной администрации, а также обеспечивает баланс в административного судопроизводства влияет на деятельность всех органов исполнительной власти.

Актуальность избранной темы исследования обусловлена проводимой в невозможно без реализации конституционной нормы о самостоятельном административном судопроизводстве. Как показывает анализ судебной практики, с каждым годом увеличивается число административных дел, где граждане все чаще оспаривают решения, которые нарушают их права, свободы и законные интересы (например, начиная с 2010 года количество таких дел по Воронежской области ежегодно увеличивается в среднем на 2%). Для современного правового государства необходим не только единый Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм. и доп. от 5 февр. 2014 г. №2-ФКЗ // Российская газета. 1993. 25 дек. № 237 ; Собр. законодательства Рос.

административных дел, важно также, чтобы порядок осуществления административного судопроизводства представлял собой единый процесс, учитывающий особенности спорных материально-правовых отношений и в то же время предусматривающий общие правила, которые характерны для других видов правосудия. В 2013 году подготовлен законопроект «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»1, который призван урегулировать порядок осуществления данного вида правосудия в судах общей юрисдикции.

административного судопроизводства для того, чтобы в дальнейшем выработать основные направления реформирования судебной системы и законодательства об административном судопроизводстве.

В данном исследовании предпринята попытка изучить административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как вид правосудия, как единый процесс, для которого характерны цели, задачи и принципы, стадии рассмотрения дела, своя терминология.

административного судопроизводства посвящен ряд научных исследований.

Глубокий и всесторонний анализ административного судопроизводства содержится в трудах Д.Н. Бахраха, М.Я. Масленникова, Л.А. Николаевой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой. Начиная с момента обнародования административных судах, в научной литературе появилось множество статей, административного судопроизводства и создания административных судов.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проект федер. закона №246960Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (Далее – проект Кодекса).

административного судопроизводства в судах общей юрисдикции.

Предметом исследования выступают: а) нормативно-правовые акты, правила внесудебного обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; в) законопроекты, устанавливающие судоустройственные и процессуальные основы административного судопроизводства; г) судебная практика по административным делам и делам, возникающим из публичных правоотношений.

Целью исследования является создание концепции административного судопроизводства в судах общей юрисдикции в Российской Федерации.

В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:

процессуального кодекса РФ 1, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений;

сформулировать его понятие;

– определить цели, задачи, функции и принципы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции;

положения проекта Кодекса, а также выявить его достоинства, недостатки и судопроизводства; изучить новые тенденции его развития;

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 14 ноября 2002 г. №138ФЗ: в ред. от 28 декабря 2013 г. №436-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №46. Ст. 4532 ;

– установить соотношение административного судопроизводства и внесудебного порядка обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

– обосновать возможность формирования самостоятельной отрасли права и самостоятельной учебной дисциплины «Административно-процессуальное право России»;

– изучить содержание термина «административное дело», выделить его признаки, проанализировать категории административно-правовых споров, которые включены (или могут быть включены) в это понятие;

– провести анализ основных категорий административных дел: дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части и дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в целях выявления проблем, возникающих при их рассмотрении и разрешении;

– разработать критерии эффективности административного судопроизводства и сформулировать основные процессуальные гарантии эффективности правосудия;

– исследовать практику рассмотрения в судах общей юрисдикции административных дел, выявить ее основные тенденции и направления;

– изучить возможность создания в будущем специализированных административных судов, выдвинуть собственные предположения относительно порядка их создания на территории Российской Федерации;

– выделить основные направления дальнейшего развития административного судопроизводства в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования общенаучных (анализ, синтез, диалектико-материалистический метод) и специальных методов исследования (метод сравнительного правоведения, исторический, системно-структурный и др.). Данный подход к научному исследованию позволяет осуществить всесторонний комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические обобщения и сформулировать практические рекомендации.

Теоретическую основу исследования составили труды таких ученыхюристов, как: Т.Е. Абова, А.В. Абсалямов, С.С. Алексеев, Т.К. Андреева, В.С. Анохин, В.К. Бабаев, О.Н. Бабаева, Д.Н. Бахрах, В.В. Блажеев, А.Т. Боннер, Н.А. Бочарникова, Е.С. Васильева, А.С. Вельмин, А.К. Гагиев, Н.А. Громошина, И.В. Губенок, А.А. Дёмин, Е.А. Дюкова, С.З. Женетль, А.Б. Зеленцов, А.В. Золотов, А.Х. Казарина, П.Ю. Кантор, В.П. Кашепов, С.С. Козлов, П.И. Кононов, И.С. Королёв, В.Н. Кудрявцев, А.Н. Кузбагаров, А.А. Куратов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.Я. Масленников, Н.И. Матузов, С.Н. Махина, А.Н. Миронов, В.А. Мусин, В.К. Нехайчик, Л.А. Николаева, М.С. Павлова, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Ю.А. Попова, А.Н. Приженникова, И.А. Приходько, О.С. Рогачёва, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.В. Святохина, П.П. Серков, А.К. Соловьева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, В. М. Сырых, В.Л. Тамбовцев, Ю.А. Тихомиров, Д.В. Уткин, И.А. Филиппова, Н.Ю. Хаманева, А.В. Цихоцкий, Н.М. Чепурнова, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, И.А. Чижов, М.С. Шакарян, В.М. Шерстюк, С.В. Ярковой.

Нормативной основой исследования Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок построения судебной системы и осуществление административного судопроизводства, а также материалы судебной практики и судебной статистики по административным делам.

Эмпирическая основа исследования включает в себя анализ судебной практики по административно-правовым спорам в судах общей юрисдикции (было изучено 137 административных дел), а также изучение судебной статистики по делам, возникающим из публично-правовых отношений, рассмотренных в районных судах по первой инстанции за последние три года в следующих субъектах РФ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия, Краснодарский край, Белгородская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калининградская область, Костромская область, Липецкая область, Омская область, Орловская область, Псковская область, Самарская область, Тверская область, Тульская область, Москва, СанктПетербург, Еврейская автономная область.

Научная новизна исследования административного судопроизводства в судах общей юрисдикции в Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется в постановке проблемы комплексного теоретического анализа административного судопроизводства в судах общей юрисдикции, а также в выявлении основных направлений совершенствования этого вида правосудия, формировании единого перечня административных дел, развитии теории эффективности административного судопроизводства.

На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1. Рекомендуется внести изменения в проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в части реализации пресекательной функции административного судопроизводства. Необходимо предоставить гражданам и организациям возможность обращаться в суд с требованием об устранении обстоятельств, которые в будущем могут повлечь нарушение их прав, свобод и законных интересов. На основе анализа полученных данных суд выносит частное определение об устранении указанных обстоятельств.

Важным условием вынесения данного определения должно стать наличие в совокупности следующих требований: а) правомерность и законность действий, о которых заявлено в суд; б) причинно-следственная связь между выявленными обстоятельствами и возможными нарушениями в будущем;

в) своевременность вмешательства и устранения указанных обстоятельств.

Все это должно способствовать предотвращению нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

судопроизводства. В проекте Кодекса указываются принципы, характерные для всех видов правосудия, однако в настоящее время административное судопроизводство осуществляется двумя системами судов: арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Отсюда следует, что административное судопроизводство тесно связано с гражданским процессом. На этом основании предлагаем выделять два вида принципов административного судопроизводства: а) общие для административного и для гражданского судопроизводства; б) характерные только для административного судопроизводства. Общие для данных видов правосудия принципы установлены в ст. 7 проекта Кодекса. К принципам характерным исключительно для административного судопроизводства предлагаем отнести: а) принцип сочетания частных и публичных интересов при рассмотрении и разрешении административных дел; б) принцип полноты оценки деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; в) принцип невмешательства суда в компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3. Принятие проекта Кодекса станет одним из факторов, которые повлияют на формирование новой отрасли права, у которой будет собственный предмет правового регулирования (процессуальные отношения, возникающие при обжаловании гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления) и метод правового регулирования. В дальнейшем необходимо будет изучать новую отрасль права и, следовательно, это повлияет на формирование новой учебной дисциплины, в рамках которой изучалось бы административное судопроизводство – «Административно-процессуальное право России».

4. Делается вывод об усилении диспозитивных начал в рамках административного судопроизводства в судах общей юрисдикции. Об этой тенденции свидетельствуют некоторые положения проекта Кодекса, которых нет в ГПК РФ: а) возможность заключать соглашение о примирении (ст. 139);

б) обстоятельства, признанные сторонами в результате соглашения, принимаются судом и не требуют дальнейшего доказывания (ч.1 ст. 67); в) в случаях, предусмотренных законом, необходимо соблюдение обязательного досудебного порядка обращения к административному ответчику (ч. 3 ст. 4;

п. 6 ч. 2 ст. 127).

5. Определены основные признаки административных дел, которые рассматриваются в судах общей юрисдикции: а) это вид административноправового спора; б) это вид административно-правового конфликта;

в) участниками спора (конфликта) являются: с одной стороны, физические и юридические лица, а с другой – субъекты, наделенные властными полномочиями; г) разрешение спора осуществляется в процессуальной форме; д) особый порядок рассмотрения административных дел. В законодательстве об административном судопроизводстве предлагается установить критерий, позволяющий отграничивать административные дела от других категорий споров с публичным элементом. Таким критерием должен стать управленческий характер спорных правоотношений. Иными административного судопроизводства, должны затрагивать отношения, административно-хозяйственной и исполнительно-распорядительной деятельности. В связи с этим предлагается изложить ч. 2 ст. 1 проекта Кодекса в новой редакции, с учетом указанного критерия.

административного судопроизводства РФ. К их числу следует отнести:

административных договоров; б) индивидуальные служебные споры (за исключением споров, отнесенных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 к компетенции комиссии государственного органа по служебным спорам); в) споры о компетенции, которые отнесены к ведению конституционных (уставных) судов субъектов РФ (если эти суды не созданы).

учреждение, т.к.: а) с заявлением в суд обращается исключительно государственный орган; б) это уведомительный порядок (поскольку сначала иностранный гражданин помещается в специальное учреждение и только после этого подается заявление в суд); в) по делам данной категории отсутствует административно-правовой спор; г) предметом судебного разбирательства является вопрос о применении к лицу мер принудительного воздействия; д) реадмиссия – институт в большей степени международного и О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. №79ФЗ: в ред. от 28 декабря 2013 г. №396-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №31. Ст. 3215 ;

миграционного права, поэтому отношения между органами исполнительной власти при рассмотрении этих споров уходят на второй план.

позволяющие определить юридически значимые действия, которые могут быть оспорены в рамках административного судопроизводства в судах общей юрисдикции по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. К этим критериям следует относить:

а) наличие юридически значимых последствий (возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей); б) целенаправленный, волевой характер действий; в) для юридически значимых действий характерна большая степень императивности.

9. Разработана методика определения эффективности административного судопроизводства в судах общей юрисдикции. Для этого предлагается использовать общие критерии (соответствие результата целям и задачам, указанным в законе; вынесение справедливого и обоснованного решения суда; компетентность судьи; оперативность рассмотрения дела; степень использования и внедрения современных информационных технологий), которые можно применять ко всем видам правосудия, и специальные критерии, характерные только для административного судопроизводства. К специальным критериям следует относить: а) простоту защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов; б) отсутствие противоречий в судебных осуществления административного судопроизводства.

10. Предлагается ввести в действующее законодательство понятие судопроизводства», которые должны быть направлены на повышение эффективности процессуальной деятельности. Под процессуальными закрепленные на законодательном уровне правовые механизмы, условия и основания, способствующие наиболее полной реализации процессуальных норм, достижению целей и задач судопроизводства, защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. К процессуальным гарантиям эффективности следует относить: а) нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений; б) использование современных информационных технологий; в) возможность применения альтернативных способов разрешения споров; г) гарантии, направленные на пресечение возможных нарушений прав и свобод; д) закрепление на законодательном уровне обязанности судов периодически проводить анализ судебной практики по административным делам; е) развитие внесудебного порядка обжалования.

11. Административное судопроизводство необходимо развивать в процессе проведения судебной реформы, важным шагом которой станет создание специализированных административных судов. Предлагается создавать такие суды постепенно в некоторых субъектах Российской Федерации в качестве эксперимента. Чтобы с максимальной эффективностью определить данные регионы, необходимо использовать в совокупности два критерия: плотность населения и наибольшая доля административно-правовых споров среди всех рассмотренных дел. Выбранный способ имеет ряд преимуществ: а) создание административных судов в нескольких субъектах Российской Федерации повлечет меньшие материальные затраты, чем их учреждение сразу на всей территории страны; б) в России есть регионы с высокой плотностью населения и малонаселенные территории; в) полученный опыт работы административных судов может быть использован при их создании в других регионах страны; г) будут предотвращены ошибки, неизбежные в случае учреждения административных судов сразу на всей территории страны; д) в результате функционирования административных судов в нескольких регионах появится практический опыт их работы, с помощью которого можно будет оценить реальные перспективы развития административного судопроизводства. На основе указанных критериев и анализа судебной статистики по регионам предложены конкретные субъекты Российской Федерации, в которых следует создать административные суды в первую очередь.

Теоретическая значимость исследования. Теоретические знания об административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции, полученные в результате исследования, могут быть использованы для дальнейшего изучения проблем административного судопроизводства, развития и дополнения соответствующих разделов административного права, формирования новых учебных дисциплин, а также модернизации действующего законодательства Российской Федерации. Результаты диссертационной работы обобщают и дополняют научные знания об административном судопроизводстве, его видах и процессуальных формах, проблемах современного формирования и главных направлениях развития.

Практическая значимость исследования содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут использоваться при судопроизводства, в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства об административном судопроизводстве. Положения диссертации, в которых предлагаются критерии создания административных судов, могут быть использованы в случае реформирования судебной системы и создания специализированных административных судов. Материалы диссертационной работы могут быть использованы также при преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Административный процесс», «Административная юстиция».

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».

Основные положения , выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в 9 научных публикациях автора в журналах и сборниках научных трудов общим объемом 6,5 п.л.

Соискатель принимала участие в работе следующих научно-практических конференций: Ежегодная научная конференция преподавателей юридического факультета ВГУ (Воронеж, ВГУ, апрель 2012 г.); XIX Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, МГУ, 9 – 13 апреля 2012 г.); Всероссийская научнопрактическая конференция студентов и аспирантов «Государство и правовая система Российской Федерации в условиях информационного общества»

(Воронеж, ВГУ, 14 – 15 февраля 2013 г.); Ежегодная научная конференция преподавателей юридического факультета ВГУ (Воронеж, ВГУ, апрель г.); XX Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, МГУ, 8 – 12 апреля 2013 г.); Международная научная конференция, посвященная 55-летнему юбилею юридического факультета ВГУ «Конституция Российской Федерации и ее влияние на практику государственного строительства и развитие правовой системы страны» (Воронеж, ВГУ, 17 – 18 октября 2013 г.).

Структура исследования обусловлена целями и задачами, отражающими ее научно-практический характер, и состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, судебной практики и специальной литературы, приложений.

ГЛАВА 1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации: понятие, особенности, виды §1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти: понятие, основные признаки, виды, значение в системе построения и Проблема охраны прав и свобод граждан от незаконных действий и решений со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления всегда была и будет актуальной. Отношения, в которых одна сторона обладает властными полномочиями, а другая – являет собой гражданина или организацию, в своей основе всегда имеют определенные противоречия, причиной которых является «перевес» в пользу более «сильной» стороны, обладающей властными полномочиями. Чтобы уравновесить положение сторон в данном случае, необходимо разработать правоотношений. Одним из таких механизмов является административное судопроизводство.

Статья 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все перечисленные виды правосудия в настоящее время получили детальное законодательное регулирование и практическую реализацию. Однако административное судопроизводство, хотя и считается самостоятельным видом правосудия, но до недавнего времени не было урегулировано отдельным нормативным правовым актом. Оно осуществляется Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации1 и судами общей юрисдикции (по правилам, установленным Подразделом III Раздела II ГПК РФ), при этом в ГПК РФ относительно указанного судопроизводства термин «административные дела» не употребляется, что стало причиной для споров: следует ли считать производство по делам, возникающим из Поскольку в арбитражных судах уже длительное время существуют административные коллегии и составы судей, то принято считать, что в этой системе судов административное судопроизводство получило наибольшее развитие. Это подтверждается также значительным числом научных работ, написанных по данной тематике 2. Отсутствие полноценного правового регулирования неоднократно отмечалось в научной литературе, а также было отмечено в речи Президента РФ на VIII Всероссийском съезде судей, необходимости развития административного судопроизводства в рамках действующей системы судов. В марте 2013 г. в Государственную Думу им был внесен законопроект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В случае его принятия можно будет говорить о новом этапе в развитии данного вида правосудия в нашей стране. О внесении нового законопроекта в Государственную Думу Н.Г. Салищева отмечала следующее: «Таким образом, сделан шаг к реализации процессуального механизма административной юстиции. Это один из важных этапов Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 24 июля 2002 г. №95ФЗ: в ред. от 2 ноября 2013 г. №294-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №30. Ст. 3012 ;

См., например: Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретикометодологические аспекты: дис. …д-ра юрид. наук. М., 2009 ; Дивин И.М. Проблемы подведомственности экономических споров в административном судопроизводстве арбитражных судов Российской Федерации:

дис. …канд. юрид. наук. М., 2009 ; Королев И.С. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации: дис.

…канд. юрид. наук. М., 2005.

обеспечения законности и справедливости во взаимоотношениях государства и гражданского общества»1.

Целью настоящего исследования является изучение основных направлений дальнейшего развития административного судопроизводства в связи с появлением проекта Кодекса, а также особенностей, которые характерны для Федерации.

Подготовка проекта Кодекса является важным шагом на пути развития административного судопроизводства и всей судебной системы в целом.

административное судопроизводство, то теперь ответ на него становится очевидным. Однако, провозгласив самостоятельность и независимость регулирование (как это говорится в пояснительной записке к проекту Кодекса), Кодекс не содержит самого важного – определения термина «административное судопроизводство». О необходимости его легального определения упоминалось еще до подготовки проекта Кодекса: «предстоит судопроизводства»2.

законодательном определении административного судопроизводства. В других кодексах также не дается понятие гражданского, уголовного, конституционного судопроизводства; сущность каждого вида правосудия определяется исходя из его целей, задач, компетенции. Тем не менее это не препятствует ученым-правоведам в своих научных исследованиях давать Салищева Н.Г. Проблемы развития института административной юстиции в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013.

Вып.7. С. 713.

Студеникина М.С., Соколов И.А. Административная юстиция: организационный и процессуальный аспекты // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013.

Вып.7. С. 592.

административного судопроизводства ранее неоднократно предпринимались попытки дать определение данному правовому явлению. Прежде чем давать некоторые из них. Например, И.М. Галий считает, что «административное административных дел в порядке, установленном нормами административнопроцессуального законодательства»1. Ю.Н. Старилов отождествляет термины судопроизводство» означает, по Д.Н. Бахраху, «решение судами в порядке, административных дел»3. Е.С. Васильева и В.К. Нехайчик считают, что «административное судопроизводство следует понимать, прежде всего, как правосудие, осуществляемое специализированными административными судами, в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел, с целью защиты прав, юридических лиц и их объединений от произвола чиновников» 4. М.С.

Студеникина под термином «административное судопроизводство» понимает два вида деятельности суда: осуществление судом контрольных функций в отношении законности актов исполнительных органов государственной Галий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия // Российский судья.

2007. №1. С. 42.

См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 4-е изд., пересмотр. и доп.

М., 2010. С. 889 ; Старилов Ю.Н. «Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса:

развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2006. №1. С. 132, 135.

Бахрах Д.Н. Закон о федеральных административных судах требует обсуждения // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: материалы конф. (Москва, 15 – 16 марта г.). М., 2001. С. 255 – 256.

Васильева Е.С., Нехайчик В.К. Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия // Административное и муниципальное право. 2011. №10. С. 38 – 39.

власти и их должностных лиц, а также участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях1.

Очевидно, что представленные определения были даны еще до внесения проекта Кодекса, поскольку в них упоминается и про административные суды, и про административные правонарушения, которые по новому законопроекту не входят в число административных дел. Общим для всех этих определений является то, что каждое из них отражает какую-то определенную сторону административного судопроизводства: цели, задачи, особый порядок рассмотрения административных дел, но не дает целостного представления об этом виде судопроизводства. Учитывая положения проекта Кодекса, а также некоторые теоретические исследования, предпримем попытку дать свое определение.

административного судопроизводства, которые следуют из его особенностей, отличающих данный вид судопроизводства от гражданского, уголовного, конституционного. Мы проводили исследования в этой области еще до появления проекта Кодекса административного судопроизводства, в то время исследованиях авторитетных ученых2, нами были выделены критерии, позволяющие отграничить административное судопроизводство в судах общей юрисдикции от гражданского судопроизводства 3. О необходимости разграничения видов судопроизводства писал также Ю.Н. Старилов:

«Каждый вид судопроизводства имеет специальные признаки, цели, задачи, способы осуществления, особые процессуальные формы и нормативную См.: Студеникина М.С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства:

См., например: Законность в Российской Федерации: монография / А.Х. Казарина [и др.]. М., 2008. С.

192 – 211 ; Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации / Отв. ред. В.П. Кашепов.

М., 2011. С. 40.

См.: Пешкова Т.В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти // Административное право и процесс. 2012. №11. С. 41 – 43.

регламентацию»1. Предлагались следующие критерии для отграничения административного судопроизводства: собственная компетенция у каждой ветви судебной власти, особенности рассматриваемых дел, особенности применяемых мер воздействия, различие правовых последствий вынесенных рассмотрения дел. Следует отметить, что первый критерий в большей степени характерен для разграничения ветвей судебной власти, а не видов судопроизводства, поскольку на данный момент судами общей юрисдикции осуществляются сразу несколько видов правосудия. Все остальные критерии судопроизводства, поскольку они отражают его особенности.

Руководствуясь теоретическими исследованиями и нормами ГПК РФ и проекта Кодекса административного судопроизводства, предлагаем выделять следующие признаки административного судопроизводства:

1. В рамках административного судопроизводства рассматриваются и Наименование таких споров – административные дела – сейчас понимается в своем широком смысле и включает также дела об административных правонарушениях (например, по нормам АПК РФ об административном судопроизводстве). Новый проект Кодекса решил данную проблему; в административного судопроизводства. В Главе 2 настоящего исследования мы подробнее остановимся на сущности и содержании административных административно-правовой спор, который возникает между субъектами спорных отношений по поводу решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц, нормативных правовых актов, других Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения… : сборник избранных науч. трудов. Воронеж, 2010. С. 322.

публичных решений и действий, которые затрагивают сферу публичноправовых отношений. Предметом судебного разбирательства в данном случае выступают отношения «власти-подчинения», которые составляют административного судопроизводства является спор о праве, но не о праве гражданском, а о праве публичном, административном»1. Некоторые авторы возникающим из публичных правоотношений, является законный интерес 2.

2. Основной функцией административного судопроизводства является судебный контроль за органами власти. В рамках осуществления административного судопроизводства суды проверяют на соответствие закону решения, акты, действия других органов власти в отличие от самоуправления и не затрагивают публичных интересов. Суды являются самостоятельными органами, которые относятся к судебной ветви власти; в порядке административного судопроизводства они осуществляют судебный контроль за органами, которые относятся к другим ветвям власти, тем самым на практике реализуя теорию разделения властей и ее основной принцип – «механизм сдержек и противовесов». Говоря о необходимости создания в нашей стране административной юстиции, Н.Г. Салищева отмечает, что «речь в первую очередь идет о создании правового механизма судебного администрации»3. М.С. Студеникина и И.А. Соколов в своих исследованиях административного судопроизводства: «Рассматривая административноправовой конфликт, суд не только осуществляет урегулирование спорного Анохин В.С. Административные суды. М., 2011. С. 7.

См.: Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публичноправовых отношений: автореф. Дис. …д-ра юрид.наук. Саратов, 2002. С. 11.

Будущее административной юстиции // Закон. 2013. №1. С. 25.

материального правоотношения, но и реализует функцию контроля законности в сфере исполнительной власти»1.

3. Особый субъектный состав – частное лицо и лицо публичного права. В административном судопроизводстве это, с одной стороны, гражданин (организация), права которых нарушены, а с другой – орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо. Это вертикальные правоотношения, для которых свойственна схема отношений «власти – подчинения». В таких правоотношениях слабой стороной является гражданин, поскольку нередко его интересы нарушаются именно органами государственной власти или их должностными лицами. Для «удержания баланса» между этими субъектами установлены особые процессуальные управления, возможность суда истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Однако не стоит на основании этих положений делать вывод о том, что суд становится на сторону заявителя. Данные нормы следует рассматривать как определенные гарантии, предоставленные гражданину. Как правильно отмечает Н.Ю. Хаманева, «именно административная юстиция будет способствовать переводу юридического неравенства сторон, существующего в материально-правовых административном судопроизводстве»2.

4. Особый процессуальный порядок, позволяющий совместить частные и публичные интересы при соблюдении основных правил и принципов («слабой» стороны) в этих спорах зависит не столько от того, каким органом (судом) она осуществляется, сколько от того, по каким правилам, в каком Студеникина М.С., Соколов И.А. Административная юстиция: организационный и процессуальный аспекты // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013.

Вып.7. С. 594.

Хаманева Н.Ю. Институт административной юстиции как административная форма правосудия // Там же. С. 487.

порядке осуществляется такая защита, какие при этом установлены гарантии»1. Нормы проекта Кодекса и ГПК РФ различаются по некоторым вопросам, которые будут позднее нами рассмотрены. Большая их часть не представляет собой столь существенной разницы между двумя видами процесса, это лишь отдельные различия, не позволяющие судить о существенной разнице между процессами. В то же время ряд положений проекта Кодекса в их взаимосвязи позволяет выделить указанный признак.

Это касается, прежде всего, процесса доказывания, когда по отдельным категориям дел бремя доказывания возложено на органы власти; в проекте Кодекса установлен также принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Во взаимосвязи эти нормы позволяют сделать вывод, что при осуществлении административного судопроизводства ограничиваются в пользу органов власти. «Именно в сфере государственного управления особое значение приобретает баланс публичных и частных интересов. Уровень развития демократии во многом зависит от того, какие стандарты обеспечения прав и свобод граждан выработаны в обществе и насколько государство придерживается требований этих стандартов в повседневной деятельности его органов»2.

5. Целью и основным назначением административного судопроизводства является защита прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц от незаконных действий, решений со стороны органов публичной администрации. Цели и задачи каждого вида правосудия отличаются исходя из спорных правоотношений. В рамках административного судопроизводства рассматриваются и разрешаются дела о спорах между частными лицами (гражданами, организациями) и органами публичной власти. Вертикальные Андреева Т.К. Административное судопроизводство как гарантия защиты прав граждан и организаций в их отношениях с органами публичной власти // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.:

Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013. Вып.7. С. 350.

Салищева Н.Г. Проблемы развития института административной юстиции в России // Там же. С. 714.

отношения предполагают подчинение одной стороны другой стороне, что часто порождает злоупотребление, выход за пределы предоставленных полномочий, принятие решений, не соответствующих действующему недействующими. По сути, целью любого вида правосудия является защита административного судопроизводства у частных лиц есть возможность оспорить законность решений органов власти.

судопроизводство – это самостоятельный вид правосудия по рассмотрению и разрешению в особом процессуальном порядке административно-правовых споров между гражданами, организациями и органами публичной власти в целях защиты прав, свобод и законных интересов частных лиц от нарушений со стороны органов публичной власти.

административного судопроизводства, а также учитывает особенности рассматриваемых административно-правовых споров. В этом контексте необходимо уточнить понятие «организация», поскольку действующее законодательство не содержит его определения. Как правило, термины «организация» и «юридическое лицо» отождествляются. Применительно к данному исследованию предлагаем под «организацией» понимать то определение, которое содержится в ч. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ1.

Если говорить о видах административного судопроизводства, то на законодательства:

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) : федер. закон от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ: в ред. от 2 ноября 2013 г. №302-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №32. Ст. 3301 ; 2013.

1) административное судопроизводство в арбитражных судах;

2) административное судопроизводство в судах общей юрисдикции.

Дальнейшую классификацию каждого вида считаем нецелесообразной, поскольку в этом случае речь будет идти о видах административных дел, а не о видах административного судопроизводства. Осуществление правосудия по некоторым категориям дел имеет свои особенности, однако все они рассматриваются по общим правилам, поэтому говорить об отдельных видах административного судопроизводства в судах общей юрисдикции не имеет смысла.

судопроизводства приведет к тому, что в структуре законодательства возникнут нормы, регламентирующие качественно новые общественные отношения. Появятся предпосылки для возникновения новой отрасли законодательства и отрасли права. Здесь возникнет проблема наименования судопроизводством можно предположить, что новая отрасль права будет именоваться «административно-процессуальное право» («административный процесс»). Однако в этом и состоит проблема: в научной литературе сложилось два подхода к пониманию административного процесса, который ранее не отождествлялся с административным судопроизводством. Он понимается в узком (как порядок разрешения административно-деликтных правонарушениях) и широком смыслах (как порядок осуществления всего государственного управления). Административный процесс в широком смысле имеет сложную структуру, которая по-разному определяется научным сообществом. В частности, согласно одной из концепций административного процесса, наряду с управленческим процессом и административно-юрисдикционным процессом1. Существует другая точка зрения, в соответствии с которой понятия «административный процесс» и «административное судопроизводство» признаются тождественными 2, т.е.

административное судопроизводство и есть административный процесс.

Данная точка зрения кажется нам наиболее обоснованной и отвечающей реалиям современного законодательства.

Как известно, в качестве основания для деления права на отрасли признается предмет правового регулирования, а также метод правового регулирования3. В изучаемой области высказывались иные точки зрения относительно выделения отрасли права. Например, профессор В.Д. Сорокин институты) и взаимодействие с другими отраслями права 4. Данные критерии использовались им при характеристике административно-процессуального права как отрасли права, предметом которой являются «материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации»5. Подобная точка зрения на административный процесс имеет много сторонников, в том числе и в настоящее время, когда регулирование. В то же время в научной литературе уже было высказано мнение о формировании административно-процессуального права как отрасли права, предметом регулирования которой выступают «отношения по разрешению административно-правовых споров граждан или организаций с См.: Административное право: учебник. 4-е изд., пересмотр. и доп. М., 2010. С. 665 – 666.

См.: Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения… : сборник избранных науч. трудов. Воронеж, 2010. С. 297.

См.: Теория государства и права: учебник / Под ред. В.К. Бабаева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С.

См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.

С. 344 – 346.

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С.

публичной властью посредством обжалования действий (бездействия) или решений органов публичной власти и их должностных лиц, а также путем оспаривания в судах нормативных или ненормативных правовых актов» 1.

Автор данного исследования обосновывает предмет, метод, систему и принципы административно-процессуального права; делает вывод о том, что административный процесс необходимо понимать в самом узком его значении – «как способ осуществления судебной власти при разрешении государственного администрирования, т.е. содержание административного процесса должно определяться как административное правосудие»2. Мы полностью согласны с точкой зрения Ю.В. Святохиной, а также с административно-процессуального права как отрасли права. Актуальность представленных выводов обусловлена тем, что на тот момент только появился первый проект Кодекса административного судопроизводства, содержание которого позволило сделать вывод о возможности формирования новой отрасли законодательства и права.

В настоящее время подготовлен новый проект Кодекса административного судопроизводства, в котором данный вид правосудия представлен как самостоятельный наряду с гражданским, уголовным и конституционным процессами. Кроме того, в ст. 72 Конституции РФ выделяются отдельно административное и административно-процессуальное законодательство.

самостоятельная отрасль административно-процессуального законодательства, и данное положение Конституции РФ будет реализовано в случае принятия нового проекта Кодекса. Далее, как мы считаем, возникнут предпосылки для формирования отрасли права, предметом которой станут (и Святохина Ю.В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: автореф. дис. …канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 12.

в этом мы согласны с Ю.В. Святохиной) отношения, возникающие при характеристики новой отрасли использовать признаки, предложенные В.Д. Сорокиным, то, помимо предмета, два других признака также характеризуют административно-процессуальное право как отрасль. Так, система административно-процессуального права определяется по принципу других процессуальных отраслей: оно состоит из общей и особенной части.

Общая часть содержит в себе основные положения, институты, относящиеся судопроизводства, правовое положение суда и лиц, участвующих в деле, ответственность, общие правила доказывания и др. Особенная часть содержит в себе совокупность норм, регламентирующих движение, развитие административного судопроизводства по стадиям – от его возбуждения до вынесения и пересмотра судебного решения, а также особенности процесса по отдельным категориям дел. Учитывая нормы ГПК РФ и АПК РФ об административном судопроизводстве, сложно говорить о наличии системы административно-процессуального права, поскольку фактически есть только особенная часть; общая часть совмещена с соответствующей частью гражданского судопроизводства. Однако если будет принят Кодекс административного судопроизводства РФ, то появятся нормы, которые впоследствии образуют общую и особенную части административнопроцессуального права.

Другой признак, выделенный В.Д. Сорокиным, это взаимодействие с конституционным правом (реализация положений Конституции РФ о самостоятельном административном судопроизводстве), гражданским административным правом и др. Все указанные критерии выделения административно-процессуального права как отрасли будут действительны только в случае принятия Кодекса административного судопроизводства;

поскольку пока действуют лишь соответствующие разделы ГПК РФ и АПК РФ, говорить, что есть нормативная база для формирования отрасли административно-процессуального законодательства нельзя. Вместе с тем, принятие кодифицированного акта не является единственной и необходимой предпосылкой для формирования отрасли права.

Появление в структуре законодательства новых норм, регламентирующих порядок осуществления административного судопроизводства, станет стимулом к их дальнейшему изучению с целью совершенствования административного судопроизводства. Таким образом, нормы проекта Кодекса станут предметом исследования, будет формироваться научная литература по этому вопросу и, следовательно, начнет развиваться административно-процессуальное право как наука. Это уже затрагивает проблему дисциплинарного характера. Ранее в высших учебных заведениях сложилась такая практика: общие положения об административной юстиции и административном судопроизводстве изучались в рамках административного права, а процесс рассмотрения дела – при изучении гражданского и арбитражного процесса, причем не как административное судопроизводство, а как рассмотрение отдельных категорий споров внутри гражданского или арбитражного процесса. Выделение самостоятельной отрасли права поставит правовое сообщество перед решением сложной задачи: продолжать изучать административное судопроизводство в рамках гражданского (арбитражного) процесса либо в рамках курса административного права, либо как самостоятельную дисциплину. На наш взгляд, целесообразно выделить новую дисциплину, поскольку изучение административного права (которое имеет объемный курс) связано с преподаванием материального права, включение сюда процессуальных норм (тем более, до изучения гражданского и арбитражного процесса) будет излишним. Что касается гражданского процесса, то изучение норм ГПК РФ и Кодекса административного судопроизводства в рамках одной учебной дисциплины будет противоречить нормам Конституции РФ, которая устанавливает гражданское и административное судопроизводства как самостоятельные виды правосудия. Включение новой дисциплины в курс судопроизводство связано с гражданским процессом. В обоих случаях преподавание дисциплины будет связано с такими проблемами, как наличие большого объема материла, который необходимо уложить в отведенное количество часов, а также вынесение на экзамен значительного числа вопросов. Такое положение вряд ли будет способствовать улучшению придерживаемся точки зрения, согласно которой административное судопроизводство следует преподавать в рамках самостоятельной учебной дисциплины. По аналогии с другими видами судопроизводства, данная дисциплина должна именоваться «административно-процессуальное право России».

Чтобы избежать путаницы в понимании административного процесса, применительно к отношениям, возникающим при обращении граждан в процедурах так и не был принят, однако использование именно этого термина, на наш взгляд, позволит решить проблему двоякого понимания административного процесса (подробнее о досудебном и внесудебном порядке обжалования см. в §5 главы первой). Думается, что в будущем, после принятия федерального закона «Об административных процедурах» и «административное судопроизводство» и «административный процесс»

будут тождественны.

Административное судопроизводство играет важную роль при реализации гражданами и организациями права на судебную защиту. Оно устанавливает обеспечивает реализацию гарантированного Конституцией РФ права на исполнительно-распорядительной деятельности.

судопроизводства в системе построения и функционирования судебной власти.

Конституцией РФ как самостоятельный вид правосудия, проект Кодекса содержит нормы, регламентирующие порядок его осуществления. Отсюда следует, что административное судопроизводство получает детальное необходимости создания самостоятельных административных судов, что уже затрагивает проблему построения судебной системы. В случае принятия реформирование затронет всю судебную систему. В то же время уже сейчас становление и развитие административного судопроизводства связано с созданием в судах субъектов РФ коллегий по административным делам, что построение и функционирование всей судебной системы.

судопроизводства, выделены его виды, значение и основные признаки.

Административное судопроизводство призвано защищать права, свободы и законные интересы граждан и организаций от незаконных действий со процессуальный порядок, позволяющий совместить частные и публичные интересы при соблюдении основных правил и принципов осуществления правосудия. Разработка проекта Кодекса административного судопроизводства стала важным этапом в развитии данного вида правосудия.

Это позволяет сделать вывод о становлении административнопроцессуального законодательства, а также о формировании новой отрасли права и учебной дисциплины.

§2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа На протяжении истории Российского государства, начиная с конца XIX в., действующей в то время судебной системы. Уже тогда предпринимались попытки формирования административного судопроизводства, ставились задачи учреждения административных судов. Решением этих же вопросов были заняты ученые-правоведы в советское время вплоть до 1930-х гг.

Однако с начала 30-х гг., как отмечают С.С. Козлов и А.А. Куратов, исследования в данной сфере прекращаются, интерес переключается на органы партийного контроля1. Только через 30 лет, в 60 – 70-х гг. ХХ в., ученые снова заинтересовались проблемой административной юстиции.

реформирования судебной системы в целом выдвинулся на первый план в начале 1990-х гг. В октябре 1991 г. была принята Концепция судебной реформы в Российской Федерации, однако в ней не было положений о реформировании административной юстиции. По инициативе Председателя Верховного Суда РФ, министра юстиции и группы судей был созван I Всероссийский съезд судей, который состоялся 17 – 18 октября 1991 г.; на нем был принят ряд важных решений, касающихся защиты интересов судей, в том числе учреждался Совет представителей судей, функционировавший в проведению судебной реформы в Российской Федерации. Впоследствии был См.: Козлов С.С., Куратов А.А. Административное судопроизводство как направление судебной реформы России // Российская юстиция. 2009. № 6. С. 33.

Российской Федерации»1, который установил основные цели и задачи Всероссийского съезда судей, Совета судей и т.д. (ст.4), в том числе содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства.

Наиболее существенными актами, разработанными по инициативе и с участием Совета судей, являются федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России». Первая целевая программа была принята в 2001 г. и включала в себя мероприятия по реформированию судебной системы на период с 2002 по 2006 г.2 Целями и задачами эффективности деятельности судебной власти, создание оптимального судебной системы в Российской Федерации. В перечень мероприятий, проводимых для реализации указанных целей и задач, включалось увеличение численности судей и работников аппаратов судов, строительство и ремонт зданий судов, предоставление жилья судьям и работникам судов и т.д. В число целей и задач программы не были включены задачи учреждения в России органов административной юстиции, разработка основных начал административного судопроизводства. Если проанализировать мероприятия, предусмотренные данной программой, то можно найти этому объяснение.

Судебная система в период разработки и утверждения целевой программы нуждалась, прежде всего, в существенном реформировании: необходимо было решить кадровые вопросы, повысить престиж судей, улучшить условия, в которых осуществлялось правосудие. Действительно, нецелесообразно учреждать новые административные суды (либо создавать в судах общей юрисдикции составы судей по административным делам), когда в уже существующих судах при большом количестве дел ощущался кадровый Об органах судейского сообщества в Российской Федерации: федер. закон от 14 марта 2002 г. №30-ФЗ: в ред. от 2 июля 2013 г. №185-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №11. Ст. 1022 ; 2013.

№27. Ст. 3477.

О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2002 – 2006 годы:

постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. №805: в ред. от 6 февраля 2004 г.

№49// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №49. Ст. 4623 ; 2004. №7. Ст. 520.

недостаток, помещения судов физически и морально устарели, дела рассматривались в небольших помещениях, не позволяющих присутствовать на заседании всем желающим (что нарушало принцип открытости). В результате на первый план в программе были выдвинуты цели и задачи, направленные на решение указанных проблем. Разработчики программы не оставили также без внимания проблему административной юстиции. В перечне мероприятий был предусмотрен последний шестой пункт – оптимизация численности и другие мероприятия. «Другие мероприятия»

включали в себя подготовку предложений и финансово-экономического обоснования создания специализированных административных составов (судов) в системе судов общей юрисдикции. Исполнителем был указан Верховный Суд РФ, а срок выполнения – II квартал 2002 г. Примечательно, что данная программа не предусматривала финансовых расходов на разработку концепции административного судопроизводства, в то время как финансирование всей концепции (за счет средств федерального бюджета) составило 44865,6 млн рублей.

положение программы было реализовано: в Государственную Думу в 2000г.

был внесен проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», а в 2006 г. – первый законопроекты так и не были приняты.

Проведение судебной реформы продолжилось принятием Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007 – 2011 гг. В дальнейшем срок действия данной программы был продлен до 2012 г.

Логически можно предположить, что если в предыдущей программе говорилось о подготовке предложений по созданию административных судов О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 – 2012 годы:

постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. № 583: в ред. от 1 ноября г. № 1125 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №41. Ст. 4248 ; 2012. №45. Ст. 6263.

(тем более что соответствующие законопроекты были подготовлены), то в программе 2007 – 2012 гг. должны предусматриваться конкретные меры по реализации указанного проекта. Однако программа на 2007 – 2011 гг. (а впоследствии и на 2012 г.) не предусматривала мер, направленных на административного судопроизводства в судах общей юрисдикции. Основные задачи

программа сосредоточила на повышении эффективности правосудия, улучшении его качества. Поскольку в программе на 2007 – 2012 гг. ничего не возникает вопрос о возможности реализации предпосылок, заложенных в программе 2002 – 2006 гг., в ходе реализации нового этапа судебной реформы начиная с 2013 г.

В предвыборной программе Президент РФ В.В. Путин упоминал о необходимости создания в России административных судов и соответственно административного судопроизводства: «…мы упростим рассмотрение претензий граждан к государству, создадим для этого административные суды»1. До этого был принят ряд постановлений относительно вопроса о будущем судебной реформы. В постановлении Президиума Совета судей РФ от 25 мая 2011г. № 262 «О разработке концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2013 – 2017 годы»

указано, что «задача обеспечения эффективной деятельности органов правосудия до конца еще не решена. Осуществляемые в стране социальноэкономические преобразования также ставят новые задачи, диктуют необходимость перехода органов правосудия на качественно новый уровень федеральной целевой программы по развитию системы правосудия»2. Новая Проект «Программы 2012 – 2018». URL: http://putin2012.ru/program/5 ; Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. № 20/П (4805).

О разработке концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2013 – 2017 годы: постановление Президиума Совета Судей Российской Федерации от 25 мая 2011 г. № 262. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

программа была утверждена распоряжением Правительства РФ от сентября 2012 г. №1735-р «Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013 – 2020 годы»1. К сожалению, данная программа не предусматривает мероприятий, направленных на развитие административного судопроизводства и создание в России административных судов. В распоряжении Правительства РФ представлены также выводы об итогах и результатах реализации Концепции 2007 – 2012 гг.: указывается, что в целом в ходе реализации Программы до 2012 г.

были достигнуты намеченные результаты и выполнены основные показатели.

Тем не менее далее в Концепции отмечается, что реализуемый комплекс государственных мер не оказал решающего позитивного влияния на доверие граждан к правосудию (согласно опросам общественного мнения доверяют органам правосудия только 27 процентов граждан России; не доверяют – процентов). Несмотря на такую тревожную статистику в новой программе перечень мероприятий существенно не изменился: на первом месте стоят задачи обеспечения доступности и открытости правосудия, далее – строительство зданий, оснащение современной техникой и др. На наш взгляд, перечень мероприятий на 2013 – 2020 гг. следовало бы видоизменить, поскольку в новой программе не отрицается факт недоверия органам неэффективности проводимых мероприятий. Однако мы видим направления реформирования, переходящие из одной программы в другую.

В декабре 2012 г. состоялся VIII Всероссийский съезд судей, в компетенцию которого входит в том числе участие в проведении судебной реформы. Еще в мае 2012 г. на пленарном заседании Совета судей Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев предложил вынести на съезд судей вопрос о создании в стране специальных судов для споров граждан с О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013 – 2020 годы»:

постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. №1406: в ред. от 22 ноября 2013 г. №1055 // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2013. №1. Ст. 13 ; 2013. №48. Ст. 6258.

государством. В. Лебедев подчеркнул, «что гражданин должен иметь возможность защитить свои права в споре с властью в открытой и понятной процедуре. Ведь человек в подобных процессах заведомо более слабая сторона. Задача особых процедур – уравнять у судебного барьера гражданина с любым государственным ведомством»1. Президент РФ отметил, что необходимо завершить создание административного судопроизводства – поскорее принять кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления2. При этом Глава государства отметил, что создаваться юрисдикции.

Вскоре после окончания работы Всероссийского съезда судей был подготовлен законопроект об учреждении в высших судах субъектов РФ Всероссийского съезда судей от 19 декабря 2012 г. в п.4 Государственной федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и проекта федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» 4. Очевидно, имелись в виду предыдущие законопроекты, поскольку в марте 2013 г.

разрабатывается новый проект Кодекса, который вносится Президентом РФ в Государственную Думу.

В проекте Кодекса подробно урегулирован процесс рассмотрения и Куликов В. Иск к начальству // Российская газета. 2012. 23 мая. [Электронный ресурс]. URL:

http://www.rg.ru/2012/05/23/nachalstvo.html Человек в законе // Российская газета. 2012. 19 дек. [Электронный ресурс]. URL:

http://www.rg.ru/2012/12/19/sudiya.html.

Законопроект «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О военных судах http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=219023-6& О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития:

постановление VIII Всероссийского съезда судей от 19 декабря 2012 г. [Электронный ресурс]. URL:

http://pravo.ru/store/interdoc/doc/376/Postanovlenie_Vll_VSS.pdf закреплены цели административного судопроизводства, принципы его осуществления, регламентирован в подробностях весь процесс от подачи заявления до вступления решения суда в законную силу, порядок обжалования и исполнения решения. Вместе с тем в проекте имеются существенные недостатки. Как уже ранее отмечалось, одной из проблем регулирование нормами ГПК РФ и АПК РФ посредством производства по предположить, что одной из главных целей проводимой судебной реформы и разрабатываемого Кодекса административного судопроизводства должно стать преодоление этой двойственности. По мнению П.П. Серкова, «дуализм правового регулирования административного судопроизводства исчерпал свои ресурсы. Требуется законодательное решение относительно его специализированного регулирования»1.

Поскольку было принято решение развивать данный вид правосудия в рамках существующей системы судов, то можно было бы предположить, что готовящийся новый проект Кодекса административного судопроизводства судопроизводство в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. Однако проект Кодекса, как это следует из ст. 1, регламентирует порядок юрисдикции; административные дела, разрешаемые в арбитражных судах, по-прежнему рассматриваются по правилам, предусмотренным Разделом III АПК РФ. Получается, что в целом проблема остается нерешенной:

законодатель предлагает убрать из ГПК РФ нормы, регламентирующие производство по делам из публичных правоотношений, и вместо них рассматривать данные споры по правилам Кодекса административного судопроизводства. При этом если раньше считалось, что административное Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья.

2012. №12. С. 8.

судопроизводство лучше развито в арбитражных судах, чем в судах общей юрисдикции, то теперь получается наоборот: для судов общей юрисдикции подготовлен проект Кодекса, регламентирующего в подробностях весь процесс, в то время как арбитражные суды вынуждены будут по-прежнему руководствоваться несколькими статьями АПК РФ.

рассмотрению в рамках административного судопроизводства. Прежде всего, на законодательном уровне признано, что споры, рассматриваемые в судах общей юрисдикции в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, являются административными делами и рассматриваются в порядке административного судопроизводства. По сравнению с ГПК РФ расширен перечень административных дел; к указанным в ст. 245 ГПК РФ добавились следующие споры: об оспаривании решений квалификационной коллегии судей, экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи; об оспаривании решений, касающихся государственной службы; о приостановлении общественного объединения и др. Подробнее административные дела будут рассмотрены нами в Главе 2 настоящего исследования. Пока же отметим, что безусловно, присутствует публичный элемент, однако это не означает, что они должны рассматриваться в порядке производства по делам о защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Проект Кодекса в ст. 1 содержит также несколько групп административных дел, что позволяет выделять виды этих дел и их характерные особенности. Кроме того, в (напомним, что в ГПК РФ в ст. 245 перечень административных дел открытый и просто указывается, что могут быть рассмотрены иные принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина, а также дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Исходя из смысла ч. 4 ст. 1, данный перечень также не административным делам отнесены дела о принудительной госпитализации гражданина. По ГПК РФ подобная категория споров относится к особому производству. Возникают также некоторые сомнения относительно дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

В целом правовую регламентацию административных дел в проекте Кодекса сложно оценить однозначно, поскольку, во-первых, в данном законопроекте предложено детальное правовое регулирование порядка рассмотрения таких дел; во-вторых, представлен слишком широкий их перечень, который необходимо скорректировать. В связи с этим имеются и судопроизводства по делам, отнесенным проектом к административным делам, представляется более стройным, чем предлагаемое проектом, больше отражает специфику дел, в большей мере защищает права и законные интересы граждан»1.

«административный истец» и «административный ответчик», которых нет в ГПК РФ. Ранее в законодательстве термин «административное дело»

упоминался лишь в федеральном конституционном законе «О судах общей Громошина Н.А. Кодекс административного судопроизводства или Административный процессуальный кодекс? // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013. Вып.7. С. 632.

юрисдикции в Российской Федерации», а также в ряде научных трудов1.

Учитывая отсутствие правового регулирования, нами была предпринята попытка сформулировать понятие «административного дела», выделить его административного судопроизводства 2. При исследовании данного термина основной акцент делался на том, что административное дело – это рассматриваемый в особом процессуальном порядке административноправовой спор. Кодекс административного судопроизводства предлагает понимать под административным делом «принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору». Как административного дела, включая все публичные споры (как видно из последующих статей проекта Кодекса, к административным делам относятся споры о защите избирательных прав, дела о приостановлении деятельности информации и др.). Тем не менее предложенное нами определение по своему содержанию очень близко к определению, разработанному законодателем.

Важным положением проекта Кодекса является ч. 6 ст. 1, в которой указывается, что положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Между тем в статьях АПК РФ, регламентирующих административное судопроизводство, продолжает действовать глава 25, касающаяся рассмотрения дел об административных подчеркивает существенную разницу в правовом регулировании одних и тех См., например: Галий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия // Российский судья. 2007. №1. С. 41 ; Ершов В. Разделение властей. К вопросу о компетенции судов по разрешению административных споров // Российская юстиция. 2001. № 11 ; Тихомиров Ю.А. Публичноправовые споры // Право и экономика. 1998. № 6 ; Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2005. С. 94.

См.: Пешкова Т.В. Административные дела, рассматриваемые судами общей юрисдикции:

теоретический анализ понятия // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2012. №1 (12). С. 218 – 232.

же общественных отношений. Дела об административных правонарушениях связаны с решением вопроса о привлечении лица к административной ответственности, т.е. в судебном заседании решается вопрос о применении мер принуждения к лицу. В то же время в рамках административного судопроизводства разрешаются споры, связанные с деятельностью органов власти и их должностных лиц, осуществлением государственного управления и др. Дела об административных правонарушениях по своему содержанию не имеют ничего общего с административными делами, поэтому они должны рассматриваться в рамках иного процесса. О необходимости разграничения административных правонарушениях писали многие ученые, изучающие проблемы процессуального права. Например, Н.А. Громошина отмечала, что нельзя соединять в рамках одного процесса деятельность по рассмотрению дел о наложении административных взысканий и дел по оспариванию решений, действий, актов государственных органов и должностных лиц 1.

Проект Кодекса решает также терминологическую проблему, связанную с формой обращения в суд в порядке административного судопроизводства. В ГПК РФ указывается только, что граждане могут обратиться в суд с заявлением, при этом подчеркивалась разница между этим заявлением и иском. В научной литературе по этому поводу высказывались самые разные предположения, суть которых сводилась к разграничению иска как гражданско-правового требования и заявления, содержащего требования публично-правового характера. Такова, например, позиция М.А. Ивановой:

«…именно отсутствие спора по данной категории дел и обусловливает подачу именно заявления, жалобы»2. Предполагалось, что используемый в ГПК РФ термин «заявление» следует заменить термином «административная жалоба», тем самым подчеркивая разницу гражданско-правовых и публичноСм.: Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве.

М., 2010. С. 30 – 58.

Иванова М.А. Некоторые процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений // Вестник Оренбургского гос. ун-та. 2010. №3 (109). С. 59.

правовых отношений. Некоторые ученые придерживались позиции, согласно которой недопустимо использовать термин «жалоба» применительно к административному судопроизводству. Н.А. Тунина предлагала критерии отграничения жалобы как заявления, подаваемого в административный или административного судопроизводства вводит термин «административное исковое заявление», тем самым в некоторой мере объединив позиции спорящих по данному вопросу. Такая формулировка указывает на публичноправовой характер спорных отношений и в то же время – на судебный порядок рассмотрения дела (в отличие от жалобы, которая больше характерна для внесудебного обжалования). Тем не менее использование словосочетания «исковое заявление» может вызвать некоторые сомнения у ряда ученых. Несмотря на то, что нет легального определения иска, в науке сложилось его понимание как «средства защиты нарушенного права». В связи с этим высказывались мнения о разграничении гражданского и административного судопроизводства: в первом случае – есть спор о праве, во втором – нет. Такой же была логика законодателя: в ч.3 ст.247 ГПК РФ прямо указывается, что в порядке административного судопроизводства не рассматриваются споры о праве, такие споры подлежат рассмотрению в порядке искового производства. Положения данной статьи рассматривались как один из критериев для отграничения гражданского и административного судопроизводства. Такое четкое разграничение на законодательном уровне на практике вызывает немало сложностей, поскольку судьям в каждом конкретном случае приходится решать вопрос о наличии или отсутствии спора о праве. Задача, на наш взгляд, усложняется еще и тем, что далеко не Возвращаясь к сравнительно-правовому анализу норм ГПК РФ и проекта См.: Тунина Н.А. Перспективы развития защиты субъективных публичных прав в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение.

Вопросы теории и практики. Тамбов, 2011. №7 (13). С. 218.

Кодекса, стоит отметить, что в законопроекте не упоминается о том, что в рассматриваемых в порядке административного судопроизводства делах должен отсутствовать спор о праве. На наш взгляд, это важное положение проекта Кодекса, поскольку любое дело, переданное на рассмотрение и разрешение в суд, уже в своей основе имеет спор между сторонами. Каждая из них имеет свою позицию по данному вопросу и готова отстаивать ее в суде. Такая конфликтная ситуация порождает спор, который передается на рассмотрение в суд. Утверждать, что по данной категории дел отсутствует спор о праве, не имеет смысла.

Введение в законодательство термина «административное исковое административного судопроизводства. На наш взгляд, не менее важным является тот факт, что по новому проекту Кодекса такое заявление можно подавать в двух формах – письменной или электронной. Законопроект в информационных технологий, в том числе подачу заявления в электронной форме, проведение судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи.

В научной литературе много говорится о необходимости единообразия используемых в законодательстве терминов и правовых институтов. Новый проект Кодекса призван реализовать на практике данные пожелания, однако он, наоборот, в ряде случаев предлагает новое понимание уже известных институтов. Так, Раздел V проекта посвящен упрощенному (письменному) предусмотрен нормами АПК РФ; сходство двух кодексов относительно его правового регулирования состоит в едином понимании сути такого процесса (судом исследуются только письменные доказательства, без проведения устного разбирательства) и большинства условий рассмотрения дел в порядке упрощенного производства. В ГПК РФ нет упрощенного порядка рассмотрения дел, однако есть заочное производство. Новый проект Кодекса в значительной степени позаимствовал нормы АПК РФ об упрощенном порядке рассмотрения дел, но не содержит норм о заочном производстве.

Важным нововведением по сравнению с ГПК РФ является предоставление предусматривает АПК РФ (ст.190), нормы которого отсылают к статьям, регламентирующим порядок заключения мирового соглашения. В подразделе III ГПК РФ, регламентирующем производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, ничего не говорится о возможности заключения таких соглашений. Данный пробел в правовом регулировании был восполнен постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48, который в п. 27 прямо указал на недопустимость утверждения мирового соглашения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих1. В то же время многие ученые такую позицию Верховного Суда РФ считают отчасти неверной2. Действительно, почему по одним и тем же спорам в арбитражных судах сторонам предоставляется возможность заключить соглашение о примирении, а в судах общей юрисдикции – нет.

Отсюда можно сделать вывод о неравных процессуальных возможностях сторон в двух разных системах судов. Кроме того, спор между гражданином и государственным органом (его должностным лицом) является таким же спором (с некоторыми исключениями), как и споры между гражданами, юридическими лицами. Почему им предоставляется возможность заключать О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48: в ред. от 9 февраля 2012 г.

№3// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. №1. С. 5-13 ; 2012. №4. С. 11-14.

См., например: Студеникина М.С., Соколов И.А. Административная юстиция: организационный и процессуальный аспекты // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013. Вып.7. С. 593-594 ; Быкова Т.В. О возможности примирения сторон по спорам, возникающим из публичных правоотношений // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2010. №2 (9). С. 85.

мировые соглашения, а по административным спорам – нет. Ведь гражданин точно так же может урегулировать спор с чиновником, не прибегая к помощи судебных органов. Новый проект Кодекса предоставляет сторонам возможность заключать соглашение о примирении, однако устанавливает ряд ограничений. Они проявляются в том, что законодательно установлены случаи, когда суд не утверждает соглашение о примирении (если его условия противоречат закону, нарушают права, свободы и законные интересы других лиц и т.д.). В ч.11 ст. 215 проекта Кодекса также указывается, что соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть утверждено. По логике законодателя получается, что по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц возможно заключение таких соглашений, и с этим мы не можем не согласиться. По делам об оспаривании нормативных правовых актов заключение соглашения о примирении будет означать, что в данном соглашении конкретными неопределенного круга лиц (так как нормативные правовые акты адресованы неограниченному кругу лиц). Таким образом, получается, что интересы остальных окажутся незащищенными, поскольку соглашение заключалось между конкретным лицом и государственным органом (должностным лицом). Поэтому мы полностью согласны с позицией законодателя о недопустимости заключать соглашения о примирении по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Ранее считалось, что отличительной особенностью административного судопроизводства является распределение бремени доказывания между сторонами, когда на ответчика возлагается обязанность по доказыванию законности совершенных им действий и принятых решений. Проект Кодекса, придерживаясь данного принципа, все же по некоторым категориям административных дел делает исключения. Так, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц часть бремени доказывания возлагается на истца, а часть – на ответчика. В соответствии со ст. 228 проекта Кодекса, лицо, обратившееся в суд, обязано доказать факт нарушения его прав, свобод и законных интересов или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, а также соблюдение сроков обращения в суд. Ответчик обязан доказать соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, порядок принятия оспариваемого решения или действия, основания для принятия этого решения и т.д., а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения. Как видим, по сравнению с ГПК РФ в проекте Кодекса расширен перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию. Если по ГПК РФ на орган государственной власти, орган местного самоуправления и их должностных лиц возлагается обязанность доказывать лишь обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения (причем это правило распространялось на дела об оспаривании нормативных правовых актов и на дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц), то по проекту Кодекса по этой категории споров бремя доказывания распределяется между истцом и ответчиком, причем существенно расширив круг обстоятельств, подлежащих доказыванию. Это важный шаг вперед по сравнению с ГПК РФ, поскольку дает сторонам возможность представить новые доказательства, обосновывающие их точку зрения.

Таким образом, проект Кодекса, несмотря на подробную и целостную регламентацию административного судопроизводства, так и не решил проблему двойственности данного вида правосудия. Оно по-прежнему будет рассматривающими административные дела по правилам, установленным разными нормативными правовыми актами. На наш взгляд, до тех пор, пока будет такая ситуация, административное судопроизводство не будет в полной мере самостоятельным, а судебная практика по административным делам станет еще более противоречивой. Безусловно, положительной стороной проекта Кодекса является детальное регулирование таких вопросов, как лица, участвующие в деле; подготовка административного дела к разбирательству; судебный процесс; обжалование решения; заключение соглашения о примирении и др. По объему и содержанию проект Кодекса во многом превосходит кодексы административного судопроизводства других стран, включая страны СНГ. Вместе с тем, как мы уже отмечали, в нем есть недочеты, которые необходимо устранить.

В настоящее время по поводу реформы судебной системы высказываются самые разные точки зрения, но все они носят разносторонний характер: те или иные предложения касаются конкретного вопроса и не носят комплексного характера. Например, А.С. Тедтоев предлагает установить ограничения на представление доказательств путем установления срока, исчисляемого с момента принятия иска, в течение которого стороны должны окончательно определиться с объемом исковых требований 1. Представленное реформирования процессуального законодательства, но не всей судебной системы. В настоящее время на первый план, по нашему мнению, следует поставить задачи комплексного функционирования всех звеньев судебной судопроизводства. Для реализации этих целей необходимо устранить противоречия в компетенции между судебными органами, обеспечить доступность правосудия даже в самых отдаленных местностях, упорядочить процедуру рассмотрения дел. В этом и состоят основные направления дальнейшей судебной реформы.

См.: Тедтоев А.С. Некоторые аспекты судебной реформы в Российской Федерации // Российский судья.

2012. №4. С. 26 – 27.

Как уже было отмечено выше, одним из недостатков принятой ФЦП «Развитие судебной системы России на 2013 – 2020 годы» является отсутствие новых направлений развития судебной системы: продолжается финансирование (причем в большем объеме) тех же показателей, что и в предыдущей программе. При этом если расходы на обеспечение открытости и доступности правосудия можно считать обоснованными (как реализация одной из конституционных гарантий), то невозможно бесконечно строить новые здания судов, предоставлять жилье судьям и т.д. Безусловно, нами не отрицается необходимость обновления помещений судов, проведение необходимого ремонта, расходы на обеспечение деятельности судов, постоянное совершенствование технического обеспечения и доступности правосудия. Однако, на наш взгляд, такие расходы следует отнести к стандартным расходам, которые должны быть заложены в бюджете на очередной финансовый год и плановый период, но не в проекте развития судебной системы на несколько лет вперед. Понятия «развитие», «реформа»

требуют проведения более радикальных преобразований, они не связаны с обеспечением повседневных потребностей, а направлены на внедрение новых методов, способов деятельности и т.д. Иными словами, в представленной программе судебной реформы до 2020 г. не заложены новые идеи и предложения, способные повысить качество правосудия и обеспечить гражданам право на судебную защиту. Включение в данную программу мероприятий, связанных с учреждением административных судов, было бы одним из таких нововведений, способных кардинальным образом изменить всю действующую судебную систему.

Похожие работы:

«Дубессан Рафeд X. Дубессан РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ИРАК В XXI ВЕКЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук 12.00.02 – Конституционное право, муниципальное право, конституционный судебный...»

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Новиков, Андрей Петрович 1. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: административно-правовое UCCледов ание 1.1. Российская государственная Библиотека diss.rsl.ru 2003 Новиков, Андрей Петрович Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: agtiuHucmpamue но-прав ов ое исследов ание [Электронный ресурс]: Дис.. канд. юрид. наук: 12.00.14.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)...»

«ХОТЬКО АЛЕКСЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ ПРИНЦИП ПЛАТНОСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ – РЕАЛИЗАЦИЯ В ЗЕМЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ. Специальность: 12.00.06 – земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Краснова Ирина Олеговна Москва...»

«ЗАИКИН Сергей Сергеевич СОГЛАШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ Специальность: 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: кандидат юридических наук,...»

«РОЖКОВА Марина Александровна ЗАЩИТА ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ (ПРОБЛЕМЫ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСКА) Специальность 12.00.15 – Гражданский процесс; арбитражный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации М.К. ЮКОВ Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ...»

«Симонов Аркадий Григорьевич Уголовно-правовая охрана лесной и иной растительности от уничтожения или повреждения Специальность 12.00.08 – уголовное право и криминология; уголовноисполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: заслуженный юрист Российской Федерации,...»

«СОЛОМОНЕНКО ЛИЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПРОИЗВЕДЕНИЙ, СОЗДАННЫХ В ПОРЯДКЕ ВЫПОЛНЕНИЯ ТРУДОВЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ Специальность: 12.00.03 – Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2014 Оглавление Введение Глава 1. Общая характеристика произведений, созданных в порядке выполнения трудовых обязанностей в...»

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института. Положение Основного закона об административном судопроизводстве, являясь программным, до сих пор не в полной мере реализовано на практике.
Вопросы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время активно обсуждаются в юридической литературе. Предлагаются следующие направления его реформирования:
1) создание самостоятельных административных судов.
Необходимо отметить, что такое решение повлечет огромные финансовые затраты, ломку уже сложившихся судебных систем;
2) одновременное функционирование административных судов в рамках существующей судебной системы, т.е. как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы судьям и иным работникам суда. Кроме того, такая схема вызовет затруднения у лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, особенно при определении подведомственности споров;
3) принятие единого федерального конституционного закона, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах (например, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Однако в одном нормативно-правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой и субъектным составом. Разработка и принятие подобного акта в ближайшее время являются затруднительными;
4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Данный вариант представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.
При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.
1. Для успешной и эффективной реализации административного производства необходимы три составляющие: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.
В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже существует. Так, в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации содержит раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».
В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
В отличие от арбитражных судов в судах общей юрисдикции и в Верховном Суде Российской Федерации подобных коллегий, закрепленных на законодательном уровне, не создано.
Таким образом, в настоящее время именно арбитражные суды фактически выполняют функцию административного правосудия.
Административное судопроизводство, урегулированное Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам.
Раздел III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления заявления в арбитражный суд; срок для подачи апелляционной жалобы для данной категории дел составляет десять дней.
При рассмотрении административных дел четко определена роль суда - он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).
Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложилась и в судах общей юрисдикции.
В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая все публичные правоотношения. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и другие.
С принятием в 2002 г. нового (третьего по счету) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации мы можем сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, появились некоторые особенности разрешения административных дел.
В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся:
- особые, более краткие сроки производства;
- более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон;
- возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти;
- стадия подготовки дела к судебному заседанию позволила оптимально сочетать состязательность и активную (инквизиционную) роль суда.
Не умаляя достоинства АПК РФ, следует отметить, что правоприменительная административно-юрисдикционная практика (с учетом исторического опыта России, других стран) требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в арбитражных судах.
От общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами в 2006 г., дела, возникающие из административных правоотношений, составляют 71, 9%. Таким образом, более чем ⅔ дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных правоотношений и число подобных дел от года к году растет. Этим и объясняется такое внимание нашего суда к административному судопроизводству.
Наиболее приемлемым, эффективным как в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах является не ломка устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах с целью его совершенствования.
При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов:
1) экономический - финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны;
2) организационный - не будет производиться революционная ломка существующей судебной системы;
3) нормотворческий - необходимо будет внести соответствующие изменения в уже имеющиеся законодательные акты: в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».
2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов административного судопроизводства, требующих своего разрешения.
Например:
1) границы контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, хотя и выстроенный на базе закона. В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации в силу того, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечительным вопросам и, как вся наша жизнь, не может быть охвачена рамками права. В связи с этой специфичностью судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, это исключительная прерогатива исполнительной власти;
2) определение правового положения участников судопроизводства при рассмотрении административных дел вообще, а также и дел об административных правонарушениях в частности.
Заявитель все же - не сторона в смысле п. 2 ст. 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще.
В этом случае не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. Процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены.
Сложности возникают, и когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении: в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд в данной ситуации, нет;
3) заявитель обращается с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Однако история вопроса такова, что «административный иск» и «административная жалоба» - далеко не одно и то же.
При рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства, такие как: признание иска, встречный иск (встречная жалоба) и пр. Корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, поскольку влечет за собой целый шлейф вопросов:
- при поступлении протокола об административном правонарушении в арбитражный суд последний не продолжает производство по делу об административном правонарушении (начатое составлением протокола), а возбуждает новое дело на основании заявления;
- краткость сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности, не адекватна существующей судебной процедуре;
- приемлемость применения примирительных процедур по административным делам;
- правовая природа разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права;
- проблема извещения сторон по административным делам.
Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ.
Таковыми являются:
а) проблема малозначительности нарушения, при которой суд вправе освободить правонарушителя от административной ответственности. Существуют два постановления высших судов: общей юрисдикции и арбитражного, которые малозначительность определяют по-разному. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации главным критерием малозначительности называет «отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям», Верховный Суд Российской Федерации - «отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений». Это вопрос правомочия суда, но не обязанности, влекущей оценку административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной, а тем более надзорной инстанции не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность);
б) активная поддержка судом невластного субъекта административного судопроизводства (в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по сути спора) нуждается в детализации;
в) положение о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта, также требует соответствующей детализации;
г) при рассмотрении административных дел суд рассматривает дело в полном объеме, не будучи связан доводами, содержащимися в заявлении.
3. Вопрос о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Эти проблемы не новы, они есть и будут во всех странах, где наряду с судами общей юрисдикции существуют специализированные суды.
Четкое разграничение подведомственности в этом случае - непременное и обязательное условие правосудия. Случаи, при которых дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Недопустимо, когда заявления не принимаются ни в одном суде, при этом лица фактически лишаются права на судебную защиту.
Единственным разрешением сложившейся ситуации является более четкое законодательное разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В этих целях предлагается дела, возникающие из административных правоотношений, имеющих единую правовую природу и влияющих не только на конкретного субъекта, но и на общество в целом, закрепить за арбитражными судами. Это позволит рассматривать указанные категории дел в более сжатые сроки, через систему уже налаженной работы специализированных судебных коллегий по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений. Предлагается также отнести к подведомственности арбитражных судов все споры, возникающие из административных правоотношений, складывающиеся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности независимо от субъектного состава. Это такие категории дел, как:
- дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц тех организаций, споры с которыми уже рассматриваются арбитражными судами. В настоящее время складывается ситуация, когда за одно и то же административное правонарушение привлекается к ответственности как юридическое лицо, так и его должностные лица. Однако если административные дела, связанные с привлечением к ответственности юридического лица, рассматриваются арбитражными судами, то дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностного лица, - судами общей юрисдикции. При этом порой принимаются совершенно разные судебные акты (например, в суде общей юрисдикции должностное лицо могут освободить от административной ответственности на основании малозначительности совершенного им правонарушения, а в арбитражных судах юридическое лицо привлекается к административной ответственности). Все это не лучшим образом отражается на судебной системе в целом, подрывает авторитет судебной власти;
- споры о правомерности нормативных актов органов публичной власти в сфере экономики. Необходимо исключить из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации положения, устанавливающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. На практике это вызывает определенные трудности при определении, отнесено или нет к компетенции арбитражного суда рассмотрение того или иного нормативного правового акта (например, нормативный правовой акт органа исполнительной власти издается во исполнение нескольких федеральных законов, одним из которых рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов, а другим нет). Большинство же нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, как бы странно это ни звучало, не упоминают о компетенции арбитражных судов. В настоящее время только в семи Федеральных законах предусмотрено, что нормативные правовые акты в той или иной области могут быть оспорены в арбитражных судах: Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 N 948-1; Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»; Налоговый кодекс; Таможенный кодекс; Жилищный кодекс; Федеральный закон от 14.04.1995 N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; Федеральный закон от 08.12.2003 N 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».
В то же время наиболее важные нормативные правовые акты, регулирующие такие отношения в сфере предпринимательской деятельности, как лицензирование, перевозка, сертификация и другие, отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Таким образом, на практике сложилось «искусственное» разделение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, в 2005 г. арбитражными судами всего было рассмотрено 903 дела об оспаривании нормативных правовых актов, а в судах общей юрисдикции - 5965 дел, причем большинство данных нормативных правовых актов принято в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- административные споры субъектов публичной власти по вопросам компетенции, экономические споры и споры о полномочиях между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, за исключением споров, подведомственных Конституционному Суду Российской Федерации. В настоящее время в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации указанные споры, в зависимости от предметного состава, рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Необходимо установить единый порядок по рассмотрению данной категории споров, поскольку они взаимосвязаны (например, споры о праве собственности на то или иное имущество, споры о компетенции между федеральными органами публичной власти и органами публичной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам распоряжения имуществом, и другие);
- налоговые и таможенные споры. Для более эффективного разрешения указанных споров в силу их единой правовой природы требуется создание единой процессуальной процедуры их рассмотрения в рамках одной судебной системы.
Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации является важной системной гарантией защиты прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола.